Мир закона

Продолжение. Начало в № № 1-2 2022 г.

Джаксыбаев А. С. — докторант Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан

Научные консультанты: доктор юридических наук, доцент Бекишева С. Д. и доктор юридических наук, доцент Мукашева А. А.

Джаксыбаев А. С. — Қазақстан Республикасы Бас прокуратурасының жанындағы Құқық қорғау органдары академиясының докторанты

Ғылыми кеңесшілері: заң ғылымдарының докторы, доцент Бекишева С. Д. және заң ғылымдарының докторы, доцент Мукашева А. А.

Dzhaksybaev A. S. — doctoral student of the Academy of law enforcement agen-cies at the Prosecutor General’s Office of the Republic of Kazakhstan

Scientific consultants: doctor of law, associate professor Bekisheva S. D. and doc-tor of law, associate professor Mukasheva A. A.

УДК 347.963, 349.414 

ПРОБЛЕМЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ПРИМЕНЕНИЕМ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

ЖЕР ЗАҢНАМАСЫНЫҢ ҚОЛДАНЫЛУЫН ПРОКУРОРЛЫҚ ҚАДАҒАЛАУ МӘСЕЛЕЛЕРІ

PROBLEMS OF PROSECUTORIAL SUPERVISION OVER THE APPLICATION OF LAND LEGISLATION

2. СОСТОЯНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ПРИМЕНЕНИЕМ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

2.1. Возникновение и развитие прокурорского надзора за применением земельного законодательства

Надзор за соблюдением земельного законодательства является частью сис­темы прокурорского надзора, а именно деятельности по защите общественных интересов. По этой причине его возникновение и развитие следует связывать со становлением института прокурорского надзора в целом, начало которому было по­ложено после провозглашения Казахстаном независимости[1].

Прокурорский надзор получал вызовы во всех сферах общественных отно­ше­ний, что было продиктовано обстоятельствами времени[2]. Он претерпевал периоды юридического переосмысления, когда отдельными учеными предпринимались попытки дать прокурорскому надзору единую научную характеристику[3]. Сама эво­люция надзора проходила в соответствии с изменениями в правовой среде государства. С момента обретения государством независимости принято пять нор­мативных правовых актов о земле, каждый из которых устанавливал новые прин­ципы и нормы землепользования.

Первой Конституцией республики был установлен принцип исключительной го­сударственной собственности на землю. 17 января 1992 года был введен в дей­ствие Закон «О прокуратуре Республики Казахстан», которым были введены ин­ституты по охране принципов главного закона государства[4].

Прокуратура была подотчетна Верховному Совету и осуществляла высший надзор за применением законов органами государственного и хозяйственного уп­рав­ления, военными органами, Советами народных депутатов, исполнительными и распорядительными органами, органами местного самоуправления, должно­ст­ными лицами, а также гражданами.

Надзор за соблюдением законов о земле, действовавший в рамках общего над­зора, был направлен на защиту интересов государственной собственности на зем­лю. В этот период прокурорами было выявлено более пяти тысяч нарушений, вы­раженных в самовольном занятии государственной земли, организации стихийных мест торговли, незаконном строительстве, самовольном подключении к сетям инженерных коммуникаций, порче земли[5].

Используя полномочия по осуществлению расследования, прокурорами было окончено около ста уголовных дел по различным категориям, связанным с нару­шением права государства на землю[6].

Законом была предусмотрена правовая гарантия прокурорского надзора, которая определила положения, защищающие его независимость и обязательность исполнения актов прокурора. Эти обстоятельства повлияли на успешность дея­тельности в рамках формирующихся правовых реалий, предоставив прокурор­ско­му надзору свободу от органов местного самоуправления.

Положение о прокурорском надзоре нашло свое отражение в Конституции Рес­публики Казахстан от 28 января 1993 года, где ему уделена глава 17.

Упоминание прокуратуры в основном законе государства предало ей особый правовой статус, который возвышал прокурорский надзор над другими формами государственного контроля и надзора[7]. После введения в 1994 году института вре­менного землепользования деятельность прокуроров была направлена на выяв­ле­ние фактов незаконного предоставления права аренды на землю, злоупотребления местными органами власти служебных полномочий.

