ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА

admin 20.11.2019

Начало в «Мир Закона» № 10 (210), 2019.

Максименко Е. И. — доцент кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Оренбургского государственного университета, кандидат педагогических наук

ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА

ЗАҢ ТЕХНИКАСЫ

LEGAL TECHNIQUE

5. Нормативно-правовые акты: правила формирования их содержания

5.1 Содержательные правила нормативно-правовых актов

В современном мире документы играют значительную роль. Понятие «документ» законодательно закреплено в российском стандарте ГОСТ Р 7.0.8-2013 «Национальный стандарт Российской Федерации по информации, библиотечному, издательскому делу, делопроизводству и архивному делу». В терминологическом разделе стандарта (п.3.3), документ (document, records) определен следующим образом: «зафиксированная на материальном носителе идентифицируемая информация, созданная, полученная и сохраняемая организацией или частным лицом в качестве доказательства при подтверждении правовых обязательств или деловой деятельности»[1].

К понятию юридические документы (правовые документы) в теории права сложился подход, раскрывающий данное понятие в широком и узком смысле.

В широком смысле под юридическим документом понимается документ, имеющий юридическое значение, используемый в процессах правового регулирования посредством прямой деятельности участников правовых отношений.

В узком смысле юридический документ — это такой документ, который имеет юридическое значение, соответствует определенным требованиям и подготовлен участниками правовых отношений в процессе юридической действительности, например, процессуальный документ^[2].

Следует согласиться с Д. В. Иващенко, определяющий юридический документ как сочетание материального или электронного носителя с зафиксированной на нем информацией, содержащей актуальные нормы права либо их индивидуализацию, выраженную в виде текста, звукозаписей, изображений, таблиц, схем и (или) их комбинаций, имеющей соответствующие правовым нормам идентификационные реквизиты и предназначенной для установления прав, обязанностей и юридических фактов[3].

Основываясь на определении юридического документа, можно выделить его признаки:

содержит юридически значимую информацию;
изготавливается в процессе юридической деятельности;
основанием издания является законодательство, волеизъявления граждан и организаций;
издается (составляются) в пределах компетенции (если речь идет о государственных органах и должностных лицах) или правоспособности (если речь идет о гражданах и организациях);
порождает юридические последствия, т.е. имеют обязательный характер (например, издание приказа о зачислении в вуз на дневное отделение дает право на приобретение льготного проездного билета и ни один кассир в метро не может отказать в оформлении такого билета);
должен быть составлен по всем правилам юридической техники (структура, реквизиты и т.д.);
может иметь как документальную, так и электронную форму.

Подготовка текста нормативного правового акта подчинена определенным требованиям. Их можно подразделить на отвечающие за содержание и регулятивную направленность документа, и представляющие собой общие требования языка и стиля подготовки правового документа.

Тематические требования к подготовке текста нормативного правового акта отвечают за организацию сущности будущего нормативно-правового акта, его смысловую направленность. В данном случае, речь идет, во-первых, о теме и цели проекта нормативно-правового акта; во-вторых, о предмете правового регулирования и его пределах; в-третьих, о средствах правового регламентирования общественных отношений, подпадающих под юридическую регламентацию; и в-четвертых, о структуре юридического документа. Именно это является главным и определяющим в законе и другом нормативно-правовом акте, что отличает его от других нормативных документов. Тема, цель и содержание нормативного материала определяют его структуру. Определенность темы, ясность и точность цели проекта нормативно-правового акта позволят сэкономить и время подготовки его текста, определить необходимый для работы инструментарий юридической техники.

Структурирование текста нормативно-правового акта — это построение нормативного материала. В правотворческой практике существуют постоянные элементы строения нормативного правового документа.

Во-первых, всякий закон имеет вводную (общую) часть (преамбулу, понятийный аппарат, общие нормы и др.). Обычно это первая глава (раздел) либо начальные статьи проекта, включая преамбулу.

Во-вторых, это собственная («несущая») нормативная часть акта, где расположен основной материал, где сосредоточены ключевые нормативы, по большому счету содержится ответ на поставленную управленческую задачу. Текстуально это может быть несколько глав (разделов).

В-третьих, замыкающим элементом, «финишем» являются «заключительные положения» или иногда их называют «переходными положениями». В них речь идет о сроках, условиях вступления в действие закона, других технико-юридических моментах.

По содержанию нормативно-правовые акты отличаются друг от друга, и это не может не сказаться на их структурных компонентах. Комплексные проекты законов традиционно охватывают широкий круг вопросов, иногда предельно широкий, и в силу этого структурно они выглядят так: преамбула, общий раздел (глава), содержательная часть (статутный раздел; регламентный раздел (главы); раздел о компетенции; раздел об ответственности и др.); раздел о заключительных (или переходных) положениях.

Статутные законы имеют менее выраженную общую (вводную) часть. Однако содержание (основная часть) имеет четко выраженные главы (разделы), посвященные правам, обязанностям, гарантиям и ответственности.

Так называемые «текущие» (обыденные) законы традиционно имеют емкие преамбулу и раздел (главу), посвященные общим положениям. В основной части, как правило, излагаются меры, действия тех или иных субъектов по достижению определенных целей. Здесь законодатель активно использует такие юридические категории как «права», «обязанности», «полномочия», «задачи», «функции», «рекомендации» и др.

Несколько особняком стоят регламентные нормативно-правовые акты. Это самостоятельная группа, т. к. ставят цель — определить начала, функции и порядок работы того или иного органа государственной власти. Они часто имеют невыраженную преамбулу и общую часть. Однако основная часть нормативно-правового акта емкая и включает несколько глав (разделов). Заключительные положения могут отсутствовать либо ограничиваться статьей о вступлении в действие акта.

Графические правила представляют собой символизацию содержания текста нормативно-правового акта. Под членением текста нормативно-правового акта понимается его разделение на структурные элементы и организация содержания (оглавление разделов, оформление приложений, схем, таблиц и т.п.). Последовательное распределение правового материала придает тексту нормативно-правового акта структурированность, что позволяет ориентироваться в его содержании. Графика нормативно-правового акта, его символика (реквизиты) — это способ функционального расположения нормативного содержания, придания ему композиционной оформленности.

Заголовочная графика направлена на оформление заголовка, как важнейшей структурной части документа, который в предельно краткой форме должен выразить основную идею документа. Заголовок будущего НПА должен отражать тему документа — цель нормативного регулирования, должен быть краток и доступен для понимания.

Статья закона и иного нормативно-правового акта — основной носитель юридической информации. При составлении статей проекта документа нужно учитывать: статья нормативно-правового акта должна иметь порядковый номер, быть посвящена (желательно) одной проблеме, одному вопросу, (желательно) озаглавлена. Во-первых, это помогает самому нормоустановителю, т.к. концентрирует его мысль, придает строгость изложению содержания документа. Во-вторых, название статьи облегчает работу с ней правоприменителя. В большинстве случаев статьи имеют абзацы. В нормативной графике они получили название «частей». Абзац (часть) служит показателем перехода от одной мысли (темы) к другой. Часть статьи (абзац) должна быть внутренне согласованной смысловой единицей, в противном случае можно не достичь эффекта юридического регулирования.

Абзацное членение текста закона нередко сочетается с нумерацией — цифровым (буквенным) обозначением последовательности расположения составных элементов (частей) статьи закона или иного нормативно-правового акта. В настоящее время все активнее внедряется многозначная система нумерации, подчиненную следующему правилу: свой номер получает каждая статья, а также каждая часть (абзац) и каждый ее пункт. При этом используются только арабские цифры, каждая цифра сопровождается точкой.

Шрифт является важнейшей деталью законодательной техники. Шрифт должен полностью соответствовать внутренним закономерностям текста нормативно-правового акта, быть его внешним выразителем. Заголовок закона, название разделов, нумерация статей, их названия, заголовки таблиц, приложений и др. набираются соответствующим шрифтом. Недопустимо в официальном источнике набрать название законодательного акта еле заметным шрифтом, его заголовок, а название дополнительных элементов (таблиц, перечней и т.п.) несоразмерно выделять.

Логические требования к тексту нормативного правового акта.

Знание логики и умение применять эти знания образуют краеугольный камень правового мышления и являются показателем его квалифицированности. Противоречивость текста квалифицируется как серьезная ошибка, несовместимая с такими его важнейшими началами, как последовательность и взаимосвязанность.

По своей сути, коллизия норм — это возникающее на основе регламентирования одной фактической ситуации отношение между нормами, выступающее в форме противоречия (например, конфликт между запрещающим и управомочивающим правилом) или различия (разные санкции за одно и то же правонарушение).

Противоречия в тексте подразделяются на контактные и дистантные. Для нормативно-правового акта в большей мере характерны так называемые дистантные противоречия норм — это, условно говоря, соседствующие противоречия, т.е. находящиеся в пределах одного текста (контекста). К дистантным относят текстуальные противоречия, члены которых разделены более или менее обширными участками текста.

