Мир закона

Продолжение. Начало в № № 1-2 (273-274).

МРНТИ 10.59.00

УДК 349.6

Музтауов Жандос Баурланович — магистрант Академии правоох­ра­ни­тельных органов при Генеральной прокуратуре РК 2020 г. (Республика Казахстан, г. Косшы);

Бекишева Сабигуль Джанабаевна — научный руководитель, главный науч­ный сотрудник Цента исследования проблем в сфере защиты общественных ин­тересов Межведомст­вен­ного научно-исследовательского института Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре РК, старший совет­ник юстиции, доктор юридических наук, доцент (Республика Казахстан, г. Косшы)

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВОДНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

Аннотация. В представленной магистерской диссертации рассматриваются вопросы обеспечения водной безопасности Республики Казахстан, которые яв­ля­ются одними из элементов экологической безопасности. Отличительной чертой рас­сматриваемого вопроса является необходимость обеспечения воды в прием­ле­мом объеме для удовлетворения нужд населения и функционирования государ­ства.

Работа представлена в трех разделах, содержащих 12 подразделов. В данном номере журнала читателю представлен второй раздел «Организационно-правовой механизм обеспечения водной безопасности в Республике Казахстан», состоящий из четырех подразделов. А именно будут рассмотрены вопросы понятия и особен­нос­тей организационно-правового механизма обеспе­че­ния водной безопасности в Республике Казахстан, понятия и принципов государственного управления в этой области в современный период, система и компетенция органов государственного уп­равления, а также роль органов прокуратуры Республики Казахстан в обеспече­нии водной безопасности.

В работе авторы представляют свое решение проблем водного хозяйства, яв­ляю­щееся стратегической проблемой, в виде комплекса мер по обеспечению вод­ной безопасности, в том числе путем повышения эффективности управления вод­ными ресурсами.

Ключевые слова: водная безопасность, Водный кодекс, водоемы, государ­ственные программы, национальная безопасность, Республика Казахстан, охрана, водный фонд.

Музтауов Жандос Баурланович — ҚР Бас прокуратурасы жанындағы Құқық қорғау органдары академиясының магистранты 2020 ж. (Қазақстан Республикасы, Қосшы қ.);

Бекішева Сәбигүл Жанабайқызы — ғылыми жетекші, Қазақстан Респуб­ли­касы Бас Прокуратурасының жанындағы Құқық қорғау органдары академиясы­ның Ведомствоаралық ғылыми-зерттеу институты Зерттеулерді үйлестіру және құқық қорғау жүйесінің проблемаларын зерделеу орталығының бас ғылыми қызметкері, заң ғылымдарының докторы, доцент (Қазақстан Республикасы, Қосшы қ.)

ҚАЗАҚСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНЫҢ СУ ҚАУІПСІЗДІГІН ҚҰҚЫҚТЫҚ РЕТТЕУ МӘСЕЛЕЛЕРІ

Түйін. Ұсынылған магистрлік диссертацияда экологиялық қауіпсіздік элементтерінің бірі болып табылатын Қазақстан Республикасының су қауіпсіздігін қамтамасыз ету мәселелері қаралады. Қарастырылып отырған мәселенің айрықша ерекшелігі халықтың қажеттіліктерін қанағаттандыру және мемлекеттің жұмыс істеуі үшін суды қолайлы көлемде қамтамасыз ету қажеттілігі болып табылады.

Жұмыс 12 бөлімнен тұратын үш бөлімде ұсынылған. Журналдың осы санында оқырманға төрт бөлімнен тұратын «Қазақстан Республикасында су қауіпсіздігін қамтамасыз етудің ұйымдық-құқықтық тетігі» атты екінші бөлім ұсынылған. Атап айтқанда, Қазақстан Республикасында су қауіпсіздігін қамтамасыз етудің ұйым­дас­тырушылық-құқықтық тетігі ұғымы мен ерекшеліктері, қазіргі кезеңдегі осы са­ла­да­ғы мемлекеттік басқару ұғымдары мен қағидаттары, Мемлекеттік басқару ор­ган­да­рының жүйесі мен құзыреті, сондай-ақ су қауіпсіздігін қамтамасыз етудегі Қа­зақ­стан Республикасы прокуратура органдарының рөлі мәселелері қаралатын болады.

Жұмыста авторлар стратегиялық проблема болып табылатын су шаруашы­лы­ғы проблемаларын шешуді су қауіпсіздігін қамтамасыз ету жөніндегі шаралар ке­шені түрінде, оның ішінде су ресурстарын басқару тиімділігін арттыру арқылы ұсы­нады.

Түйінді сөздер: су қауіпсіздігі, Су кодексі, су айдындары, Мемлекеттік бағдарламалар, Ұлттық қауіпсіздік, Қазақстан Республикасы, қорғау, су қоры.