С установлением Конституцией от 30 августа 1995 года института частной соб­ственности и принятия Указ Президента Республики Казахстан «О земле» прокурорский надзор получил новые вызовы. В новых условиях число задач над­зора дополнено обеспечением неприкосновенности частной собственности на зем­лю, законности ее предоставления и рационального использования.

Требования по эксплуатации земли приобретают экологическую направлен­ность, в связи с чем в системе прокуратуры начинают функционировать специа­лизированные природоохранные прокуратуры, надзор за соблюдением земельного законодательства рассматривается через призму экологической безопасности. В от­дельных кругах начинают всерьез рассматриваться вопросы введения в уго­ловное законодательство понятия «экологическое преступление» и установления уголовной ответственности юридических лиц[8].

Система прокуратуры претерпела определенные изменения. 21 декабря 1995 года президентом страны издан Указ «О прокуратуре Республики Казахстан», в котором органы прокуратуры предстали исключительно как надзорный орган, а прежняя формулировка «расследование преступлений» была заменена на фор­мулировку «осуществление уголовного преследования».

Уголовное преследование прокурорами осуществлялось через возбуждение уголовного дела, поддержание государственного обвинения в суде, а также через отдельные элементы надзора за законностью уголовного процесса.

Факт упразднения полномочий по расследованию освободил общенадзорную деятельность от обязанности выявления преступлений и сосредоточил внимание ис­ключительно на правозащитных функциях. В связи с отсутствием следст­вен­ного аппарата отпала необходимость в сборе материалов для возбуждения уго­лов­ных дел, что повлекло за собой уменьшение количества поручений центрального аппарата.

Если с 1991 по 1995 годы по результатам проведения проверок земельного зако­нодательства было выявлено 62 преступления, в последующем расследо­ван­ных прокурорами, то с 1995 года (с момента упразднения следственного аппарата) по 2000 год — всего 45 преступлений, предварительное следствие по которым осу­ществлялось другими органами[9].

Таким образом, приоритет проверок сместился с выявления преступлений в пользу мер правозащитного характера (выявление незаконных актов, социально-экономические вопросы, защита материальных интересов государства). Как след­ствие, произошли изменения и в соотношении оснований проведения проверок.

С 1991 по 1995 год соотношение проверок, проведенных на основании пору­чений вышестоящих прокуроров и по обращениям граждан, составляла примерно один к одному, а с 1995 по 2000 год на тридцать процентов статистика сместилась в сторону проверок, назначенных по обращениям граждан[10].

Касаемо проверок по земельным вопросам, с 1991 по 1995 года восемьдесят процентов проверок проведено по поручениям, двадцать процентов — по обра­ще­ниям граждан, а с 1995 по 2000 год количество проверок по обращениям граж­дан достигает практически семидесяти пяти процентов[11]. Таким образом, лик­ви­да­ция функций предварительного расследования повлияла на организацию дея­тельности прокуроров.

Принятые в 2001 году Закон «О Земле», а затем в 2003 году Земельный кодекс окончательно ввели землю как объект имущественных отношений в гражданско-правовой оборот, а также установили ряд принципов по ее использованию.

Исходя из них, сложились стратегические задачи прокурорского надзора за ис­пользованием законов о землепользовании, в число которых вошли защита права частной и государственной собственности на землю, обеспечение ее рацио­нального и бережного использования на возмездной для государства основе, вы­яв­ление фактов бездействия и злоупотребления государственными органами пол­номочий и другие.

Законом от 6 июля 2007 года «О внесении изменений и дополнений в Зе­мель­ный кодекс Республики Казахстан» усилилась роль местных органов власти в воп­росах распределения земель путем делегирования им права распоряжаться зем­лями, находящимися в общем пользовании (аллеи, улицы, парки).

По мнению отдельных ученых, данное введение являлось результатом лобби­рования интересов отдельных лиц, заинтересованных в приобретении крупных земельных участков в центральных районах населенных пунктов[12].