Противоречивыми юридические нормы можно назвать тогда, когда они предлагают разные решения по одному вопросу. Анализ правотворческой практики показывает, что разновариантность и, как следствие этого, противоречивость норм чаще всего встречаются при коллективной подготовке проектов законов и иных нормативных правовых документов. Речь идет о случаях, когда разными составителями подготавливаются отдельные статьи, главы, разделы проекта документа.

Языковые требования к тексту нормативного правового акта.

Языковую основу нормативного правового текста составляют предложения, устойчивые словосочетания, слова и аббревиатуры — так называемые языковые единицы. Языковые требования к проекту нормативного правового акта направлены на правильное использование лексических средств языка, выражающих законодательную волю. Речь идет о таких главных лексических единицах как: нормативные грамматические предложения, юридические фразеологизмы, слова и аббревиатуры.

Требования к формулированию нормативных грамматических предложений. Основная языковая единица текста нормативно-правового акта образована из слов и устойчивых словосочетаний, подчинена закономерностям организации текста закона и выступает способом выражения норм права. Уровень адекватности воли законодателя и выражение интересов общества во многом зависит от технического качества предложения. При достижении указанной цели должны учитываться следующие требования:

соответствие грамматической формы. Таковой являются констатирующие, повествовательные и утвердительные предложения. Подлежащее в них часто отсутствует;
отсутствие перегрузки простых предложений однородными членами, которые в силу их количества затрудняют восприятие мысли законодателя. С целью облегчения восприятия «длинность» можно преодолеть с помощью простой цифровой графики: 1), 2), 3); букв — а), б), в), добавлений «и т.д.», «и т.п.», «и др.»;
недопустимость использования несвойственных регулятивной природе юридических предписаний противопоставительных союзов «а», «но», «чтобы» и тем более таких редких для официальных текстов как «да», «да и», «не то», «хоть», «а также» и др.;
простота стиля, безличный характер содержания.

Требования к использованию правовых фразеологизмов. Фразеологические обороты — наиболее устойчивые сочетания слов, воспроизводимые в нормативно-правовом акте как готовые единицы языка («если иное не предусмотрено …», «в порядке, установленном …», «ввести в действие …», «признать утратившим силу …», «причинение вреда здоровью», «злоупотребление полномочиями»).

Основное требование к правописанию всех фразеологизмов — их точное воспроизведение в правовых нормах.

Правила применения свойств слов. Слово выступает своеобразным «кирпичиком» любого текста, в том числе и законодательного. С помощью такого строительного материала как слово образуется текст закона. Многие свойства слов выполняли и выполняют роль приемов юридической техники.

Одним из таких приемов, причем наиболее часто встречающимся, является полисемия (или многозначность слова). Это результат обобщения едва заметного сходства между предметами, явлениями. В правотворчестве чаще всего используется простой перенос смысла слова (метонимия) на основе их связи, схожести. В законодательстве наиболее активно используются слова: «акт», «положение», «орган», «лицо», «область», «структура», «ведомство» и т.д.

При подготовке текста проекта нормативно-правового акта допустимы метафоры, как разновидность полисемии, представляющие собой переносное употребление прямого (номинативного) значения слова («сберегательная книжка», «признать утратившим силу», «судебный приказ», «снять кандидатуру», «конкурсная масса», «слушание при закрытых дверях», «прекращение мандата», «потребительская корзина).

Нормотворческая техника в основном использует так называемые бледные метафоры — устоявшиеся, типичные для документальной лексики («рамки», «фонд», «рабочее место», «железнодорожная ветка», «брак», «перевод», «процедура»).

Требования к применению отдельных видов лексики. В зависимости от происхождения, активности использования и других обстоятельств слова подразделяют на самостоятельные лексические группы (архаизмы, просторечия, профессионализмы и т.п.). Каждая из групп в той или иной мере способна адаптироваться в праве, использоваться в текстах законов.

Архаизмы — название существующих в реальной действительности предметов и явлений, по каким-либо причинам вытесненных (вытесняемых) другими словами активной лексики. Следует отличать архаизмы в праве и правовые архаизмы. Архаизмы в праве — слова и словосочетания, привнесенные в право экономикой, иными сферами жизни («угодья», «душеприказчик», «кровная месть», «растрата», «брань», «нажива», «кормилец», «выдворение», «межевание», «фискал», «выкуп», «мануфактура», «потеря», «хуторской образ жизни»). Правовые архаизмы есть собственное правовое лексическое наследие («закладная», «амнистия», «поруки», «пристав», «стража» (муниципальная), «мировой судья»).

Следует придерживаться следующих правил использования архаизмов в законодательстве:

необходимо беречь правовые архаизмы, не пытаться беспричинно, как это нередко бывает, вытеснять их синонимами, например, иностранного происхождения. Правовая лексика прошлого — хранительница правовых и общекультурных ценностей, средство преемственности в правовом регулировании;
при возвращении в современную правовую лексику выражений прошлого следует убедиться, стало ли слово (сочетание) общеизвестным (например, слова «губернатор», «станица», «гвардия», «полиция», «пристав»).

Иноязычная лексика. В настоящее время иностранная лексика в законодательстве занимает все более и более активные позиции. Однако не следует перегружать законодательный текст иноязычной лексикой, т.к. это создает трудности понимания юридических норм, предполагает обращение к словарям, иной справочной литературе.

Просторечная и жаргонная лексика – разновидность разговорно-бытовой речи, которая активно проникает в законодательные и иные нормативные акты («бродяга», «бродяжничество», «волокита», «потрава», «наперсток», «пособие», «ставка в игре», «выручка», «сводничество»). Тесно переплетается с просторечной лексикой жаргонная. Жаргоны также проникают в употребление прямого (номинативного) значения слова («сберегательная книжка», «признать утратившим силу», «судебный приказ», «снять кандидатуру», «конкурсная масса», «слушание при закрытых дверях», «прекращение мандата», «потребительская корзина). Нормотворческая техника в основном использует так называемые бледные метафоры — устоявшиеся, типичные для документальной лексики («рамки», «фонд», «рабочее место», «железнодорожная ветка», «брак», «перевод», «процедура»).

Своеобразным приемом юридической техники является использование такой языковой единицы как аббревиатура — сокращение, образованное из первых букв слов, входящих в словосочетание. Следует отличать аббревиатуры от графических сокращений, образованных первыми буквами слов (например, и т.д.). Правовые аббревиатуры можно подразделить на две группы: собственно правовые аббревиатуры (МВД РФ и заимствованные (СибВО — Сибирский военный округ. Первые имеют государственно-правовую природу происхождения. Вторые — часть профессиональной лексики.

5.2. Процесс формирования содержания нормативных актов: способы и приемы

Многие правоведы задаются вопросом, как достичь того, чтобы социальная реальность нашла адекватное отражение в праве. Для решения этого вопроса постепенно в процессе человеческого развития создавались нужные для такого процесса правовые приемы и способы. Не расставляя между ними иерархии, изучим такие приемы более подробно.

В юридической науке выделяют три приема формулирования правил поведения, а именно: запрет, предписание, дозволение. Охарактеризуем подробнее каждый прием[4].

Запретительные нормы.

Обязанностью каждого в соответствии с запретительными нормами является воздержание от совершения определенных действий. Назначение такого приема заключается в закреплении уже существующего положения дел в обществе. Достичь желаемого поведения от населения возможно, установив запреты, по это причине законодатель тщательно подходит к процессу создания запретительных норм, учитывая общие интересы общества и государства.

Предписание, а по-другому позитивное обязывание, значительно отличается от норм запретительного характера.

Совершения активных действий, вот что требует от субъектов права предписание. Сравнивая предписание и запрет, можно проследить, что субъекты права испытывают некий психологический прессинг законодателя при закреплении запретительных норм. Следовательно, предписания и запреты довольно заметно гасят энергию людей. Здесь возникает вопрос, для чего так поступает законодатель? На данный вопрос стоит ответить так «предотвратить или же снизить возможные отрицательные последствия для общества можно только применив методы запрета и предписания». Эти методы являются регуляторами жизненно важных отношений, без которых установить порядок в обществе было бы невозможно.

Третий метод — дозволение. Этот метод в отличие от запрета и предписания предоставляет субъектам право совершать то или иное действие. Законодатель, устанавливая субъективные права, ориентирует их, т.е. побуждает к определенному поведению.

Этот прием установления норм права позволяет субъектам права самостоятельно решать, как строить свое поведение, способствует раскрепощению энергии людей и по своей эффективности превосходит первые два приема.

Практика показывает, что более эффективным будет применение всех трех вышеназванных приемов. Лишь при достижении сбалансированности и оптимальном сочетании предписания, дозволения и запретов можно достичь гармоничного регулирования общественных отношений. Нельзя строить порядок в обществе базируясь только на запретах и предписаниях. Государственная власть должна это понимать, т.к. царство предписаний и запретов может привести к тому, что у людей отберут самое дорогое — свободу, а это повлечет за собой социальный взрыв. Такая же ситуация будет и при действии в государстве только приемов дозволения. Превалирование дозволения скрывает за собой опасность дестабилизации общества.

Использование этих приемов для формулирования содержания права имеет в целом объективный характер и лишь отчасти их выбор подвержен воле законодателя. В их появлении на арене человеческого бытия прослеживается следующая закономерность.