Muztauov Zhandos Baurlanovich — master’s student at the Academy of law enforcement agencies under the General prosecutor’s office of the Republic of Kazakhstan, 2020 (Republic of Kazakhstan, Kosshy);

Bekisheva Sabigul Dzhanabaevna — academic advisor, chief researcher at the Center for the study of issues in the sphere of protection of public interests of the Interdepartmental research institute of the Academy of law enforcement agencies under the General prosecutor’s office of the Republic of Kazakhstan, senior counselor of justice, doctor of law, associate professor (Republic of Kazakhstan, Kosshy)

LEGAL REGULATION ISSUES OF WATER SECURITY IN THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN

Annotation. This master’s thesis addresses the issues of ensuring water security in the Republic of Kazakhstan, which constitutes an essential element of environmental safety. A distinctive feature of this issue is the need to guarantee an adequate volume of water to meet the population’s needs and ensure the functioning of the state.

The thesis is structured into three chapters, comprising twelve sections. This journal issue presents the second section «Organizational and legal mechanism for ensuring water security in the Republic of Kazakhstan», which includes of four subsections. Specifically, the issues of the concept and features of the organizational and legal mechanism for ensuring water security in the Republic of Kazakhstan, the concept and principles of public administration in this area in the modern period, the system and competence of government bodies will be considered, as well as the role of the prosecutor’s office of the Republic of Kazakhstan in ensuring water security.

The authors offer their solution to problems in the water sector, which is a strategic issue—through a set of measures aimed at enhancing water security, including improving the efficiency of water resource management.

Keywords: water security, Water сode, water bodies, state programs, national security, Republic of Kazakhstan, protection, water fund.

 

2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВОДНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

2.1. Понятие и особенности организационно-правового механизма обеспе­че­ния водной безопасности в Республике Казахстан

Понятие организационно-правовой механизм обеспечения водной безопас­нос­ти является составной частью механизма охраны окружающей среды. Поэтому для начала необходимо раскрыть природу определения общей структуры.

Наиболее полное определение как нам представляется приводит украинский ученый А. П. Гетьман, который считает, что «организационно-правовой механизм охраны окружающей природной среды — это механизм организации и системы деятельности органов государственной исполнительной власти и органов мест­но­го самоуправления в сфере публичных экологических отношений, возникающих в связи с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопаснос­ти»[1].

В свою очередь, перед определением организационно-правового механизма необходимо дать определение каждой из составных частей этого понятия.

Организационный механизм представляет собой вертикальную структуру го­сударственного аппарата уполномоченного на реализацию задач водной политики и соответственно обеспечения водной безопасности страны.

Под правовым механизмом следует понимать совокупность правовых актов, ре­гулирующих общественные отношения в сфере водной безопасности, а также на­правленных на регламентацию деятельности уполномоченных органов, задейст­во­ванных в решении задач водной политики.

Следовательно, под организационно-правовым механизмом обеспечения вод­ной безопасности следует понимать организацию деятельности уполномоченных органов, обладающими государственно-властными полномочиями призванных регулировать общественные отношения, возникающие в сфере обеспечения вод­ной безопасности опираясь на установленную законодательную базу.

Кроме того, помимо уполномоченных органов немаловажную роль играют граж­дане и общественные объединения, т. к. согласно ст. 33 Водного кодекса РК «государственные органы могут привлекать граждан и общественные объеди­не­ния для осуществления мероприятий по рациональному использованию и охране водного фонда»[2].

Из этого следует, что при определении понятия правильным было бы учиты­вать полный круг субъектов, участвующих в реализации задач водной политики.

При этом, отметим, что граждане и общественные объединения не наделены властными полномочиями и не несут ответственности за недостижение целевых показателей.

В связи с этим возникает вопрос самосознания граждан, т. е. необходимости повышения уровня «экологической культуры» (в данном случае «водной культу­ры»).

Вопрос бережного отношения к природе возник не случайно, ведь в условиях конкурентной рыночной среды тема рационального использования природных ре­сурсов стоит достаточно остро.

В настоящее время цели государственного аппарата в значительной степени на­правлены на использование природных ресурсов для обеспечения экономи­чес­кого роста и роста благосостояния граждан. Однако, при этом, вопросы сбаланси­ро­ванного использования природных ресурсов отходят на второй план.

Одними из главных проблем являются слабое правовое сопровождение и без­зубость уполномоченных органов.

Здесь уместно привести в пример схожую ситуацию в соседней России, в ко­то­рой, по мнению ряда российских авторов, Водный кодекс РФ установил при­оритет водопользования перед охраной водных ресурсов и сам в значительной сте­пени утратил нормы природоохранного закона[3].

Схожесть ситуаций заключается, прежде всего, в сырьевой направленности экономики обеих стран.

Так, в Казахстане в 2016 году доля экспорта сырьевых продуктов составляла 64,9 %[4], а в России в 2018 году этот показатель — 46,3 %[5].

Проблема деятельности уполномоченных органов автором выделена в отдель­ном подразделе исследования.

На сегодняшний день необходимо комплексно подходить к решению данного вопроса, государство как регулятор всех этих отношений должно в первую очередь строго регулировать деятельность специальных водопользователей для охраны и рационального использования природных ресурсов и стимулировать граждан к бережному отношению к природе и недопущению правового нигилизма среди них.