17 июля 2009 года Законом Республики Казахстан № 187-IV «О внесении из­ме­нений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам оперативно-розыскной деятельности» в часть 3 статьи 191 Уголовно-процессуального Кодекса Республики Казахстан от 13 декабря 1997 года № 206 внесены дополнения, согласно которым предварительное расследование могло производиться и прокурорами[13].

С данного момента прокуратуре возвращены функции расследования по лю­бым категориям преступлений. С 2000 г. по 2017 г. прокурорами выявлено более восьмидесяти тысяч земельных нарушений, к различного рода ответственности привлечено более тысячи должностных лиц и граждан, в государственную собст­венность возвращено земельных участков общей площадью более трехсот тысяч гектар, бюджет пополнен суммой, превышающей один миллиард тенге.

В сфере уголовного преследования окончено более тридцати дел в отноше­нии руководителей государственных органов по фактам злоупотребления полно­мочиями по распределению земель, мерами надзора в суд направлено более трех тысяч дел, находившихся в производстве правоохранительных органов[14].

Несмотря на положительные результаты, прокурорский надзор нуждался в оп­тимизации. В практической деятельности не удавалось четко разграничить сфе­ру действия прокурорского надзора от государственного контроля. Преду­смот­рен­ная законом формулировка «прокуратура не подменяет другие государ­ствен­ные органы» не давала ясного представления.

Только в период с 2012 по 2017 год рассмотрено более ста тысяч обращений граж­дан на нарушение закона, из которых более тридцати процентов касались земельных вопросов[15]. Стало очевидным, что граждане самостоятельной защите нарушенных прав в суде или обращению в уполномоченные органы предпо­чи­та­ют прибегать к помощи прокуроров. Все это повысило нагрузку на надзорный ор­ган, что не позволяло выполнять стратегические и масштабные задачи. В отечест­венной научной среде с давних пор высказывались мнения о необходимости более точного определения перечня оснований проведения проверок[16].

В этой связи 30 июня 2017 года был принят новый Закон «О Прокуратуре, ко­то­рый оптимизировал надзор и полномочия прокуратуры, отчетливо разгра­ничил сферы действия прокурора и уполномоченных государственных органов, определил основные направления деятельности[17].

Так, проверки назначаются в случае следующих случаях:

• если нарушены права лиц, которые в силу физических, психических и иных обстоятельств не могут самостоятельно осуществлять их защиту;
• нарушения прав неограниченного круга лиц;
• лиц, общества и государства, если это необходимо для предотвращения не­обратимых последствий для жизни, здоровья людей либо безопасности Респуб­лики Казахстан.

Но и в этих исключительных случаях проверки могут назначаться только при установлении факта невыполнения или ненадлежащего выполнения своих полно­мочий иными органами контроля и надзора, к компетенции которых отнесены соот­ветствующие вопросы.

К двум имеющимся формам надзора (проверка, анализ состояния законности) добавлена третья —– оценка правовых актов.

Также устанавливались права проверяемых субъектов, более четко изложены пол­номочия (права и обязанности) прокуроров, определены пределы высшего надзора, сокращены основания назначения проверок, из системы актов проку­рор­ского надзора были исключены такие виды актов как «предостережение» и «пред­писание».

В целом, новшества очертили грани надзора и его конкретные функции[18]. За­меститель Генерального Прокурора Республики Казахстан А. Н. Кравченко, пре­зен­туя проект закона в нижней палате парламента, пояснил, что изменения на­правлены на рационализацию отдельных направлений надзора и для повышения его продуктивности[19].

Вскоре после вступления закона в силу прокуроры, будучи свободными от выполнения функций органов контроля, провели ряд результативных проверок. К примеру, в 2018 году выявлено четыре тысячи случаев незаконного выделения земель, вскрыты коррупционные и спекулятивные схемы[20]. При этом количество рассмотренных обращений сократилось более чем на сорок процентов, что позво­лило аккумулировать усилия на планировании деятельности[21].

С 2018 года прокуратурой в сфере землепользования выявлено около пяти ты­сяч нарушений, опротестовано более трехсот незаконных актов, в государст­вен­ную собственность различными способами возвращено около тысячи зе­мель­ных участков[22]. Самым важным является то, что увеличилось количество выяв­ле­ния существенных нарушений, нарушающих вещные права граждан и матери­аль­ные интересы государства.