Ранее основным средством правового регулирования были запреты. Запреты для того исторического периода представляли собой самый простой и интеллектуально доступный способ регулирования общественных отношений. Указанный способ нашел широкое применение в деспотическом государстве.

Индустриальная эра усилила положение государственной власти, а правовое регулирование приобрело властно-императивный характер. Теперь предписания начали занимать главную роль в правовом регулировании. С укреплением метода предписаний управление обществом стало более динамично, тем самым определяя содержание права.

Однако жесткие приемы формулирования правовых норм (запреты и предписания) не дают проявиться активности людей, гасят их свободу. Подобные приемы недостаточно эффективны в развитом обществе, где людям свойственна нацеленность на реализацию своей энергии во благо не только себя, но и общества в целом. Вот почему в дальнейшем на первое место выходит дозволение как прием формулирования содержания права. Дозволение больше свойственно демократическому государству, базирующемуся на интеллектуальной собственности и широком использовании информационных технологий.

Запреты, предписания и дозволение имеют место в любой национальной системе. В законодательстве страны их удельный вес определяется уровнем развития законодательства.

Обозначенную выше закономерность, связанную с использованием запретов, предписаний и дозволений, можно проиллюстрировать на примере развития акционерного законодательства.

Изначально, АО создавалась по специальному акту самого монарха, так было в России, Германии. В этом акте четко указывались цели создания АО. Так, такая форма хозяйствования как АО была в то время еще новой и малоизученной, поэтому к процессу ее создания относились довольно строго, раз приходилось самому монарху издавать акты создания такого общества.

Впоследствии осуществляется переход к регистрационному порядку создания АО, который сводится к подаче минимального количества документов (заявления, устава и т. д.), после чего наименование общества вносится в реестр и выдается соответствующее свидетельство. Как показывает практика, порядок создания АО теперь являет довольно простым и носит название явочного. Смысл такого порядка создания АО состоит в том, что при создании АО происходит признание статуса корпораций за теми из них, которые начали деятельность будучи еще не зарегистрированными, но предпринявшими шаги к этому.

Право представляет собой довольно сложную материю, со своими тонкостями, которая требует досконального профессионального изучения. Однако нормативные акты, где содержатся нормы права, обращены не только к специалистам в области права, но и к обычным гражданам, поэтому в процессе правотворчества необходимо стремиться к тому, чтобы они были по возможности понятными и доступными для людей[5]. Достичь указанной цели можно посредством применения метода определения употребляемых в нормативных актах понятий.

Одним словом, способов фиксации содержания права на сегодняшний день довольно много. Думается, инструментарий юридической техники продолжит развиваться и перечень способов и приемов выражения содержания права станет еще больше.

С помощью дефиниций осуществляется конструирование правовых норм. Законодательная дефиниция — это особое, обязательное для всех государственно-волевое предписание в законе, устанавливающее содержание понятия с помощью краткой передачи необходимой информации о нем, позволяющей идентифицировать данное понятие. Дефиниция раскрывает основное содержание понятия, его существенные признаки, но не исчерпывает его содержания, а лишь указывает путь к нему. Дефиниции играют ключевую роль в тексте любого закона, способствуют его правильному пониманию и изменению. Новые термины не должны противоречить уже имеющимся дефинициям или правовым нормам.

Основными требованиями, предъявляемыми к законодательным дефинициям, является «сочетание краткости формы и полноты содержания, логичное изложение, соответствие нормам современного русского языка, соблюдение лексико-стилистических норм литературного языка, использование современной терминологии, адекватное отображение воли законодателя в текстуальных формулировках»[6].

Существуют несколько вариантов размещения дефиниций в нормативно-правовых актах:

дефиниция понятия излагается при первом его упоминании в небольшом по объему нормативно-правовом акте;
изложение наиболее сложных дефиниций осуществляется в начале крупного, объемного нормативно-правового акта;
изложение дефиниции осуществляется в начале нормативно-правового акта и при упоминании в тексте для более полного и точного разъяснения терминов населению;
постранично-ссылочный вариант означает оформление ссылки на страницу, статью, пункт нормативно-правового акта, где данный термин впервые излагается.

Один и тот же термин в различных отраслях не может иметь различного значения. Проблема наличия нескольких определений одного и того же понятия или термина в различных нормативно-правовых актах создает трудности толкования и применения правовых норм. Недооценка роли дефиниций в законодательной технике влечет законотворческие ошибки, из-за которых в нормативно-правовые акты необходимо вносить изменения. Законодательная дефиниция, сформулированная в соответствии со всеми требованиями, должна способствовать изменению качественных характеристик законодательного акта, совершенствованию законотворческого процесса.

Юридические конструкции — это важнейший прием законотворческой техники, представляющий собой абстрактную модель общественных отношений, выражающуюся в системе взаимосвязанных между собой правовых понятий и институтов и необходимую для правового регулирования общественных отношений. Юридические конструкции являются результатом теоретического осмысления правового материала, его изложения в логической последовательности. В отличие от дефиниций, объединяющих однородные явления, юридические конструкции включают в себя разнородные правовые понятия и явления. Юридическая конструкция выражает связь между основными элементами различных правовых явлений и понятий. Например, элементами юридической конструкции состава правонарушения являются:

объект правонарушения;
субъект правонарушения;
объективная сторона правонарушения;
субъективная сторона правонарушения.

Отсутствие хотя бы одного из этих элементов приводит к разрушению данной юридической конструкции в целом, и по отдельности они не смогут обеспечить регулирование общественных отношений.

Примерами юридических конструкций являются: в гражданском праве — конструкция права собственности, конструкция договора, конструкция интеллектуального права, конструкция возмещенного вреда, в уголовном праве — конструкция состава преступления, конструкция необходимой обороны, конструкция смягчающих обстоятельств. Можно выделить общие юридические конструкции, используемые во всех отраслях права (например, юридическая конструкция субъективного права, юридической обязанности).

«С помощью правовых конструкций упорядочиваются, объединяются юридические понятия, формируются юридические абстракции, позволяющие обеспечить системность и полноту правового регулирования, обеспечивается возможность урегулирования схожих частных случаев юридической практики и преодоления пробелов в законодательстве».

Юридическая наука определяет правовую презумпцию как предположение, которое основывается на вероятности признания факта юридически достоверным, пока не будет доказано обратное. Таким образом, презумпция означает признание установленным неизвестного или неточного выявленного факта индуктивным путем, основываясь на другом факте, известном или вероятном с точки зрения статистики или психологии. Презумпция, чтобы стать правовой, должна быть отражена в законодательстве. В основе презумпции лежит повторяемость жизненных ситуаций, которая приобретает характер закономерности. Презумпция предполагает наличие определенных изначальных установок к правозначимому положению, обеспечивающих возможность наиболее рационального достижения целей правового регулирования.

Презумпции вносят определенность и ясность в разрешении юридических дел, позволяют экономно и оперативно обойти юридические тупики, когда конкретная ситуация, казалось бы, не имеет конкретного решения. В правоприменительной деятельности правовые презумпции играют значительную роль. Так они ускоряют процесс применения права, способствуют его гуманизации, вносят стабильность, устойчивость в осуществление механизма правового регулирования.

В юридической теории и практике правовые фикции признаются особым приемом, который заключается в том, что действительность подводится под некую формулу, ей не соответствующую или даже ничего общего с ней не имеющую, чтобы затем из этой формулы сделать определенные выводы. Фикции закрепляются в праве из потребностей практических нужд, поскольку на практике встречаются очень сложные, неоднозначные жизненные обстоятельства, вызывающие непреодолимые противоречия. Применение фикций ведет к закреплению вымысла в праве для достижения истины и принятия бесспорных юридических решений. В качестве примеров фикций можно привести институт признания гражданина умершим при отсутствии о нем сведений в течение пяти лет, институт усыновления, когда при отсутствии кровной связи предполагается считать, что данные участники правоотношений выступают как родители и дети.

Правовые аксиомы представляют собой положения, которые не требуют каких-либо доказательств и которые прямо или косвенно отражены в нормах права. Что же отражают правовые аксиомы? На этот вопрос следует ответить следующим образом: правовые аксиомы отражают уже установленные достоверные знания, сложившиеся в результате многовекового социального опыта. В качестве примера можно привести несколько принципов уголовно-процессуального права, а именно:

никто не может быть лишен свободы иначе как по решению суда,
закон обратной силы не имеет,
всякое сомнение толкуется в пользу обвиняемого.

Использование правовых аксиом упрощает правовое регулирование, способствует его эффективности, стабильности и доступности для граждан.

Таким образом, эффективность правового регулирования общественных отношений и обеспечение наилучших регулятивных возможностей нормативных актов зависит от способов и приемов, с помощью которых законодатель формирует и совершенствует содержание нормативных предписаний.