Конечно, нельзя не отметить, что государство как регулятор общественных от­ношений в сфере природопользования установило ряд необходимых импера­тив­ных мер, исполнение которых обязательно для природопользователей.

К ним можно отнести требования по ограничению сбросов загрязняющих ве­ществ (путем снижения объема эмиссий в водные объекты); прохождение субъек­тами природопользования обязательной процедуры оценки воздействия на окру­жающую среду в ходе проведения комплексной экспертизы и др.[6]

Вместе с тем, нужно отметить особую роль бассейновых соглашений, так, по мнению Д. О. Сивакова, «бассейновые соглашения о восстановлении и охране вод­ных объектов — важный организационно-правовой механизм, призванный обес­пе­чить большую гибкость и динамичность государственного управления в сфере водного хозяйства»[7].

Нельзя не согласиться с его точкой зрения, т. к. соглашения между бассейно­в­ыми инспекциями, местными исполнительными органами и субъектами, находя­щи­мися в пределах бассейна водных объектов служат цели объединения и коор­динации их деятельности для охраны водных объектов.

 

2.2. Понятие и принципы государственного управления в области обеспе­чения водной безопасности Республики Казахстан в современный период

Советским и российским ученым-экологом О. С. Колбасовым отмечалось, что «достижение целей охраны природы в современных условиях невозможно без хорошо поставленного и непрерывно функционирующего государственного уп­рав­ления»[8].

При этом О. С. Колбасов определяет широкий круг видов деятельности, ко­то­ры­ми охватывается государственное управление, а именно: издание правовых ак­тов; изучение и учет состояния природных ресурсов; сохранение, восстановление и улучшение всех видов природных богатств; осуществление оперативно-хо­зяй­ственных и исполнительно-распорядительных мер; контроль и надзор за выпол­не­нием природоохранного законодательства и борьба с их нарушениями.

По мнению В. Г. Атаманчук, «государственное управление как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях её упо­ря­дочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу»[9].

Н. И. Глазунова же указывает на то, что «государственное управление рассма­т­ривается как целенаправленное организующее-регулирующее воздействие госу­дар­ства на общественные процессы, отношения и деятельность людей»[10].

Что касается государственного управления в области обеспечения водной без­опасности, то в Водном кодексе РК 1993 года и 2003 года подобное понятие от­сут­ст­вовало, как и впрочем, понятие водной безопасности.

В кодексах указаны лишь сведения о субъектах государственного управления, на которых возложены функции по обеспечению водной безопасности страны.

Так, в ст. 15 Водного кодекса РК от 1993 года указывается, что «по поручению Правительства Республики Казахстан управление водными ресурсами осущест­в­ляет специальный государственный орган Республики Казахстан, выполняющий свои функции непосредственно или через бассейновые, областные и иные подраз­де­ления с участием органов охраны природы и иных специально уполномоченных государственных органов»[11].

Согласно ст. 33 действующего Водного кодекса РК «государственное управ­ле­ние в области использования и охраны водного фонда, водоснабжения и водоот­ве­дения осуществляют Президент Республики Казахстан, Правительство Рес­пуб­лики Казахстан, уполномоченный орган, уполномоченный орган в области комму­наль­ного хозяйства, местные представительные и исполнительные органы облас­тей (городов республиканского значения, столицы) в пределах своей компетенции, установленной Конституцией, настоящим Кодексом, иными законами Республики Казахстан, актами Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан»[12].

Отечественными учеными неоднократно предпринимались попытки дать опре­деление понятию государственного управления в области обеспечения вод­ной безопасности.

Автору представляется верным утверждение С. Ж. Сулейменовой о том, что «с водно-правовой точки зрения государственное управление в области исполь­зо­вания и охраны водных ресурсов следует рассматривать как самостоятельный эле­мент правового режима вод. Следовательно, под управлением в области использо­ва­нии и охраны водных ресурсов следует понимать совокупность предприни­мае­мых компетентными органами, уполномоченными лицами, общественными объе­ди­нениями и гражданами действий, направленных на обеспечение исполнения требований законодательства о владении, пользовании, распоряжение водными ре­сурсами и их охраны, а также защиты прав и законных интересов водо­поль­зователей»[13].

Вместе с тем, С. Б. Байсаловым отмечено, что «управление водным хозяйст­вом — это форма деятельности, состоящая в осуществлении водных актов и на­прав­ленная на организацию и ведение ресурсов, строительство и содержание водо­хо­зяйственных сооружений и устройств, обеспечение строгого и последователь­ного соблюдения и выполнения установленных правил и порядка использования и охраны водных ресурсов и водохозяйственных сооружений и устройств»[14].

