Мир закона

Ахметов А. Т. — старший научный сотрудник Центра координации исследований и изучения проблем правоохранительной деятельности Межведомственного научно-исследовательского института Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан, младший советник юстиции;

Авенов Т. К. — старший научный сотрудник Центра координации исследований и изучения проблем правоохранительной деятельности Межведомственного научно-исследовательского института Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан, советник юстиции

Ахметов А. Т. — Қазақстан Республикасы Бас прокуратурасының жанындағы Құқық қорғау органдары академиясы Ведомствоаралық ғылыми-зерттеу институты Зерттеулерді үйлестіру және құқық қорғау жүйесі проблемаларын зерделеу орталығының аға ғылыми қызметкері;

Авенов Т. К. — Қазақстан Республикасы Бас прокуратурасының жанындағы Құқық қорғау органдары академиясы Ведомствоаралық ғылыми-зерттеу институты Зерттеулерді үйлестіру және құқық қорғау жүйесі проблемаларын зерделеу орталығының аға ғылыми қызметкері

Akhmetov A. T. — senior researcher at the Center for coordination of research and study of law enforcement problems of the Interdepartmental research Institute of the Academy of Law enforcement agencies under the Prosecutor General’s Office of the Republic of Kazakhstan, junior justice adviser;

Avenov T. K. — senior researcher at the Center for coordination of research and study of law enforcement problems of the Interdepartmental research Institute of the Academy of law enforcement agencies under the Prosecutor General’s Office of the Republic of Kazakhstan, justice adviser

УДК 343.163

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ АКТОВ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ СТРАН СНГ

ТМД ЕЛДЕРІНІҢ ПРОКУРОРЛЫҚ ДЕН ҚОЮ АКТІЛЕРІН САЛЫСТЫРМАЛЫ ТАЛДАУ

COMPARATIVE ANALYSIS OF ACTS OF THE PROSECUTOR’S RESPONSE IN THE CIS COUNTRIES

АННОТАЦИЯ

В данной статье авторами проведен сравнительный анализ актов проку­рор­ского реагирования стран Содружества независимых государств. После обретения независимости каждая из стран СНГ пошла по своему пути развития, в том числе юридической науки и законодательства. Приняты новые законы о прокуратуре, которые в основном сохранили общие понятия, но имеются некоторые осо­бенности.

ТҮЙІН

Бұл мақалада авторлар Тәуелсіз мемлекеттер достастығы елдерінің прокурорлық ден қою актілеріне салыстырмалы талдау жүргізді. Тәуелсіздік алғаннан кейін ТМД елдерінің әрқайсысы өзінің даму жолымен жүрді, оның ішінде заң ғылымы мен заңнама. Прокуратура туралы жаңа заңдар қабылданды, олар негізінен жалпы ұғымдарды сақтап қалды, бірақ кейбір ерекшеліктері бар.

ANNOTATION

In this article, the authors conducted a comparative analysis of the acts of prosecutorial response of the Commonwealth of Independent States. After gaining independence, each of the CIS countries followed its own path of development, including legal science and legislation. New laws on the prosecutor’s office have been adopted, which have mostly retained general concepts, but there are some peculiarities.

Ключевые слова: прокуратура, акты прокурорского реагирования, акты над­зора, статус прокуратуры, Содружество независимых государств, должност­ное лицо.

Түйінді сөздер: прокуратура, прокурорлық ден қою актілері, қадағалау акті­лері, прокуратура мәртебесі, Тәуелсіз Мемлекеттер Достастығы, лауазымды тұлға.

Keywords: prosecutor’s office, acts of prosecutorial response, acts of supervision, the status of the prosecutor’s office, the Commonwealth of Independent States, executive.

 Законы о прокуратуре стран СНГ дают прокурору достаточно обширные пол­номочия для устранения выявленных нарушений законности. В большинстве зако­нов о прокуратуре государств-участников СНГ формам прокурорского реагиро­вания посвящены специальные разделы (главы).

Правовой акт (англ. juridical act, law) — письменный официальный документ установленной формы, содержащий нормы права или индивидуальные властные правовые предписания, принятый на республиканском референдуме либо уполно­моченными органами. Правовой акт — понятие более широкое, в состав которого входят любые юридические документы, которые издаются центральными государ­ственными и местными органами.