5.3. Логика нормативно-правового акта

Нормативный правовой акт в той или иной степени заключает в себе модель процесса, который он призван регулировать и логику поведения участников соответствующих ему правоотношений. Следовательно, нормативный акт создает логически последовательную модель поведения. Уровень регулируемой модели будет завесить от уровня нормативного правового акта. Конституция страны, как правило, создает юридическую модель государства, по которой можно определить и спрогнозировать логическую последовательность деятельности этого государства. Например, если конституция страны исключает возможность ведения агрессивной войны и провозглашает отказ от армии, или страна конституционно закрепляет политику нейтралитета, то это дает основание полагать, что со стороны данных государств может быть предпринята военная агрессия.

Прекрасным отражением жизненной логики является логика закона, т.к. именно она предостерегает людей от опрометчивых поступков, от многих проб и ошибок, которые человек может избежать, следуя требованию закона. Все правила юридической техники носят постоянный характер и распространяются на всех физических и юридических лиц или же на определенную их категорию. Нормативный правовой акт должен точно определять правомочия субъекта правоотношений, его обязанности, а также меры по обеспечению выполнения указанных предписаний в виде разного рода санкций и иных стимулирующих факторов.

Строгую направленность и единую цель — регулирование конкретных общественных отношений — имеет нормативный акт, т.е. он носит системный характер. Важно чтобы этот круг имел четкие очертания и не порождал двусмысленности путем вторжения в иные сферы общественных отношений, которые не являются предметом регулирования данного нормативного акта, а, стало быть, и в иные отрасли права. Такая постановка вопроса стала возможной лишь в Новое время, поскольку древнее и средневековое право сплошь и рядом смешивало различные нормы. Право Древнего и средневекового Китая можно отнести к уголовному, так как древние источники права содержали в себе в основном наказания за конкретные деяния и разграничить нормы уловного права от других отраслей права было очень сложно, ввиду отсутствия логической последовательности в содержании документов. Ярким примером хаотичности расположения норм в акте является кодекс Хаммурапи. Он соединил в себе многие отрасли права, но говорить о наличии хотя бы какой-то последовательности не приходится. Делом современных исследователей считается систематизация и нумерация. Российские и европейские памятники не являются исключениями. Хотя стоит заметить, что и в наше время встречаются случаи присутствия в нормативном правовом акте элементов разных отраслей. Например, в Законе о защите прав потребителей присутствуют наряду с материальными и процессуальные нормы (об альтернативной подсудности), административные нормы.

Нужно иметь в виду, что нормативный акт, будучи законченным и логически единым документом, в то же время сам является элементом правовой системы гоcударства и не должен носить внесистемного характера, т.е. он должен работать на укрепление правовой системы. Процесс становления современной российской правовой системы проходил в острой борьбе регионов с федеральным центром за получение разного рода привилегий. Этому способствовала и беспрецедентная асимметричность российской модели федерализма. В регионах наблюдались довольно частые случаи принятия противоречащих Конституции и федеральному законодательству нормативных актов. Также нередко заключались договоры между федеральным центром и регионами, которые порождали хаос и противоречия внутри российской правовой системы. Такой процесс был остановлен большими усилиями. Ушло немало времени, чтобы упорядочить региональное законодательство в соответствии с федеральным законодательством страны.

В каждом нормативном акте должны соблюдаться логическая последовательность и непротиворечивость, или иначе говоря, положения нормативного акта должны взаимно обусловливать друг друга. Неразрешимой проблемой в подобном случае явилось положение Конституции РФ о вхождении автономных округов, равноправных субъектов РФ в состав краев и областей, которые сами в такой же мере являются субъектами Федерации. И в данном случае оказались нарушенными все законы логики. Часть оказалась равной целому. Тюменская область, будучи самостоятельным субъектом Федерации, представляет собой одновременно три субъекта: Тюменская область, Ямало-Ненецкий автономный округ и Ханты-Мансийский автономный округ. При этом два округа входят в состав области. Понять это с точки зрения формальной логики невозможно. Все попытки Конституционного Суда РФ разрешить эту проблему путем логического истолкования ни к чему нас не привели, поскольку логические законы — это законы мироздания и их можно только познать, но нельзя изменить. Таких примеров было несколько и решение данной проблемы может быть только одно — осуществить слияние данных субъектов Федерации в единый регион, что в основном и сделано.

Относительно установления санкций в нормативном акте действуют следующие правила:

санкции должны быть соразмерны тяжести правонарушений;
должна быть определена процедура наложения санкций;
должно содержаться указание на механизм их исполнения.

Следует понимать суть механического дублирования, т. е. ситуации, когда по недосмотру разработчики помещают в нормативный акт тождественное или аналогичное нормативное предписание. Эту ситуацию можно смело квалифицировать как правотворческую ошибку.

Необходимо акцентировать внимание на допустимом, но нежелательном дублировании нормативных предписаний.

Статья 606 ГК РФ устанавливает следующее: «по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование».

Если бы законодателем не был применен прием юридической техники вынесения за скобки одинаковых положений, касающихся многих статей нормативного акта (они обычно сосредоточиваются в общей (первой) части нормативного акта или в разделе «Общие положения»), то данная статья выглядела бы примерно так:

«По договору аренды арендодатель (дееспособный гражданин, достигший возраста восемнадцати лет, или организация, являющаяся юридическим лицом, т. е. имеющая обособленное имущество и отвечающая по своим долгам, способная от своего имени приобретать и осуществлять права и нести обязанности, а также выступать в суде) обязуется предоставить арендатору (дееспособному гражданину, достигшему возраста восемнадцати лет, или организации, являющейся юридическим лицом, т. е. имеющей обособленное имущество и отвечающей по своим долгам, способной от своего имени приобретать и осуществлять права и нести обязанности, а также выступать в суде) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование».

В заключение следует отметить, что был рассмотрен неполный набор логических правил подготовки нормативных актов. Человечество постоянно развивает свои интеллектуальные возможности, а следовательно, можно предположить, что набор логических правил правотворческой техники будет постоянно расширяться и нормативные акты станут более совершенными.

5.4. Антикоррупционная экспертиза проектов нормативно-правовых актов

Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения регламентируется Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Федеральный закон №172-ФЗ).

Разработка правовых средств и механизмов противодействия коррупции становится одной из наиболее значимых и актуальных проблем современного российского общества и государства.

Решить проблему коррупции можно только с помощью комплекса мероприятий, проводимых последовательно в каждой области ее возможного проявления, в том числе направленных не только на ее искоренение, но и на недопущение появления способствующих коррупции факторов.

Так, первым звеном, которое может содействовать проявлению коррупции, являются нормативные правовые акты — основа правовой системы РФ.

Именно поэтому проведение антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов важно для недопущения использования их в коррупционных целях.

Тема, связанная с оценкой коррупциогенности законодательства, т.е. с выявлением в нем таких юридико-технических дефектов, которые приводят к активному развитию коррупции в практике реализации нормативных правовых актов, приобрела с ратификацией таких международно-правовых актов как: Конвенция ООН против коррупции, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г., и ратифицирована РФ в 2006 г. Кроме того, ранее были подписаны и ратифицированы иные важные международные акты: Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок 1997 г., Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. и протоколы к ней, а также взяты другие международные обязательства в области противодействия коррупции. Весьма значимое влияние на развитие антикоррупционного законодательства оказывают Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка ООН 1979 г., Международный кодекс поведения государственных должностных лиц ООН 1996 г., Модельный кодекс поведения государственных служащих Совета Европы 2000 г.

Точкой отсчета в официальном признании необходимости проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов можно считать распоряжение Правительства РФ «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах», в котором внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативно-правовых актов было поставлено в план мероприятий на 2006 и 2007 гг.

Совершенно новый импульс данной работе придала серия президентских антикоррупционных инициатив конца 2008 г. В первую очередь речь идет о Национальном плане противодействия коррупции. В этом документе содержались поручения — отразить совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации в проекте Федерального закона «О противодействии коррупции», а также организовать проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации, проектов законов и иных нормативно-правовых актов.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» определил антикоррупционную экспертизу правовых актов и их проектов среди основных мер по профилактике коррупции, согласно ст. 2 Федеральный закон №172-ФЗ основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных актов (проектов нормативных правовых актов) являются:

обязанность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;
оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;
обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных актов);
сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее – органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных актов).

Сущность организационного механизма применения антикоррупционной экспертизы раскрывается в ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ, указывающей компетенцию основных субъектов, участвующих в процессе оценки коррупциогенности норм законодательства РФ.

Таким образом, система органов прокуратуры осуществляет антикоррупционную экспертизу действующих нормативно-правовых актов, Министерство юстиции РФ — экспертизу проектов нормативных актов федерального законодательства, действующих актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований. Все остальные субъекты правотворчества проводят антикоррупционную экспертизу своих собственных решений.

По итогам проведения экспертизы прокурор может составить мотивированное требование об изменении нормативного правового акта, которое подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом не позднее чем в десятидневный срок «и учитывается в установленном порядке». Также в установленном порядке требование прокурора может быть обжаловано (п. 3 и 4 ст. 4 ФЗ от 17 июля 2009 г. №172-ФЗ).

Относительно позиции Министерства юстиции РФ по коррупциогенности действующих актов субъектов Российской Федерации, то она отражается в заключении хотя и носящем рекомендательный характер, но обязательном к рассмотрению соответствующими правоприменительными органами.