Н. Б. Мухитдинов отмечает, что «управление использованием и охраной вод­ных ресурсов носят государственный характер, так как воды являются объектами права государственной собственности. Государство осуществляет право­мочия собственника вод и правомочия суверена через свои органы, которые в пределах установлен­ной компетенций совершают акты государственного управления, на­пра­вленные на организацию рационального использования и охраны вод. Связь между правом собственности и правом управле­ния состоит в том, что управление является способом выражения отношения собственности. Право­вая регламентация отношений по управлению в области использования и охраны вод, в конечном счете, является правовой регламентацией отношений собственности на эти богат­ст­ва. Собственность служит материальной гарантией управления водопользо­ва­нием в интересах настоящего и будущего поколений»[15].

Затрагивая вопросы принципов государственного управления в области обес­пе­чения водной безопасности необходимо отметить, что они нашли свое отра­жение в Водном кодексе РК 2003 года.

Так, согласно ст. 34 Водного кодекса РК, государственное управление в об­ласти использования и охраны водного фонда, водоснабжения и водоотведения ос­новывается на принципах:

1) государственного регулирования и контроля в области использования и ох­раны водного фонда, водоснабжения и водоотведения;

2) устойчивого водопользования —- сочетания бережного, рационального и комплексного использования и охраны вод;

3) создания оптимальных условий водопользования, сохранения эколо­ги­чес­кой устойчивости окружающей среды и санитарно-эпидемиологической безопас­ности населения;

4) бассейнового управления;

5) разделения функций государственного контроля и управления в области ис­пользования и охраны водного фонда и функций хозяйственного использования вод­ных ресурсов[16].

Попробуем детально разобрать каждый из принципов, изложенных в кодексе.

Государственное регулирование и контроль в области использования и охра­ны водного фонда, водоснабжения и водоотведения.

Данный принцип подразумевает принятие государством, как исключитель­ным собственником водного фонда страны комплекса организационно-правовых мер направленных на регулирование отношений, складывающихся в процессе ис­пользования водных ресурсов. Включает в себя принятие соответствующих право­вых актов, ратификацию международных документов, создание и руководство уполномоченными органами, выполнение контрольных функций, привлечение к установленной законом ответственности за совершение противоправных деяний и т. д.

Устойчивое водопользование — сочетание бережного, рационального и комплексного использования и охраны вод.

Принцип устойчивого водопользования носит многоаспектный характер.

Рациональное использование водных ресурсов является обязанностей каж­дого человека и гражданина, а также всех лиц, осуществляющих специальное во­до­пользование.

Сочетание всех вышеуказанных признаков позволит минимизировать по­след­ствия загрязнений прошлых лет, а также не допустить попустительского отноше­ния в будущем.

Неотъемлемой частью будет являться правовое и не только воспитание моло­дежи с целью привития им принципов бережного отношения к водным ресурсам.

Комплексное использование заключается в многофункциональности водных ресурсов, т.е. возможности забора воды для сельскохозяйственных нужд, нужд населения, водоотведения и др. Соответственно и охрана должна быть соразмерна этим процессам.

Создание оптимальных условий водопользования, сохранения экологической устойчивости окружающей среды и санитарно-эпидемиологической безопас­ности населения.

Указанный принцип характеризуется созданием таких условий, при которых процесс водопользования будет осуществляться безболезненно для окружающей среды, в т.ч. водных ресурсов.

Для определения данного принципа наиболее подходящими являются вы­держ­ки из национального доклада Республики Казахстан о состоянии водных ре­сурсов, озвученного в Женевском семинаре, посвященного роли экосистем как ис­точников воды.

«В результате реформ сформирована многоуровневая система управления водо­хозяйственным комплексом, представленная межгосударственным, государ­ственным; бассейновым и территориальным уровнями управления. Эти уровни взаи­мосвязаны и выполняют следующие задачи.

На межгосударственном уровне управления водными ресурсами достигается сотрудничество по вопросам совместного использования и охраны транс­гра­ничных водных ресурсов. На этом уровне, с учетом сложившейся международной практики, должны рассматриваться вопросы управления водными ресурсами, сни­жения или предотвращения отрицательных воздействий; предотвращения потерь воды в верховьях и замыкающих створах бассейнов; сотрудничества в области охраны качества вод.

На государственном (национальном) и бассейновом уровнях управления осу­ще­ствляются водохозяйственные проекты национального или регионального зна­чения. Примеры водохозяйственных мероприятий на этом уровне: сооружение пло­тин, водохранилищ, дамб, централизованных водозаборов подземных вод, на­сос­ных станций, регулирование стока рек и режимов работы крупных водо­хра­нилищ, выявление альтернативных источников пресной воды, а также макси­маль­ное снижение потерь при подаче и распределении воды.

Планы управления на этих уровнях должны исходить, главным образом, из дей­ствительных потребностей и учитывать существующие социальные и эконо­мические условия в бассейне рек. Планы управления низового уровня должны соответствовать общим планам управления, а общая водохозяйственная политика должна быть ориентирована на все уровни управления. Необходим оптимальный компромисс (в техническом, экономическом и социальном отношениям) между дальностью транспортировки воды потребителям и приближением потребителей к источникам воды.