Развитие институтов свободного рынка, либерализация экономики, реализа­ция стратегических национальных проектов в области экономики, промыш­лен­нос­ти, градостроительства сформировали современные задачи и направления над­зора за применением земельного законодательства, содержание которых раскры­то в следующем разделе настоящего исследования.

С учетом глобальных реформ, ориентации на сохранение правового госу­дар­ства усиливается роль прокурорского надзора в структуре земельного законода­тельства, который выступает гарантом обеспечения равенства защищенности прав человека, общества и государства в земельном процессе[23].

Прокурорский надзор в сфере землепользования распространяется на дея­тель­ность местных исполнительных и контролирующих органов. Участие про­курора в суде предоставляет ему возможность изучения живой судебной практики и опротестования незаконных решений по земельным спорам.

Согласно позиции ряда ученых, прокурорский надзор и судебный контроль яв­ляются взаимодополняющими элементами в механизме обеспечения закон­ности в земельном процессе[24].

Благодаря этим факторам, по мнению отдельных практикующих юристов, прокуратура предстает звеном, обеспечивающим правильное функционирование деятельности всех ветвей власти[25].

Д. И. Байкутбаев и С. К. Журсимбаев полагают, что такая вовлеченность во все правовые процессы предопределяет цементирующую функцию прокурор­ско­го надзора в системе государственного аппарата и на практике реализует принцип действия системы сдержек и противовесов[26]. Ряд ученых полагает, что по этой причине прокурорский надзор на законодательном уровне находится вне каких-либо ветвей власти, образуя самостоятельную структуру, непосредственно под­чи­ненную Главе государства[27].

По мнению И. Ж. Бахтыбаева, именно прокуратура среди всех государст­вен­ных структур, участвующих в правозащитных процессах, имеет главенствующую роль в информировании руководства страны о состоянии законности[28]. Не­слу­чай­но главой Совета безопасности Казахстана наведение порядка в системе земель­ных отношений поручалось именно Генеральному Прокурору[29].

Прокурорский надзор за применением земельного законодательства — часть системы по защите общественных интересов, направленная осуществление выс­ше­го надзора за точным и единообразным применением законов, указов Прези­ден­та и иных нормативных правовых актов в сфере землепользования, соблю­де­нием прав и свобод человека и гражданина, законных интересов юридических лиц и государства, законностью административного, исполнительного производства в части, касающейся земельных отношений.

Можно выделить несколько этапов в его развитии, которые связаны с после­до­вательным принятием нормативных правовых актов в области земельных отно­шений и прокурорского надзора:

1. Первый этап (1992-1994 гг.), который характеризуется возникновением сис­темы прокурорского надзора. Надзор направлен на отстаивание права исклю­чительной государственной собственности на землю. Прокуратура обладает функ­циями проведения досудебного расследования, в связи с чем проверки ори­ентированы на выявление нарушений, образующих состав преступления. В боль­шинстве случаев они проводятся по поручениям вышестоящих структур.
2. Второй этап (1994 г.) начался с введением института временного земле­поль­зования. Граждане и юридические лица стали активно использовать нововведение. Задачей надзора является установление фактов незаконного пре­доставления в аренду государственной земли.
3. Третий этап (1995-2017 гг.) обусловлен установлением института частной собственности на землю и введением ее как объекта правоотношений в граждан­ско-правовой оборот, провозглашение принципов землепользования потребовали от прокуроров стратегического планирования своей деятельности, направленной на защиту обеих форм собственности на землю, выявление фактов уклонения землепользователями финансовых, налоговых и природоохранных обязанностей. Надзор приобретает конкретные очертания, формируются его участки и под­участ­ки, приоритетные направления и конкретные задачи. Упразднение следственного аппарата в системе прокуратуры переориентирует ее деятельность на правоза­щит­ные функции, весомая доля проверок начинает проводиться по обращениям граж­дан. Возврат в 2009 году процессуальных полномочий не меняет правозащитного формата деятельности прокуратуры, который ориентирован на работу с обраще­ниями граждан и взаимодействие с институтами общества.
4. Четвертый этап (2017 г. — по настоящее время) — это период оптимизации прокурорского надзора и отграничения сферы его действия от государственного контроля.