Совершенствование организационных основ коррупционной экспертизы нормативно-правовых актов, их проектов и повышение ее результативности — одно из насущных направлений реализации Национальной стратегии противодействия коррупции.

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых призвана повсеместно изменить деятельность юридических служб государственных органов власти, с целью акцентирования особого внимания профилактике коррупции, начиная с исходного этапа — выработки государственно-властного решения.

Антикоррупционная экспертиза дополнила обширный перечень экспертиз в нормотворческом и правоприменительном процессах. Неслучайно проведение данной экспертизы совмещается с проведением правовой экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов. Они действительно близки.

В самом общем виде можно сказать, что у них разные углы зрения: целью проведения правовой экспертизы является проверка акта на принцип законности (например, соответствие проверяемого акта актам с большей юридической силой, его принятие в пределах компетенции соответствующего органа и т.п.), целью проведения антикоррупционной экспертизы — выявление нормативных дефектов, «благоприятствующих» проявлению коррупции (как случаи нарушения режима законности, так и вопросы целесообразного выбора той или иной нормативной модели).

Важная составляющая правовой и антикоррупционной экспертиз — это проверка актов либо их проектов на предмет соответствия правилам юридической техники.

Методологически экспертиза коррупциогенности является разновидностью криминологической экспертизы законодательства, задачей которой является оценка криминогенности решений, т.е. их способности порождать противоправное поведение субъектов. То обстоятельство, что особенно активно в научном сообществе обсуждается некриминологическая, а антикоррупционная экспертиза, объясняется особым акцентом на профилактике именно коррупционных правонарушений.

В целях выявления в нормативно-правовых актах и их проектах положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, в специальном законе были определены правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы.

Однако понятие антикоррупционной экспертизы в этом документе лишь упоминается, но не раскрывается.

В основном все внимание законодателя сосредотачивается на сущности коррупциогенных факторов.

Коррупциогенными факторами являются НПА (проектов НПА), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Антикоррупционная экспертиза правовых актов — деятельность специалистов (экспертов) по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к действующим правовым актам и их проектам; разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов.

Коррупциогенный фактор 3 явление или совокупность явлений, порождающие коррупционные правонарушения или способствующие их распространению.

Субъектами антикоррупционной экспертизы, согласно статье 3 ФЗ от 17 июля 2009 г. №172-ФЗ, являются: прокуратура РФ; федеральные органы исполнительной в области юстиции и их организации, и должностные лица, а также независимые эксперты.

Проведение экспертной работы антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов осуществляется в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96.

Аналогичная методика проведения антикоррупционной экспертизы утверждена в законодательстве субъектов РФ, как в Оренбургской области постановлением от 16 декабря 2010 г. № 9278-п «О проведении антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов администрации города Оренбурга, проектов решений Оренбургского городского Совета в пределах их компетенции».

Официальная методология антикоррупционной экспертизы с четким определением коррупционных факторов утверждена в Методике проведения экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Методикой определены коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.

К первому виду коррупциогенных факторов относятся: широта дискреционных полномочий, т. е. отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований для принятия решения; наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); определение компетенции по формуле «вправе»; выборочное изменение объема прав; чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества; отказ от конкурсных (аукционных) процедур, т.е. закрепление административного порядка предоставления права (блага), а также ряд других.

Ко второму виду коррупциогенных факторов можно отнести наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права: установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям; злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами), а также юридико-лингвистическая неопределенность, т.е. употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Вне зависимости от того, имеется ли в качестве предмета экспертизы уже действующий нормативный акт либо только его проект, полезно осуществить первичную оценку коррупционного потенциала данного акта.

При этом даже не всегда может быть обязательным ознакомление с текстом нормативного акта.

Задачей данной экспертной работы является то, чтобы на основании знания о предмете регулирования данного акта подготовить эксперта не к случайному и формальному поиску коррупционных факторов, а к целенаправленной интеллектуальной работе, связанной с оценкой не только документа, но и возможной практики его реализации.

Следует отметить, что коррупциогенные факторы в первую очередь необходимо выявлять в правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления, которые носят нормативным характер, поскольку они затрагивают права и интересы неопределенного круга лиц — граждан, хозяйствующих субъектов, устанавливая их права и обязанности, запреты и ограничения в различных сферах жизнедеятельности — от социальных гарантий самых необеспеченных слоев населения до предпринимательской деятельности крупных экономических структур.

Одновременно этими же актами отдельным чиновникам государственных и муниципальных органов предоставляются те или иные полномочия по регулированию прав и обязанностей физических и юридических лиц, зачастую без четкого определения пределов такого регулирования, решение многих вопросов остается на усмотрение чиновника.

Именно возможность так называемого «свободного усмотрения» и позволяет чиновнику «вершить судьбу» гражданина, мелкого предпринимателя или крупного бизнесмена по собственному разумению, коль скоро закон это позволяет, что называется «по умолчанию».

Очевидно, что наличие методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов — это необходимое условие устранения коррупциогенных факторов действующего законодательства.

Необходимо отметить, что прорыв в правовом регулировании антикоррупционной экспертизы характерен лишь для законодательства федерального уровня, в то время как региональное и муниципальное правотворчество в этом вопросе начало формироваться несколько раньше.

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов становится одним из главных инструментов борьбы с коррупцией.

Так, своевременное выявление и устранение коррупционных предпосылок еще на стадии принятия нормативного правового акта не только способствуют недопущению коррупционных проявлений со стороны правоприменителей — должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, но и позволяют совершенствовать их деятельность и в конечном итоге не допустить нарушения прав и свобод граждан, а также законных интересов хозяйствующих субъектов.

Коррупциогенные факторы в первую очередь необходимо выявлять в правовых актах органов государственной власти, которые носят нормативный характер, поскольку они затрагивают права и интересы неопределенного круга лиц — граждан, хозяйствующих субъектов, устанавливая их права и обязанности, запреты и ограничения в различных сферах жизнедеятельности — от социальных гарантий самых необеспеченных слоев населения до предпринимательской деятельности крупных экономических структур.

5.5. Антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативно-правовых актов

Как уже было отмечено ранее, термины «антикоррупционная экспертиза» и «коррупциогенные факторы» сегодня уже прочно вошли в правовой лексикон.

В России буквально за несколько прошедших лет сформирован реально действующий механизм проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов.

Однако, несмотря на достигнутые успехи, названный механизм еще требует настройки.

Имеются недостатки в правовом регулировании антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативно-правовых актов и их проектов. В частности, проблемным вопросом является ее субъектный состав.

Тема коррупции в России является одной из самых обсуждаемых. И это неудивительно ввиду того, что коррупция как социальное явление обладает огромной общественной опасностью.

Оказывая огромное деструктивное влияние на все сферы общественной жизни, коррупция является барьером на пути становления российского правового государства.

Кроме того, большинство из коррупционных проявлений невозможно без наличия в правовом пространстве России нормативных правовых актов, содержащих положения, создающие благоприятные условия для возникновения и развития коррупции.

Легализация коррупционных предпосылок чревата увеличением недоверия граждан Российской Федерации к власти, развитием правового нигилизма, а также губительна для авторитета Российской Федерации на мировой арене.

Учитывая эти обстоятельства и взяв на себя международные обязательства, органами государственной власти были приняты некоторые нормативные правовые акты противокоррупционного характера.

Проведение антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов (их проектов) для выявления положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и устранения таких положений осуществляется в соответствии с:

федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
федеральным законом от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 17.07.2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»;
постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», а также на основании Устава муниципального образования.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. №172ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», антикоррупционную экспертизу муниципальных нормативных правовых актов (их проектов) проводят:

органы местного самоуправления;
органы прокуратуры (в отношении актов, указанных в ч. 2 ст. 3 данного Закона);
Министерство юстиции РФ (в отношении уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований при их государственной регистрации).

Проведение сплошного, охватывающего все муниципальные нормативные правовые акты, антикоррупционного анализа возложено исключительно на самих разработчиков этих актов — органы местного самоуправления.

Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов (их проектов) являются:

а) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов (их проектов);

б) оценка муниципальных нормативных правовых актов (их проектов) во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;

в) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов (их проектов);

г) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу муниципальных нормативных правовых актов (их проектов);

д) сотрудничество органов местного самоуправления с федеральными органами исполнительной власти в области юстиции, органами прокуратуры, федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, органами государственной власти субъекта РФ, а также их должностными лицами с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов (их проектов).

В отличие от муниципального уровня нормативные правовые акты (проекты актов) органов государственной власти подлежат обязательной антикоррупционной экспертизе в Минюсте России.

Коррупциогенные факторы в первую очередь необходимо выявлять в правовых актах органов местного самоуправления, которые носят нормативный характер, поскольку они затрагивают права и интересы неопределенного круга лиц — граждан, хозяйствующих субъектов, устанавливая их права и обязанности, запреты и ограничения в различных сферах жизнедеятельности — от социальных гарантий самых необеспеченных слоев населения до предпринимательской деятельности крупных экономических структур.