На территориальном уровне управления осуществляется эксплуатация и со­дер­жание в исправности всех водохозяйственных сетей и сооружений, принад­ле­жащих государству. Работа на этом уровне обычно направлена на снижение потерь воды при транспортировке и распределении, на обеспечение доставки воды соот­ветствующего качества и количества в различные пункты в требуемое время и на налаживание прямых эффективных связей между центральными и местными ор­га­низациями, ведающими водными ресурсами различных районов.

Организуется работа по повышению эффективности использования воды со­от­ветствующими методами и средствами, созданию кооперативов и ассоциаций во­допользователей, по взаимодействию между водопользователями и террито­ри­альными органами, ведающими распределением водных ресурсов, что обеспечи­вает справедливое распределение воды и минимальные ее потери.

На этом уровне также осуществляется сотрудничество и контроль за водохо­зяй­ственными объектами, находящимися во владении кооперативов и ассоциаций водопользователей или отдельных лиц с целью обеспечения безопасности и эф­фек­тивности этих сооружений. При этом преследуется важная цель — создание эффективной негосударственной сети обслуживания, а также специализи­ро­ван­ных частных компаний по эксплуатации и ремонту водохозяйственных объектов и сооружений»[17].

Бассейновое управление.

Принцип бассейнового управления внедрен сравнительно недавно, осущест­в­ление управления которого осуществляется между административно-территори­аль­ными единицами в пределах бассейнов водных объектов.

«Целью создания БС является привлечение и активное участие групп водо­поль­зователей и заинтересованных лиц в управлении водными ресурсами на уров­не речных бассейнов, осуществление действенного контроля над управлением во­до­распределения, качеством водных ресурсов и сохранением природных комплек­сов. Состав БС должен включать авторитетных и компетентных членов совета по вопросам управления водными ресурсами на местах. Бассейновый совет должен использовать в своей деятельности принцип прозрачности и возможность инфор­ми­рования общественности о принимаемых решениях. Он должен также иметь доступ к информации о режимах 2 водопотребления субъектами водопользования, объемах водоотведения, качестве потребляемой воды, степени очистки возврат­ных и отводимых вод, об условиях работы водоприемников»[18].

Разделение функций государственного контроля и управления в области использования и охраны водного фонда и функций хозяйственного использования водных ресурсов.

«Данное разделение осуществлено путем организации бассейновых инспек­ций, реализующих функцию государственного управления на бассейновом уровне, с одной стороны, и создания Республиканского государственного предприятия «Каз­водхоз», ответственного за эксплуатацию и ремонт гидротехнических соору­же­ний, магистральных водопроводов и 39 реализацию иных функций хозяйст­вен­ного использования вод, с другой стороны»[19].

Основной причиной разделения этих функций послужила необходимость соз­дания специального органа ответственного за хозяйственно-оперативное управ­ле­ние водохозяйственных объектов, находящихся в республиканской собственности и имеющих особое стратегическое значение для страны.

Анализируя данную ситуацию, необходимо отметить, что данное разделение привело к тому, что фактически орган, на которого возложены функции по конт­ролю над собственниками гидротехнических сооружений, и РГП «Казводхоз» на­ходились в подчинении у Министерства сельского хозяйства (до образования в 2019 году Министерства экологии, геологии и природных ресурсов – Прим. авт.), что следовательно порождает сомнения в объективности проведения проверок в деятельности указанного РГП.

 

2.3. Система и компетенция органов государственного управления в области обеспечения водной безопасности Республики Казахстан

Видный ученый Российской Федерации М. М. Бринчук отмечает, что «опре­де­ляя место государственного управления природопользованием и охраной окру­жающей среды в механизме экологического права с учетом принципа разделения властей, важно подчеркнуть, что оно осуществляется в рамках исполнительной влас­ти государства»[20].

Государственное управление в области обеспечения водной безопасности РК осуществляется компетентными государственными органами, ответственными за реализацию государственной политики в данном направлении.

По мнению Д. О. Сивакова, «государственное управление в области водного хозяйства исторически осуществлялось с помощью административных методов. Эти методы активно использовались в советский период, применяются они и в настоящее время. Однако в условиях рынка все большее применение находят эко­но­мические механизмы, основанные главным образом на торгах и договорных на­чалах. Поэтому можно говорить о развитии системы государственного регули­ро­вания в области водного хозяйства»[21].

Глава 6 Водного кодекса РК устанавливает систему компетенций государ­ст­венных органов, на которых возложены функции по использованию и охране вод.

Так, помимо Правительства РК указаны уполномоченный орган в лице Ми­нис­терства экологии, геологии и природных ресурсов РК; уполномоченный орган в области коммунального хозяйства, как правило, эти функции возложены на ком­мунальные предприятия находящихся на балансе местных исполнительных орга­нов; местные представительные органы (маслихаты) и местные исполнительные ор­ганы областей, городов и районов.

Согласно действующему водному законодательству страны установлена мно­гоуровневая система управления водными ресурсами, а именно:

• межгосударственный;
• государственный;
• бассейновый;
• территориальный.