Под актами прокурора понимаются письменные акты, обращенные к органам или должностным лицам, в связи с выявленными нарушениями законности, с целью устранения данных нарушений закона.

В Республике Молдова и Украине отсутствуют нормы закона, содержащие систему актов прокурора.

Законами большинства стран СНГ не определено содержание и структура актов прокурорского реагирования. Однако в Конституционном законе о проку­ратуре РК (ст. 32) дополнительно предусмотрена ответственность за неисполнение актов прокурорского надзора: нерассмотрение, неисполнение актов прокурор­ско­го надзора, внесенных на основании, в порядке и пределах, установленных зако­ном, либо невыполнение законных требований прокурора влекут ответственность, установленную законом.

Ответственность за неисполнение актов прокурора также установлена в Рес­публике Таджикистан.

Протест прокурора — это акт прокурорского надзора на противоречащий за­кону акт органа или должностного лица (Кыргызстан, Россия), либо на незаконное действие должностного лица (Беларусь, Казахстан, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан).

Цель опротестования — устранение имеющихся противоречий, приведение акта в соответствие с действующим законодательством либо его отмена. Протест приносится в письменной форме. Прокурор должен контролировать сроки рассмо­трения протестов, вести учет результатов их разрешения и полученные данные использовать для анализа состояния законности в регионе, производственном объеди­нении, предприятии, организации, а также совершенствования своей дея­тель­ности[1].

Национальные законы придают этому правовому акту прокурора особое зна­чение и поэтому в большинстве стран СНГ установлен предельный срок его рас­смотрения — не более 10 дней (Беларусь, Казахстан, Кыргызстан (10 рабочих дней), Россия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан).

При исключительных обстоятельствах, требующих незамедлительного устра­не­ния нарушения закона, в Беларуси, России, Кыргызстане, Таджикистане и Узбе­кистане прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

В Азербайджане и Армении прокурор приносит протест только на решение су­да, в Молдове под протестом понимается жалоба, подаваемая прокурором в вышестоящий суд на решение суда по делу, в котором он принимал участие, и приравниваемая по своему правовому статусу и правовым результатам к жалобе про­тивоположной стороны.

В соответствии с Законом «О прокуратуре Республики Беларусь», принесение протеста приостанавливает исполнение опротестованных правового акта или ре­ше­ния (действия) (п. 4 ст. 39). Аналогичные последствия возникают в Кыргыз­ста­не и Таджикистане. В Казахстане и Туркменистане прокурор вправе приостано­вить исполнение опротестованного правового акта.

Аналогичные нормы предусмотрены только в законах Беларуси, Таджи­кис­тана и Узбекистана.

В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» последствия принесения протеста не предусмотрены, соответственно, отсутствует и норма­тив­ное положение о приостановке действия опротестованного акта.

Законы о прокуратуре большинства государств-участников СНГ не опреде­ляют форму, содержание и структуру протеста, лишь в законах Казахстана и Тад­жикистана установлено, что в протесте прокурор требует отмены незаконного акта либо приведения его в соответствие с законодательством, а также прекращения незаконного действия (бездействия) должностного лица и восстановления нару­шенного права.

В законодательствах всех государств-участников СНГ предусмотрено, что в случаях, если нарушения закона носят распространенный характер, то прокурор вносит представление об их устранении.

Представление — это акт прокурорского надзора на нарушения закона, имею­щих целью устранение этих нарушений, причин и условий им способствующих. Представление вносится в орган или должностному лицу, которое правомочно устранить допущенные нарушения закона[2].

Представление является самым распространенным актом прокурорского надзора среди стран СНГ (Азербайджан, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия, Таджикистан, Узбекистан, Туркменистан).

В Армении, Молдове и Украине представление как акт надзора в законе отсутствует.

Представление прокурора подлежит безотлагательному рассмотрению в Бела­руси, России, Таджикистане, Туркменистане, Узбекистане. В большинстве стран СНГ в течение месяца со дня его внесения должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способ­ст­вующих.