Трудно найти объяснение тому, что в механизме проведения антикоррупционной экспертизы не предусмотрена обязательная, сплошная и независимая экспертиза муниципальных нормативных актов.

Ведь именно в актах органов местного самоуправления выявляется наибольшее количество коррупциогенных факторов, причем не только по причине значительного количества муниципальных образований в России.

В целом качество муниципальных правовых актов является острейшей проблемой.

Именно на уровне местного самоуправления допускается наибольшее количество дефектных норм.

При этом низкое качество муниципальных актов характерно для сельских поселений.

Одной из причин является недостаточность бюджетных средств у сельских поселений для штатного обеспечения юридическими кадрами.

Следует признать, что в целом вопросы противодействия коррупции на муниципальном уровне в отличие от иных аспектов антикоррупционной политики не находятся в центре внимания законодателя.

Обратившись к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно убедиться в скудности норм, регулирующих антикоррупционную деятельность.

Так, к вопросам местного значения всех типов муниципальных образований — поселения, муниципального района и городского округа — отнесено «осуществление мер по противодействию коррупции».

При этом законодатель не только не разграничил компетенцию муниципалитетов разных уровней, но и определил анализируемый вопрос местного значения в самом общем виде.

Легального определения понятия «меры по противодействию коррупции» не существует.

В то же время «противодействием коррупции» в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-Ф3 «О противодействии коррупции» является деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Такая формулировка анализируемого вопроса местного значения позволяет наделить органы местного самоуправления практически неограниченным кругом полномочий по профилактике коррупции, борьбе с коррупцией и минимизации (ликвидации) последствий коррупционных правонарушений.

Оставляя в стороне вопрос о недопустимости возложения на органы местного самоуправления обязанности раскрывать, пресекать и расследовать коррупционные правонарушения, следует отметить, что отсутствует четкое разграничение вопросов местного значения и предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, что ведет к ограничению конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления, возможности вмешательства в их деятельность органов государственной власти.

Среди субъектов антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов законодатель не называет органы государственной власти субъектов РФ.

В то же время во многих регионах при ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов наряду с общеправовой экспертизой осуществляется антикоррупционная экспертиза. В некоторых субъектах РФ антикоррупционный анализ в рамках правовой экспертизы предусмотрен подзаконными актами, регулирующими вопросы ведения регистра.

Практика проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов органами государственной власти субъектов РФ признана органами прокуратуры незаконной.

В ряде регионов в результате прокурорского реагирования из нормативных правовых актов были исключены соответствующие положения.

Следует признать формально обоснованной позицию прокуратуры, поскольку Законом №172-ФЗ органы государственной власти субъектов РФ не наделены полномочием по проведению антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов.

В то же время прокуратурой не оспаривается полномочие органов государственной власти субъектов РФ по проведению их общей правовой экспертизы.

Между тем названное полномочие не предусмотрено действующим законодательством (так же, как и полномочие по проведению антикоррупционной экспертизы).

Несомненно, антикоррупционная экспертиза должна проводиться одновременно с общей правовой, причем при включении муниципального нормативного правового акта в регистр указанные экспертизы должны быть обязательными.

Однако остается открытым вопрос о том, кем и когда должны проводиться экспертизы — уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ на этапе включения муниципальных нормативных правовых актов в региональный регистр или органами Минюста России на этапе включения их в федеральный регистр.

Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. №260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов» весьма лаконично регламентирует данные отношения. Определено лишь, что порядок ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов устанавливается постановлением Правительства РФ, а порядок ведения региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов — законами субъектов РФ.

В результате разграничение полномочий в вопросах ведения регистра, в том числе в части проведения правовой экспертизы, фактически стало осуществляться на подзаконном уровне, прежде всего постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2008 г. № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов».

Этим актом установлен перечень полномочий Минюста России, в котором не предусмотрено проведение правовой экспертизы муниципальных актов при включении их в федеральный регистр.

Одновременно подразумевается закрепление данного полномочия за региональными органами власти: в Методике ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвержденной приказом Минюста России от 19 декабря 2008 г. № 298, имеется норма о включении в федеральный регистр экспертных заключений уполномоченных органов государственной власти субъектов РФ по ведению регионального регистра муниципальных нормативных правовых актов.

Таким образом, можно отметить, что в соответствии с перечисленными правовыми актами Минюст России не проводит юридическую экспертизу муниципальных нормативных правовых актов (за исключением уставов муниципальных образований при их государственной регистрации, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований), а органы государственной власти субъектов РФ в соответствии со своими нормативными правовыми актами либо осуществляют обязательную правовую экспертизу, либо устанавливают диспозитивные нормы в части проведения правовой экспертизы. Бывает, что законодательными актами процедура проведения юридической экспертизы вовсе не предусмотрена.

Различие в подходах региональных законодателей к ведению регистра проявляется еще и в том, что в ряде субъектов РФ из перечня муниципальных нормативных правовых актов, подлежащих юридической экспертизе, так или иначе исключены уставы муниципальных образований.

Логика регионального законодателя ясна: юридическую и антикоррупционную экспертизы уставов муниципальных образований правомочен проводить исключительно Минюст России при их государственной регистрации.

В региональный регистр органами местного самоуправления может быть представлен устав, зарегистрированный в установленном порядке, а значит, получивший положительные заключения уполномоченного федерального органа исполнительной власти по предусмотренным законодательством экспертизам. Кроме того, проведение органами государственной власти субъектов РФ антикоррупционной экспертизы уставов муниципальных образований противоречит Закону № 172-ФЗ, которым установлено, что названную экспертизу проводит Минюст России.

Очевидно, что для обеспечения полномасштабной антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов необходимо законодательно разграничить полномочия федерального центра и субъектов РФ по вопросам ведения регистра.

Следует установить обязательность проведения правовой и антикоррупционной экспертиз муниципальных нормативных правовых актов при включении их в регистр, а также определить уровень публичной власти, за которым будет закреплено соответствующее полномочие.

Проведение антикоррупционной экспертизы вызывает серьезные затруднения в муниципальных районах и городских округах, поскольку проведение требует наличия высокой профессиональной квалификации.

Таким образом, антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов должна стать одним из основных инструментов эффективного механизма предупреждения коррупции, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

Проведение антикоррупционной экспертизы региональных и муниципальных правовых актов уже дает положительные результаты, снижая коррупциогенность принимаемых нормативно-правовых актов.

Однако для того, чтобы систематическая антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов имела смысл, необходимо добиться, чтобы в короткие сроки были устранены коррупциогенные нормы из уже действующих нормативно-правовых актов, и соответствующие органы и должностные лица не смогли бы принимать нормативные правовые акты, содержащие коррупциогенные факторы.

6. Техника опубликования нормативно-правовых актов

В государстве, осуществляющем свои функции демократическими методами, недостаточно, чтобы нормативный акт был только принят, необходимо, чтобы он был опубликован и тем самым доведен до всеобщего сведения. В случае нарушения этого обязательного условия акт не может быть надлежащим образом исполнен и фактически превращается в фикцию. Опубликование нормативно-правового акта направлено на обеспечение максимально полной информации о вновь принимаемых актах, предоставление удобства для возможности ознакомления с ними граждан и других субъектов права.

Наряду с развитием собственно института опубликования, большое внимание уделяется публикации материалов, разъясняющих и комментирующих действующие нормативные акты, а также материалов обсуждения принимаемых актов.

В настоящее время порядок официального опубликования правовых актов в основном нормативно урегулирован. Так, ныне действуют следующие акты Российской Федерации, регулирующие этот вопрос:

1) Федеральный конституционный закон от 21.07.94 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 78, 79);

2) Федеральный закон от 14.06.94 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»;

3) Федеральный закон от 02.12.90 № 394-1 (ред. от 31.07.98) «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» (ст. 6);

4) Федеральный закон от 15.07.95 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (ст. 24, 30);

5) Федеральный закон от 26.11.98 № 182-ФЗ «О внесении изменения и дополнения в статью 43 Федерального закона «О рынке ценных бумаг»;

6) Указ Президента РФ от 23.05.96 № 763 (ред. от 16.05.97) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»;

9) Указ Президента РФ от 13.08.98 № 963 «О внесении изменения в Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 “О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»;

10) Указ Президента РФ от 01.07.96 № 1009 «О Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг»;

11) Постановление Правительства РФ от 13.08.97 № 1009 (ред. от 06.11.98) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»;

12) Постановление Правительства РФ от 26.12.95 № 1263 «Об информационном бюллетене «Вестник Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку»;

13) Приказ ЦБ РФ от 15.09.97 № 02-395 (ред. от 24.06.98) «О Положении Банка России «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России»;

14) Указание ГТК РФ от 02.07.97 № 01-14/836 «О применении таможенными органами законодательства Российской Федерации».

Следует отметить, что от момента принятия (издания) акта до его вступления в силу проходит определенное время, необходимое для его государственной регистрации (для ведомственных актов) и опубликования (для всех НПА, кроме тех, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера).