Межгосударственный уровень.

В нее входят межгосударственная координационная водохозяйственная ко­мис­сия, научно-информационный центр и межправительственные комиссии.

К полномочиям относятся разработка стратегических рамок; регулирование транс­граничных водных объектов; контроль лимитов водозаборов; разработка ре­гио­нальных программ и проектов; координация совместных научных исследо­ваний.

Государственный уровень.

Правительство РК разрабатывает основные направления государственной по­ли­тики в области использования и охраны водного фонда, водоснабжения, водо­отведения.

Комитет по водным ресурсам Министерства экологии, геологии и природных ре­сурсов РК  осуществляет государственное управление в области использования и охраны водного фонда, водоснабжения и водоотведения (кроме водохо­зяй­ст­вен­ных и водоотводящих систем, расположенных в населенных пунктах); организует эксплуатацию водных объектов, водохозяйственных сооружений, находящихся в республиканской собственности; осуществляет государственный контроль за соблюдением требований к режиму хозяйственной деятельности на водоохранных зонах и полосах в пределах своей компетенции.

Комитет по делам строительства и жилищно-коммунального хозяйства Ми­ни­стерства индустрии и инфраструктурного развития Республики Казахстан осу­ще­ст­вляют государственное регулирование в области водоснабжения и водо­от­ведения; мониторинг систем водоснабжения и водоотведения, приема сточных вод в системы водоотведения, и технической эксплуатации систем водоснабжения и водоотведения населенных пунктов.

Комитет экологического регулирования и контроля Министерства экологии, геологии и природных ресурсов Республики Казахстан проводит государственную экологическую экспертизу в пределах своей компетенции, а также координирует деятельность по проведению экологической экспертизы в Республике Казахстан и осуществляет методическое руководство ею; проводит государственную экологи­чес­кую экспертизу проектов по объектам I категории в составе комплексной вневе­домственной экспертизы проектов строительства или комплексной градострои­тель­ной экспертизы градостроительных проектов в порядке, установленном зако­нодательством Республики Казахстан об архитектурной, градостроительной и стро­ительной деятельности; осуществляет государственную экологическую экс­пер­тизу по проектам (технико-экономическим обоснованиям и проектно-сметной документации) строительства и эксплуатации объектов I категории хозяйственной деятельности.

Бассейновый уровень.

Бассейновые управления осуществляют комплексное управление водными ре­сурсами гидрографического бассейна на основе бассейнового принципа; коор­ди­на­цию деятельности субъектов водных отношений по использованию водных ре­сур­сов с целью достижения положительного экономического эффекта, разумного, справедливого и экологически устойчивого водопользования; подготовку и реа­лизацию бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов в пределах соответствующего бассейна; осуществление государственного контроля за использованием и охраной водного фонда, соблюдением физическими и юри­ди­ческими лицами водного законодательства Республики Казахстан.

Участие территориальных органов уполномоченного государственного орга­на в области охраны окружающей среды в реализации бассейнового принципа уп­рав­ления водными ресурсами осуществляется путем согласования планов рацио­нального использования и охраны водных объектов на основе составленных водо­хо­зяйственных балансов, схем комплексного использования и охраны водных ре­сурсов соответствующего бассейна; ведения мониторинга водных объектов соот­ветствующего бассейна совместно с уполномоченным органом; осуществления го­сударственного контроля в области использования и охраны водного фонда в пре­делах своей компетенции.

Бассейновый совет.

Бассейновый совет рассматривает актуальные вопросы в области исполь­зо­ва­ния и охраны водного фонда, водоснабжения и водоотведения, вносит предло­же­ния и рекомендации для участников бассейнового соглашения.

Территориальный уровень.

Местные исполнительные органы управляют водохозяйственными сооруже­ния­ми, находящимися в коммунальной собственности, осуществляют меры по их защите; ведут учет водохозяйственных сооружений, находящихся в государ­ст­вен­ной собственности, при обнаружении бесхозяйных водохозяйственных сооруже­ний проводят процедуры, предусмотренные гражданским законодательством Рес­публики Казахстан; реализуют государственную политику в области использо­вания и охраны водного фонда, водоснабжения и водоотведения устанавливают во­доохранные зоны, полосы и зоны санитарной охраны источников питьевого во­доснабжения по согласованию с бассейновыми водохозяйственными управле­ния­ми, уполномоченным органом в области санитарно-эпидемиологического благо­получия населения.

Вместе с тем, одними из актуальных проблем в данной сфере являются проб­лемы предупреждения, ликвидации вредного воздействия вод не занимается ни од­но ведомство, и в этой сфере отмечается значительное межведомственное распы­ле­ние ответственности (МВД, МСХ, МЭ, МЭГПР, местные исполнительные органы, хозяйствующие субъекты), а также практическое отсутствие координации действий на государственном уровне.

В настоящее время проблемы воды сосредоточены на уровне комитета цен­т­рального исполнительного органа (Комитет по водным ресурсам МЭГПР РК), необходимо вывести проблему на уровень министерства.