Проверки проводятся лишь в исключительных случаях и при соблюдении ря­да условий. Характеризуется резким снижением количества рассмотренных обра­щений, концентрации усилий на задачах стратегического плана. Количественные и качественных характеристик надзора, которые рассмотрены в следующих раз­делах настоящей главы.

2.2. Предмет, объект, пределы и особенности прокурорского надзора за применением земельного законодательства

Определение предмета деятельности равнозначно заложению фундамента, назначению отправной точки для изучения других аспектов исследуемого вопроса. Предмет прокурорского надзора за соблюдением законов всегда являлся причиной споров и дискуссий в научной среде[30].

Предмет прокурорского надзора — это:

• «сфера применения права, которая находится в орбите прокурорского вни­мания»[31];
• «законность деятельности органов, входящих в круг правоприменителей, а также законность принимаемых ими правовых актов»[32];
• «исполнение законов, т.е. правовые действия по реализации предписаний, так и соблюдение законов — воздержание от действий, которые считаются недо­пустимыми»[33].

В Законе Республики Казахстан «О прокуратуре» определен предмет надзора, осу­ществляемого прокуратурой. Так, согласно статьи 6 Закона, прокуратура осу­ще­ст­вляет надзор за законностью актов, действий (бездействий) государственных органов, а в исключительных случаях — иных организаций вне зависимости от фор­мы собственности[34].

Исходя из данного положения, сферу деятельности прокуратуры можно раз­делить на два направления:

1. надзор за законностью актов;
2. надзор за законностью действий (бездействия) поднадзорных органов.

Данное разделение является весьма условным, так как, по сути, указанные направления являются одним правовым явлением.

Исполнение и соблюдение законов выражается в виде конкретных действий и (или) принятии правовых актов. Оба процесса имеют общие признаки, так как их можно охарактеризовать как решения, создающие правовые последствия, направ­ленные на реализацию положений закона.

Имеются и определенные различия, которые выражены в их оформлении. Пра­вовые акты всегда имеют форму документов, действия же формы не имеют, хотя, как правило, также выражаются документально.

В других случаях исполнение законов может быть выражено в воздержании от запрещенных действий. К примеру, исполнение запрета, предусмотренного пунк­том 2 статьи 39 Земельного Кодекса Республики Казахстан, о недопустимости государственным землепользователем отчуждения, а также сдачи в залог при­над­лежащего ему права землепользования, будет выражаться в форме бездействия[35].

Требование о необходимости соответствия Конституции и законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, обусловлено наличием ста­тьи 4 Конституции Республики Казахстан.

Принятие незаконного правового акта может привести к множеству нега­тивных последствий, связанных с ущемлением интересов граждан и государства.

В науке выработаны параметры легитимности правовых актов. Ю. А. Тихо­миров под данными параметрами понимал легитимность лица, издавшего акт и соблюдение порядка его принятия[36].

Нарушения при издании (принятии) правовых актов могут выражаться в раз­лич­ных действиях. К примеру, в форме неверного толкования закона или иска­же­ния его смысла[37], отсутствия у органа (должностного лица), издавшего норма­тив­ный правовой акт, полномочий на осуществление правового регулирования дан­ного вопроса[38].

Итак, предметом надзора за применением земельного законодательства явля­ется:

• соблюдение Конституции Республики Казахстан, законов в сфере земель­ных отношений и подзаконных актов, изданных во исполнение требований зако­нов и предусматривающих порядок их реализации государственными, местными представительными и исполнительными органами, органами местного само­управ­ления и их должностными лицами, а также физическими и юридическими лицами;
• соответствие Конституции Республики Казахстан, законам и подзаконным актам правовых актов, издаваемых вышеуказанными органами.

Осуществляя надзорную деятельность, прокурор должен знать пределы своих полномочий и ответственности, что является необходимым условием для опти­ми­зации надзора, должного взаимодействия с другими государственными органами, в первую очередь с правоохранительными и контролирующими.