В Конституционном законе Казахстана закреплено право прокурора на учас­тие в рассмотрении представления. При этом в других странах СНГ прокурор впра­ве участвовать при рассмотрении представления коллегиальным органом. Таким образом, учитывая главную цель вносимого представления — добиться устране­ния выявленных нарушений закона, причин и условий, этому способствовавших, основной акцент, вероятно, следует сделать именно на своевременности и полноте исполнения законных требований прокурора.

Согласно ст. 4 Закона о прокуратуре Азербайджана, прокуратура в предусмо­трен­ных законом случаях и порядке выносит постановление о возбуждении производства по делу об административном проступке в соответствии с Кодексом Азербайджанской Республики об административных проступках.

В Армении прокурор при осуществлении своих полномочий, установленных профильным законом, а также в случаях и порядке, предусмотренных процес­су­альными кодексами, принимает соответствующие постановления (ст. 30 Закона).

В Кыргызской Республике прокурор, исходя из характера выявленных нару­шений нормативного правового акта, выносит постановление о возбуждении уголовного дела (или об отказе в возбуждении уголовного дела), производства о дисциплинарном правонарушении и по делу о правонарушении против порядка управления (ст. 24 Закона).

Аналогичная формулировка данной нормы установлена в законе Узбекистана.

В Республике Таджикистан прокурор, его первый заместитель и заместитель, исходя из характера нарушения закона должностным лицом или гражданином, вы­носят мотивированное постановление о привлечении к дисциплинарной, мате­ри­альной, административной ответственности либо возбуждении уголовного дела.

На территории Беларуси, Таджикистана, Туркменистана, Украины постанов­ление прокурора о возбуждении дисциплинарного или административного произ­водства подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или долж­но­ст­ным лицом в десятидневный срок после его поступления и о результатах сооб­ща­ется прокурору, в Кыргызстане — в срок не более 10 рабочих дней со дня полу­чения постановления, в Узбекистане — в течение 15 дней.

В Казахстане постановление прокурора подлежит обязательному исполнению уполномоченным органом или должностным лицом. Обжалование постановления не приостанавливает его исполнения.

Постановление в качестве акта прокурорского реагирования целесообразно выносить в тех случаях, когда есть необходимость создать прецедент ввиду без­действия соответствующих должностных лиц. Если наряду с необходимостью при­влечения к административной ответственности прокурор выявил иные нару­шения, подлежащие устранению, то правильнее будет внести представление, в котором поставить вопрос о привлечении к ответственности лиц, виновных в без­действии.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о гото­вя­щихся противоправных деяниях Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 25.1) наделил прокуроров полномочием объявлять в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

Предостережение, как акт прокурора, предусмотрено также законами о проку­ратуре Узбекистана и Кыргызстана. В законодательстве Азербайджана и Беларуси такой акт именуется «предупреждением», в Казахстане — разъяснением закона. В отличие от РФ в этих странах названный акт может объявляться как должностному лицу, так и физическому лицу. Согласно законодательству Казахстана и Узбе­кис­тана прокурор разъясняет об установленной законом ответственности за совер­шение правонарушения.

Очевидно, что по своему назначению и сущности предостережение является эффективным средством индивидуального профилактического воздействия на граж­дан и должностных лиц, склонных к совершению противоправных, но не вле­кущих уголовной ответственности деяний, которые могут причинить вред правам и свободам человека и гражданина, а также государственным или общественным интересам. В тоже время предостережение — это способ индивидуального разъяс­нения законодательства и ответственности субъекта за неисполнение требований прокурора. Практический опыт показывает, что прокурор должен принимать ре­шение о применении этого акта только с учетом правовой оценки имеющихся у него данных, свидетельствующих о возможном совершении правонарушения тем или иным гражданином либо должностным лицом в каждом конкретном случае.

Таким образом, совершение должностным или физическим лицом противо­правного деяния, вопреки объявленному предостережению, является основанием для решения вопроса об их ответственности[3].

В законах о прокуратуре Беларуси, Кыргызстана, Таджикистана и Туркме­нистана предусмотрен такой акт прокурорского реагирования как предписание.

Предписание вносится прокурором в тех случаях, когда нарушения имеют явный характер и могут причинить существенный вред правам и интересам граж­дан, государства, предприятия, учреждения, организации, если они не будут неза­медлительно устранены.