Мониторинг качественных характеристик вод осуществляют:

• РГП «Казгидромет» (фоновый мониторинг поверхностных вод);
• уполномоченный орган в области охраны окружающей среды (мониторинг качества промышленных стоков);
• уполномоченный орган в области санитарно-эпидемиологического надзора (мониторинг качества вод для питьевых нужд);
• уполномоченный орган по изучению и использованию недр (мониторинг качества подземных вод).

 

2.4. Роль органов прокуратуры Республики Казахстан в обеспечении водной безопасности

Согласно ст. 83 Конституции РК, прокуратура от имени государства осущест­в­ля­ет в установленных законом пределах и формах высший надзор за соблю­де­нием законности на территории Республики Казахстан, представляет интересы го­сударства в суде и от имени государства осуществляет уголовное преследование[22].

В ст. 4 Закона РК «О прокуратуре» определен круг задач, в которых отражены меры по защите прав, свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц, общества и государства; выявление и пресечение нарушений законности; коор­ди­нация деятельности правоохранительных и других государственных органов, а так­же иные задачи, определяемые Президентом страны[23].

Координирующая роль органов прокуратуры также отражена в Концепции пра­вовой политики РК, согласно которой органы прокуратуры «являются ядром правоохранительной системы страны»[24].

Сложная экологическая обстановка, в т.ч. в сфере водных ресурсов в ряде регионов РК порождает необходимость усиления роли органов прокуратуры как координирующего органа для принятия мер и усиления межведомственного вза­и­мо­действия всех уполномоченных органов.

С. Д. Бекишева отмечает, что «в таких условиях решающая роль в борьбе с экологической преступностью остается за правоохранительными органами, в част­ности за органами прокуратуры и Министерства внутренних дел Республики Ка­зах­стан.

Задачей органов прокуратуры Республики Казахстан в области охраны окру­жаю­щей природной среды является осуществление экологического надзора»[25].

В регионах прокуроры областей (городов республиканского значения и сто­ли­цы) проводят и возглавляют координационные совещания, на которых возло­жено надлежащее руководство, системное взаимодействие, планирование сов­мест­ных мероприятий, а также проверка исполнения принятых решений.

Вместе с тем, в системе органов прокуратуры созданы специализированные природоохранные прокуратуры, задача которых состоит в надзоре за соблюдением экологического (природоохранного) законодательства.

В настоящее время в республике насчитывается 10 специализированных про­куратур, группа в составе областного аппарата прокуратуры Карагандинской об­лас­ти, а также группа по надзору за применением природоохранного законода­тельства Генеральной прокуратуры РК, общая штатная численность которых сос­тавляет 38 оперативных сотрудников. В гг. Нур-Султан и Шымкент, а также Кос­танайской, Жамбылской, Западно-Казахстанской и Актюбинской областях подоб­ные прокуратуры отсутствуют. Хотя проблемы в сфере водных ресурсов у них так­же присутствуют, к примеру, в Жамбылской области.

Так, К. Е. Ертаев, Д. С. Тенизбаева в своей статье отмечают, что «водное хо­зяй­ство — базовая отрасль экономики Жамбылской области, от развития которой зависит стабильность жизнеобеспечения населения и устойчивость экологии — имеет большие потери воды при хозяйственной деятельности из-за изношенности гидротехнических сооружений. Несмотря на большие государственные капи­таль­ные вложения в ремонт плотин, ни одно водохранилище области не может рабо­тать в полную мощность»[26].

Эти и многие другие проблемы не могут остаться без внимания органов проку­ратуры.

Кроме того, помимо координирующей деятельности органы прокуратуры про­во­дят анализ текущей экологической ситуации, по результатам которых прини­маются меры прокурорского реагирования либо инициируются вопрос проведения проверки в деятельности государственных органов либо субъектов предприни­ма­тельства.

Так, Генеральной прокуратурой РК в 2019 году проведена проверка в деятель­ности Комитета по водным ресурсам Министерства экологии, геологии и природ­ных ресурсов и его структурных подразделений по всей стране.

По результатам проверки прокурорами выявлены многочисленные наруше­ния, а именно:

• вывод денежных средств через «фирмы-однодневки»;
• завышение сметной стоимости проекта строительства;
• недочеты проектов строительства;
• нарушение технологий строительства;
• подписание актов выполненных работ без фактического выполнения работ и услуг;
• «долгострои», т.е. строительство объектов сверхустановленного срока;
• осуществление работ без геологических исследований, учета особенностей местности, инфраструктуры;
• неэффективное планирование строительства;
• наличие «мертвых душ», создание фиктивных рабочих мест и т.д.

Кроме того, «в нарушение статьи 37 Водного кодекса не функционирует ин­фор­мационная база данных водных объектов. Единая информационно-анали­ти­ческая система по управлению водными ресурсами, на которую затрачено 422 млн. тенге, также не введена в эксплуатацию.