Со дня подписания вступают в силу только те акты Президента РФ и Правительства РФ, которые не носят нормативного характера, а также содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (п. п. 5, 6 Указа Президента РФ от 23.05.96 № 763), а также акты органов исполнительной власти, не имеющие нормативного характера. Таким образом, обязательными условиями вступления НПА в силу являются:

1) обязательное официальное опубликование всех НПА (ст. 1 ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14.06.94 № 5-ФЗ, п. 1 Указа Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23.05.96 № 763);

2) обязательная государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер (п. 10 Указа Президента РФ от 23.05.96 № 763). Причем государственной регистрации подлежат нормативно-правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими (п. 12 «Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденных Приказом Минюста РФ от 17.04.98 № 42).

Наиболее важные положения, касающиеся опубликования законов и иных нормативных правовых актов, закреплены на конституционном уровне. Более детальное регламентирование этих вопросов содержится в специальных актах федерального и регионального законодательства. Многие субъекты РФ пошли по пути закрепления порядка опубликования своих актов в законах о нормативных правовых актах.

Весьма позитивным представляется конкретизация данного положения применительно к ведомственным нормативным актам. Так, нормативно-правовые акты органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина или имеющие межведомственный характер и прошедшие государственную регистрацию в установленном порядке, подлежат официальному опубликованию. Такие акты не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих общественных отношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний, если они не опубликованы. На указанные акты, как правило, не допускается ссылка при разрешении споров. Введение специальных норм, предписывающих необходимость официального опубликования актов ведомств, иных органов исполнительной власти как условия вступления этих актов в силу, обеспечивает полную информацию об их принятии и содержании.

Некоторой особенностью отличается региональная практика. Законодательством ряда субъектов РФ закреплено правило, устанавливающее связь опубликования акта с возможностью его применения, распространяется на все нормативно-правовые акты, принимаемые региональными органами государственной власти, вне зависимости от того, затрагивают они права и свободы человека и гражданина или нет.

С точки зрения технологии опубликования нормативно-правового акта важным представляется такой юридико-технический вопрос, как форма опубликования.

В настоящее время в Российской Федерации действует система официального опубликования нормативно-правового акта на бумажных носителях. Вместе с тем, расширение сфер общественных отношений, подлежащих правовому урегулированию, способствует развитию новых организационно-правовых форм опубликования нормативных актов.

В последнее время в практику правотворческой деятельности все активнее внедряется идея электронного опубликования. Официальное электронное опубликование учеными трактуется как неизбежный этап развития системы официального опубликования нормативных актов.

Для оперативного доведения правовой информации до широких слоев населения сегодня практикуется опубликование нормативно-правового акта в массовых периодических изданиях, которым придается статус официального источника опубликования. Целесообразным признается публикация в такого рода изданиях не всех, а лишь наиболее важных актов, которые требуют широкого обнародования. К ним, в частности, следует отнести социально значимые акты по вопросам, затрагивающим права, свободы и обязанности граждан; акты, касающиеся бюджета, финансового регулирования, налоговой политики; вопросов амнистии; изменения границ между субъектами РФ; введения административно-правовых режимов. В ряде случаев является достаточным помещение в периодическом издании короткого информационного сообщения о принятом нормативно-правовом акте. Опубликование текстов многочисленных актов в полном изложении и со всеми реквизитами в периодическом издании неизбежно ведет к перегрузке такого издания, а переизбыток информации, как известно, создает трудности в пользовании ею.

Нормативно-правовые акты, имеющие особое общественное значение и требующие более оперативного и широкого обнародования, наряду с опубликованием в официальных изданиях, могут быть опубликованы в неофициальных источниках. В данном случае обязательным представляется введение правила о том, что необходимым условием такой формы опубликования акта является ссылка на источник его официального опубликования.

Заслуживает внимания встречающаяся на региональном уровне практика опубликования нормативно-правовых актов в неофициальных печатных изданиях, при которой текст нормативного акта, опубликованный в этих изданиях, считается официальным документом при условии принятия соответствующего решения правотворческим органом субъекта РФ.

Правотворческой практикой выработан целый ряд соответствующих правил и технических приемов, применяемых при опубликовании.

Под официальным опубликованием нормативно-правовых актов следует понимать помещение полного текста документа в специальных изданиях, признанных официальными действующим законодательством.

Для федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания, актов Президента РФ, актов Правительства РФ такими изданиями являются «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации» (ст. 4 ФЗ от 14.06.94 N 5-ФЗ, ст. 2 Указа Президента РФ от 23.05.96 № 763).

В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14.06.94 № 5-ФЗ официальным опубликованием считается первая публикация полного текста федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».

При определении, какая публикация является первой, следует учесть положения п. 6 Постановления Конституционного Суда от 24.10.96 № 17-П, в котором на конкретном материале рассматривается порядок определения даты официального опубликования акта. В частности, указывается, что дата выпуска «Собрания законодательства Российской Федерации» не может считаться днем его обнародования, так как она, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать и, следовательно, с этого момента реально еще не обеспечивается получение информации о содержании закона. Пока действующим законодательством четко не урегулирован вопрос о первой публикации, необходимо сопоставлять даты «Российской газеты» и «Собрания законодательства Российской Федерации» и самостоятельно делать вывод, какая дата является реальной датой обнародования НПА.

Для ведомственных нормативно-правовых актов (за исключением актов ЦБ РФ, ФКЦБ) до 18 августа 1998 г. (день вступления в силу Указа Президента РФ от 13.08.98 № 963 «О внесении изменения в Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти») официальным опубликованием считалось опубликование в «Российских вестях» и «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература» (п. 9 Указа Президента РФ от 23.05.96 № 763). Президент РФ Указом от 13.08.98 № 963 внес изменения в порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, установив, что указанные акты подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» вместо газеты «Российские вести», как было ранее.

Для нормативно-правовых актов ЦБ РФ официальным источником опубликования является «Вестник Банка России» (ст. 6 ФЗ от 02.12.90 № 394-1). Для нормативно-правовых актов ФКЦБ — «Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг» (п. 1 Постановления Правительства РФ от 26.12.95 № 1263).

Подлежащий официальному опубликованию нормативно-правовой акт должен иметь внешнее оформление, содержать ряд обязательных атрибутов. К ним, в частности, следует отнести наименование акта, подпись должностного лица, уполномоченного подписать акт, место и дату его подписания.

Нуждается в совершенствовании технология опубликования обновленного текста нормативного правового акта. Особенно это актуально в отношении законов, поскольку именно законы должны содержать наиболее стабильные правовые нормы. Важно, чтобы обновленный текст закона (со всеми его изменениями на определенную дату) мог быть доведен до его исполнителя оперативно и с максимальными удобствами для пользования.

В связи с проблемой официального опубликования нормативно-правовых актов весьма важным представляется вопрос о так называемых ограничительных грифах. Существует категория нормативных актов, на которые требование обязательного опубликования не распространяется. Речь идет в данном случае о законах, других нормативно-правовых актах, содержащих сведения, составляющие государственную тайну. Это делается, прежде всего, в интересах обороны или государственной безопасности страны.

Очевидно, что какие-то нормативные правовые акты должны оставаться «закрытыми» даже в условиях демократического, правового государства. Вместе с тем, важно не допускать необоснованного присвоения ограничительных грифов. Результатом чрезмерной засекреченности правовых актов может стать такое нежелательное явление, как отчуждение от права. Необходимо учитывать, что присвоения ограничительного грифа иногда требует не весь акт, а лишь определенная его часть (статья, пункт, абзац). В этом случае опубликованию подлежат наименование акта, его реквизиты, а также положения, не содержащие сведения, составляющие государственную тайну.

Особого внимания заслуживает вопрос о языке официального опубликования нормативно-правового акта. Заметим, что в первую очередь он имеет значение для республик в составе Российской Федерации. Неслучайно правила языкового оформления регламентируются и законами об опубликовании нормативно-правового акта, и законами о языках, принятыми в республиках.

В Законе РФ от 25 октября 1991 г. № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации» закреплено правило о том, что тексты федеральных законов, иных нормативно-правовых актах федерального уровня официально публикуются на государственном языке РФ. Согласно статье 13 Закона РФ от 25 октября 1991 г. № 1807-1, «законы и иные нормативные правовые акты республик наряду с официальным опубликованием на государственном языке Российской Федерации могут официально публиковаться на государственных языках республик». В местности компактного проживания населения, не имеющего своих национально-государственных и национально-территориальных образований или живущего за их пределами, наряду с русским языком и государственными языками республик, при опубликовании правовых актов может использоваться язык населения данной местности.

Такой подход, когда в официальных сферах общения на территории республики действуют одновременно несколько языков, дает больше возможностей для преодоления возникающих языковых коллизий и с этой точки зрения представляется целесообразным. Вместе с тем, реализация нормы об опубликовании нормативно-правового акта, изложенных на разных языках, создает определенные трудности (особенно в условиях многонациональной республики), поскольку требует достаточной подготовленности материальной, организационной и лингвистической баз. Конечно, вопросы официального опубликования законов, как, впрочем, и иных нормативных правовых актов, могут решаться субъектами РФ и неоднозначно. Однако, на наш взгляд, решать их нужно исходя из проблемы взаимоотношения языков в рамках единой Федерации. Это следует иметь в виду при информационном обмене в сфере законодательства.