Согласно ст. 41 Закона Республики Беларусь и ст. 28 Закона Республики Тад­жикистан орган, должностное лицо или физическое лицо могут обжаловать пред­писание вышестоящему прокурору, который обязан рассмотреть жалобу в течение десяти дней[4].

Тогда как в Кыргызстане и Туркменистане возможность обжалования данного акта прокурора в соответствующих статьях не оговаривается (ст. ст. 23 и 55, соответственно). При этом в Кыргызстане предписание подлежит исполнению в срок не более 10 рабочих дней, в других странах — немедленно, незамедлительно.

Предписание, как акт прокурорского надзора, ранее также было закреплено в Законе РК (утратил силу Законом РК от 30.06.2017 года).

Основной особенностью предписания являлось то, что оно подлежало обяза­тель­ному исполнению в срок, установленный прокурором. Об исполнении предпи­сания незамедлительно сообщалось прокурору. В законах о прокуратуре Азер­байд­жана, Армении, Казахстана и Кыргызстана в разделе правовых актов проку­рора отдельно выделено указание (письменное), которое прокурор имеет право дать органам дознания или органам предварительного следствия. Исполнение пись­менного указания прокурора по вопросам дознания и предварительного следствия обязательно.

Вместе с тем, в законах о прокуратуре Беларуси, России, Таджикистана, Турк­менистана Узбекистана и Украины отмечено, что указания прокурора по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регу­лирования, являются обязательными для исполнения.

Только в Законе о прокуратуре Молдовы под указанием понимаются отно­ше­ния организации и координации деятельности прокуратуры и нормативно-мето­дические инструкции вышестоящих прокуроров и являются обязательными для подчиненных им прокуроров.

В законах о прокуратуре Азербайджана, Казахстана, Кыргызстана, Узбекис­та­на и Туркменистана к актам прокурорского реагирования отнесено исковое заяв­ление, с которым прокурор имеет право обратиться в суд для защиты прав и за­конных интересов граждан, юридических лиц и государства.

Отличительная черта системы актов прокуратуры Казахстана состоит в том, что законодатель разделил их на три вида:

• прокурорского надзора;
• прокурорского реагирования;
• регулирующие вопросы организации и деятельности прокуратуры.

Анализ законодательства стран СНГ и практики его применения позволяет сде­лать вывод о том, что акты прокурора на нарушение законности должны быть обоснованными, юридически безупречно составлены, написаны грамотным, обще­понятным языком. В актах прокурора излагается сущность нарушений с обяза­тель­ной ссылкой на нормы законодательных актов, указываются негативные послед­ст­вия несоблюдения закона, причины и условия, которые этому способствовали, ста­вится вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц. Только при со­блю­дении этих условий такие меры будут наиболее результативными.

При выборе правового средства реагирования необходимо учитывать харак­тер и степень распространенности выявленных нарушений законов, а также пути их реального устранения.

В связи с чем, авторами предлагается вернуть такой акт прокурорского над­зо­ра как предписание. Предписание позволит оперативно реагировать на нарушения закона. Также следует предусмотреть нормы о том, что обжалование предписания не приостанавливает его исполнения, неисполнение предписания прокурора вле­чет ответственность, предусмотренную законами Республики Казахстан.

Сравнительно-правовой анализ национального законодательства о прокура­ту­ре показал, что во всех странах СНГ основными актами прокурорского реаги­ро­вания на нарушения законности являются: протест, представление, постановление, которые позволяют эффективно реализовывать правозащитные функции прокура­туры стран-участников СНГ.

1. Журсимбаев С. К. Прокурорский надзор в Республике Казахстан. — Алматы, 2019. С. 57.
2. Тогизбаев К. Система актов органов прокуратуры Республики Казахстан // Вестник университета им. Д.А. Кунаева. — 2006. — № 1. — С. 220-224.
3. Щерба С. П., Решетникова Т. А., Зайцев О. А. Прокуратура в странах СНГ: правовой статус функции, полномочия. — М., 2007. С. 153-155.
4. Алексеев А. И. Должна ли прокуратура заниматься предупреждением преступлений? // Законность. — 2002. — №1. С. 9.