Отсутствует автоматизированный обмен данными между Комитетом, Комите­том экологии, геологии и природных ресурсов и РГП «Казгидромет».

Об отсутствии у Комитета данных о количестве водных объектов в Казахстане свидетельствует тот факт, что в период 2016-2018 гг. по заказу Комитета ПК «Каз­ги­про­водхоз» провел работу по разработке Атласа озер Казахстана (фактически вся работа проведена ТОО «Институт географии») на сумму 208 млн. тенге. Более того, результаты этой работы даже не использованы на практике, т.е. бюд­жетные средств использованы неэффективно»[27].

По итогам проверки прокурорами внесено 26 представлений об устранении нарушений законности, начаты досудебные производства по 22 фактам хищения и присвоения бюджетных средств. Общая сумма ущерба составила более 8 млрд. тенге.

 

1. Гетьман А. П. Организационно-правовой механизм охраны окружающей природной среды // https://cyberleninka.ru/article/n/organizatsionno-pravovoy-mehanizm-ohrany-okruzhayuschey-prirodnoy-sredy
2. Водный кодекс 9 июля 2003 года № 481 // http://adilet.zan.kz/rus/docs/K030000481
3. Столярова Л. В., Вакула М. А. Новации Водного кодекса Российской Федерации // Право и политика. — 2008. — № 4.
4. Экономика Казахстана // https://ru.wikipedia.org/wiki
5. Треть доходов бюджетной системы России оказалась связана с нефтью и газом // https://www.rbc.ru/economics/22/08/2019/5d555e4b9a7947aed7a185de
6. Экологический кодекс от 9 января 2007 году № 212 // http://adilet.zan.kz/rus/docs/K070000212_#z137
7. Сиваков Д. О. Водное право: Учеб.-практ. пос. — М.: Юстицинформ, 2007. С. 31.
8. Колбасов О. С. Избранное. — М.: РГУП, 2017. С. 140.
9. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. — М.: Юридическая литература, 1997. — 400 с.
10. Глазунова Н. И. Система государственного управления: Учебник для вузов. — М.: Дело, 1996. — 400 с.
11. Водный Кодекс Республики Казахстан от 31 маpта 1993 года. Утратил силу Кодексом Республики Казахстан от 9 июля 2003 года № 481 (K030481) // http://adilet.zan.kz/rus/docs/K930003000
12. Водный кодекс 9 июля 2003 года № 481 // http://adilet.zan.kz/rus/docs/K030000481
13. Сулейменова С. Ж. Государственное управление водными ресурсами // https://articlekz.com/article/9944
14. Байсалов С. Б. Водное право Казахской ССР. — Алма-Ата, 1966. — 277 с.
15. Мухитдинов Н. Б. Основы горного права. — Алма-Ата: Наука, 1983. — 123 с.
16. Водный кодекс 9 июля 2003 года № 481 // http://adilet.zan.kz/rus/docs/K030000481
17. Национальный доклад Республики Казахстан «О состоянии водных ресурсов и основные проблемы современного управления» Женева, 13-14 декабря 2004 г. // https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/water/meetings/ecosystem/Reports/Kazakhstan_ru.pdf
18. Ибатуллин С. Р., Заурбек А. К., Жданов Г. Н., Ким В. А., Мирсаитов Р. Г. Бассей­новые советы — новый подход к управлению водными ресурсами и водосбережению в речных бассейнах Республики Казахстан // http://www.cawater-info.net/bk/iwrm/pdf/basin_council.pdf
19. Тренинг по интегрированному управлению водными ресурсами для государственных служащих Республики Казахстан Совместный проект ЕЭС/ПРООН/ЕЭК ООН «Поддержка Казахстана по переходу к модели зеленой экономики» // https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/water/meetings/Water_Convention/2016/Projects_in_Central_Asia/Activity_1.4.3._Module_1_Political_civi_servants_RUS.pdf
20. Бринчук М. М. Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации. — СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2009. — 149 с.
21. Сиваков Д. О. Тенденции правового регулирования водохозяйственной деятельнос­ти: Монография. — М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения. Юриспруденция, 2012. С. 13-14.
22. Конституция РК принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 года // http://adilet.zan.kz/rus/docs/K950001000_
23. Закон Республики Казахстан от 30 июня 2017 года № 81-VI // http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1700000081
24. Указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858 «О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года» // http://adilet.zan.kz/rus/docs/U090000858_
25. Бекишева С. Д. Проблемы охраны окружающей среды в деятельности органов прокуратуры и Министерства внутренних дел Республики Казахстан: Авторефю дис. … канд. юрид. наук: 12.00.06. — Алматы, 2000. — 27 с.
26. Ертаев К. Е., Тенизбаева Д. С. Проблемы использования водных ресурсов в Жамбылской области // http://be5.biz/ekonomika1/r2013/4517.htm
27. Справка о состоянии законности в деятельности Комитета по водным ресурсам Министерства экологии, геологии и природных ресурсов при управлении водными ресурсами и расходований бюджетных средств.

Продолжение в следующем номере