Определенный интерес в связи с проблемой техники опубликования представляют вопрос аутентичности. По общему правилу официальным опубликованием нормативно-правового акта считается первая публикация его полного текста в печатном органе, наделенном статусом официального источника опубликования. Следует отметить, что на региональном уровне опубликование нормативно-правового акта в некоторых печатных изданиях признается официальным только, если оно сопровождается специальной пометкой — «официальное опубликование».

Необходимо обеспечить аутентичность текста акта, направляемого для опубликования, тексту принятого акта. В этой связи целесообразно предусмотреть специальную ответственность за подлинность текста принятого закона. Учитывая, что по общему правилу нормативные правовые акты подписывает руководитель органа, принявшего акт, как вариант, можно было бы рекомендовать возложить такую ответственность на руководителя правотворческого органа или его заместителя.

В законодательстве желательно предусмотреть специальные нормы, которые обеспечивали бы опубликование текста акта без искажений (ошибок). Наличие таких норм в законодательстве позволит предотвратить негативные последствия, возникающие в правоприменительной практике как результат такого рода искажений. Ответственность за соответствие текстов нормативно-правового акта подписанному оригиналу должны нести главные редакторы средств массовой информации, обнародовавшие соответствующий акт. О допущенных при официальном опубликовании нормативно-правового акта ошибках и опечатках можно было бы давать официальное сообщение в том же издании в течение определенного (установленного) срока со дня опубликования акта с указанием правильного прочтения.

Если ошибки, опечатки, иные неточности содержатся в оригиналах нормативно-правового акта, которые уже вступили в силу, их исправление должно осуществляться исключительно путем внесения соответствующих изменений в нормативно-правовой акт, имеющий неточности.

Факт опубликования, являясь по общему правилу необходимой предпосылкой введения в действие нормативно-правовой акт, одновременно служит отправной точкой для исчисления срока вступления акта в силу. Поэтому существенное значение имеет такой юридико-технический момент, как определение конкретной даты официального опубликования нормативных правовых актов. Отсутствие нормативного определения сроков официального опубликования нормативных актов на практике может привести к таким негативным явлениям, как введение в действие еще неопубликованного нормативного акта либо опубликование его со значительным превышением требуемого (оптимально допустимого) срока.

С учетом практики решения вопроса о конкретной дате официального опубликования нормативного правового акта наиболее целесообразным следует признать правило, устанавливающее в качестве такой даты день, когда закон или иной нормативно-правовой акт опубликован в официальном печатном издании. Если предусмотрена возможность опубликования нормативно-правового акта в нескольких номерах официального издания, то датой опубликования надлежит считать день публикации его заключительной части.

Что касается периодического издания, то если в нем указывается только месяц издания, датой официального опубликования помещенного в издание акта, по-видимому, следует считать последний день указанного месяца. Если в периодическом издании не указана дата издания, датой официального опубликования помещенного в него акта надлежит считать дату подписания издания в печать. Если же в качестве даты выхода в свет издания указан диапазон дат, датой официального опубликования акта в этом издании следует считать последнюю из дат.

Вопросы официального опубликования нормативно-правового акта напрямую связаны с проблемой вступления актов в силу, с правильным применением правовых норм государственными органами, организациями, должностными лицами и гражданами. На практике порой трудно определить дату вступления нормативно-правового акта в силу по причине использования законодателем слишком абстрактных формулировок соответствующих предписаний, что допускает возможность их неоднозначного толкования.

В ряде субъектов РФ отсутствует нормативное определение сроков официального опубликования нормативных актов органов исполнительной власти, что препятствует оперативности исполнения ведомственных решений. К тому же, на практике это нередко приводит к таким негативным явлениям, как введение в действие еще неопубликованного нормативного акта либо опубликование его со значительным превышением требуемого срока.

Таким образом, зарегистрированные нормативно-правовые акты в течение десяти дней после дня их регистрации подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» или в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ, а с 1 января 2015 г. — также на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Условием вступления в силу нормативного правового акта является его обязательное опубликование в официальном источнике опубликования, определенном для каждого вида нормативных правовых актов. Таких источников может быть несколько. Официальным опубликованием может быть как публикация нормативного акта в печатном издании, так и размещение его текста на официальном сайте.

Так, для федеральных законов и актов палаты Федерального Собрания источниками официального опубликования являются «Российская газета», «Парламентская газета», журнал «Собрание законодательства Российской Федерации» и «Официальный интернет-портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

«Официальный интернет-портал правовой информации» является источником опубликования для законов только с 10 ноября 2011 года. До этого официальными источниками опубликования являлись только печатные издания. Если закон опубликован сразу в нескольких источниках, необходимо определить, по дате какого источника будет определяться момент вступления закона в силу.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 14.06.94 № 5-ФЗ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу по истечении десяти дней после официального опубликования.

Данный порядок действует в отношении актов, принятых с 15 июня 1994 г. (даты вступления в силу указанного выше Федерального закона от 14.06.94 N 5-ФЗ). В отношении актов, принятых ранее, следует руководствоваться положениями Закона РСФСР от 13.07.90 № 89-1 «О порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР и других актов, принятых Съездом народных депутатов РСФСР, Верховным Советом РСФСР и их органами».

Общий порядок вступления в силу законов и актов палат Федерального Собрания, определенный ст. 6 Федерального закона от 14.06.94 № 5-ФЗ, действует, если самими законами и актами палат Федерального Собрания не установлен другой порядок вступления их в силу.

Кроме общего порядка вступления в силу указанных НПА, существуют следующие варианты вступления в силу законов и актов палат Федерального Собрания:

1) порядок вступления в силу документа может быть определен в самом документе, а именно, называется конкретная дата или, что встречается наиболее часто, дается формулировка «Вступает в силу после официального опубликования»;

2) порядок вступления в силу закона нередко определяется отдельным документом — законом о введении его в действие.

Вступление в силу законов, устанавливающих новые налоги или вносящих изменения в действующее налоговое законодательство, имеет свои особенности. В соответствии с п. 1 ст. 5 Налогового кодекса РФ, федеральные законы, вносящие изменения в Налоговый кодекс РФ в части установления новых налогов и (или) сборов, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия.

Налоговый кодекс РФ предусматривает также, что акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу. Акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования.

Если акты законодательства устанавливают новые налоги и (или) сборы, повышают налоговые ставки, устанавливают или отягчают ответственность за налоговые правонарушения, устанавливают новые обязанности или иным образом ухудшают положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, то они не имеют обратной силы. Акты законодательства о налогах и сборах, устраняющие или смягчающие ответственность за налоговые правонарушения либо устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, плательщиков иных сборов, имеют обратную силу.

Если акты законодательства о налогах и сборах отменяют налоги и (или) сборы, снижают размеры ставок налогов (сборов), устраняют обязанности налогоплательщиков или плательщиков сборов или иным образом улучшают их положение, то они могут иметь обратную силу, если прямо предусматривают это.

Порядок вступления в силу актов Президента РФ и Правительства РФ.

Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Президента РФ и Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

Данный порядок является общим и применяется:

если самими актами не установлен другой порядок вступления в силу (п. 7 Указа Президента РФ от 23.05.96 № 763);
в отношении актов, принятых с 5 июня 1996 г. (дата вступления в силу Указа Президента РФ от 23.05.96 № 763).

Для определения даты вступления в силу актов, принятых ранее, следует применять положения Указа Президента РФ от 26.03.92 № 302, в настоящее время утратившего силу.

Порядок вступления в силу решений Конституционного Суда РФ.

В соответствии со ст. ст. 78, 79 Федерального конституционного закона от 21.07.94 № 1-ФКЗ, решения Конституционного Суда вступают в силу немедленно после их провозглашения и подлежат незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, которых касается принятое решение.

Решения Конституционного Суда публикуются также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Вступление в силу муниципальных правовых актов имеет свои особенности. В систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Муниципальные нормативно-правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативно-правовых актах субъекта РФ, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативно-правового акта представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Муниципальные нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено законом.

ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования (утв. Приказом Ростехрегулирования от 12.03.2007-ст) // Справочно-правовая система «Консультант».
Каргин К. В. Юридический документ. — М., 2008. С. 56.
Иващенко Д. В. Понятие «юридический документ» // Вестник ВолГУ. Серия 9. — 2015. — Вып. 13. — С. 132-138.
Алексеевев С. Общие дозволения и общие запреты. — М., 1989. С. 78.
Карташов В. Н. Юридические дефиниции: некоторые методологические подходы, виды и функции // Законодательные дефиниции. — Н. Новгород, 2007. — C. 580-597.
Чинова М. В. Правила формулирования легального определения // Право и политика. — 2005. — № 1. — С. 67-68.

Мир закона

Юридический научно-практический журнал

ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА

ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА

Leave a comment. Отменить ответ

Поиск

Последние статьи

Свежие комментарии

Статьи по номерам

ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА

ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА

Leave a comment. Отменить ответ

Поиск

Последние статьи

Свежие комментарии

Статьи по номерам

Статьи по авторам