«Пределы прокурорского надзора — база, которая устанавливает границы прав и полномочий прокурора при проведении проверки и внесении актов над­зора»[39]. Составной частью пределов надзора являются круг субъектов (государ­ст­венные органы и организации) и объектов общественных отношений, их компе­тен­ция и полномочия[40] .

А. Д. Берензон составную часть пределов общего надзора дополнил кругом действий, предпринимаемых для выявления и устранения нарушений закона[41].

Другие ученые, соглашаясь с изложенным мнением, детализируют пределы надзора, вводя компетенцию прокуроров, которая устанавливает:

— «список должностных лиц, попадающих в орбиту прокурорского надзора»[42], «рамки прав проверяющего»[43].

В современной науке пределы общего надзора рассматриваются в трех аспек­тах: по кругу поднадзорных органов, рассматриваемой сферы правоотношений, видам мероприятий по устранению причин нарушений[44].

Основываясь на приведенных выше теоретических позициях, попытаемся определить пределы надзора за соблюдением земельного законодательства, ус­лов­но разделив их по следующим категориям:

1. По кругу актов, за соблюдением которых осуществляет надзор прокурор.

В соответствии со ст. 6 Земельного кодекса Республики Казахстан, земельное законодательство состоит из Земельного кодекса и принимаемых в соответствии с ним нормативных правовых актов

Отношения по использованию объектов особо охраняемых природных терри­торий регулируются специальным законодательством Республики Казахстан[45].

Такое определение законодателем «земельного законодательства» соответ­ст­вует предмету прокурорского надзора; исключает необходимость рассмотрения дис­куссионного вопроса о расширении пределов надзора за счет нормативных правовых актов, содержащих нормы земельного права.

Как указано выше, земельное законодательство не ограничивается только Зе­мельным кодексом. В него входят и законы, содержащие нормы земельного права. Земельные правоотношения могут регулироваться законами смежных отраслей законодательства, в которых содержатся нормы земельного права.

К таким законам можно отнести Гражданский (1994 г.), Налоговый (2017 г.) кодексы Республики Казахстан; законы от 23 декабря 1995 года № 2723 «Об ипотеке недвижимого имущества»; от 16 апреля 1997 года № 94-I «О жилищных отношениях» и т. д.

Как следует из нашего исследования, к сфере прокурорского надзора можно отнести не только вопрос соблюдения поднадзорными органами законов, но и принятых во их исполнение подзаконных актов, посредством которых зачастую реализуются законы. Однако отдельными учеными высказывались мнения, что прокурорский надзор осуществляется только за соблюдением законов[46].

Мы не можем согласиться с указанной позицией по следующим причинам. В системе права многих государств, в том числе и отечественной, законы составлены таким образом, что механизм реализации их отдельных положений пре­дусмотрен дополнительными подзаконными актами, издаваемыми соответст­вующими государственными ведомствами.

Данное утверждение нашло отражение в подпункте 5 статьи 1 Закона «О правовых актах»[47].

К примеру, статьей 147 Земельного кодекса Республики Казахстан преду­смотрена задача органов по контролю за использованием и охраной земель по ор­га­низации проверок на предмет соблюдения установленного режима использо­вания земель[48].

Сам же порядок организации и проведения проверок предусмотрен отдель­ным актом — Правилами выявления земельных участков, не используемых в со­от­ветствующих целях или используемых с нарушением законодательства Респуб­лики Казахстан (утверждены приказом Министра сельского хозяйства от 5 мая 2018 года № 194)[49].

Естественно, что проверяя законность осуществления контроля по данному вопросу, прокурор будет руководствоваться как нормами Земельного кодекса, так и нормами указанного акта, в котором детально изложены все требования про­цедурного и организационного характера.

Специфика законов зачастую создает такие условия, что прокурор, не изучив подзаконный акт, не в состоянии провести проверку исполнения этих законов[50].

Таким образом, в пределы прокурорского надзора входит надзор за испол­нением, соблюдением и применением законов и подзаконных актов, принятых от высших органов государственного управления, содержащих механизм реализа­ции положений законов.

2. По кругу государственных органов, на которые распространяется сфера надзора прокуратуры:

• которые определены статьями 13-19 Земельного кодекса Республики Казах­стан;
• государственные органы, обладающие правом рассматривать дела об адми­нистративных правонарушениях.

3. По кругу лиц, за законностью действий и решений которых осуществля­ется надзор:

• должностные лица государственных органов, перечисленные в предыдущем пункте;
• должностные лица субъектов квазигосударственного сектора;
• руководители коммерческих и некоммерческих организаций, являющиеся субъектами земельных правоотношений;
• физические лица, являющиеся субъектами земельных правоотношений.

4. По кругу решений, принимаемых прокурором после выявления нарушений:

• внесение представления об устранении нарушений законности;
• принесение протеста на незаконные правовые акты;
• подача в суд искового заявления;
• опубликование обращения в СМИ к поднадзорным органам по фактам нару­шений норм земельного законодательства;
• разъяснение закона о недопустимости нарушений норм земельного законо­да­тельства и об установленной законом ответственности;
• вынесение постановления о возбуждении дисциплинарного производства;
• вынесение постановления о возбуждении производства по делу об админи­ст­ра­тивном правонарушении;
• направление материалов проверок в органы уголовного преследования для решения вопроса о привлечении к уголовной ответственности лиц, допустивших нарушения закона;
• регистрация факта в Едином реестре досудебных расследований и направ­ление материалов по подследственности.

5. По кругу лиц, в отношении которых принимаются указанные решения:

• физические и юридические лица;
• должностные лица государственных органов.

Немаловажным аспектом является вопрос соотношения прокурорского над­зора и государственного контроля и надзора. Порой прокуроры не могут опре­делить грань, которая отделяет их область деятельности от сфер деятельности упол­номоченных государственных органов.

Попытка выделить определенные критерии пределов прокурорского надзора предпринималась рядом ученых. Так, Н. А. Стручков считал, что прокурору за­прещено проверять те вопросы, которые не находятся в орбите правового регу­лирования и он не должен присваивать себе полномочия по ведомственному конт­ролю за деятельностью проверяемого органа[51].

В связи с тем, что прокуратура осуществляет высший надзор, прокурорский надзор имеет отличие от иных видов контрольной деятельности, в частности от контроля за охраной и использованием земель.

Имея характеристику «высший», прокурорский надзор распространяется и на законность деятельности органов, выполняющих контрольно-надзорные и правоохранительные функции, предметом одной проверки могут служить не­сколь­ко вопросов, в качестве способов реагирования может применяться ком­плекс мер, предусмотренных различными сферами правовых отношений.

Данный вопрос в казахстанской системе законодательства был урегулирован нормами Закона Республики Казахстан «О прокуратуре», принятого 30 июня 2017 года, который в отличии от предыдущей редакции предусмотрел вопрос четкого и конкретного разграничения сфер действия прокурорского надзор и государ­ственного контроля.

Проверки проводятся прокурором только в отдельных случаях и при опре­деленном стечении обстоятельств:

1. когда проведение проверки поручено Главой государства;
2. при осуществлении надзора за законностью деятельности органов, обла­даю­щих правоохранительными и специальными функциями;
3. при возникновении столкновения интересов в деятельности государ­ст­венного органа (либо его должностных лиц);
4. если поводом для проверки послужило обращение на незаконность ре­шения и действия (бездействия) данного органа либо его должностных лиц.

В остальных же случаях прокурор поручает проведение проверки уполно­мо­ченному государственному органу, в компетенцию которого входит ее прове­де­ние. Компетентный орган обязан сообщить прокурору о результатах проверки в установленный законом срок (пункт 1 статьи 7 Закона Республики Казахстан «О прокуратуре»).

И. С. Викторов отмечал, что требование о проведении проверок в адрес госу­дарственных органов, наделенных контрольно-надзорными функциями, прокурор правомочен направить только в том случае, когда такая проверка не может быть проведена самим прокурором, а лишь этими органами. Если есть иные способы получения информации о потенциальных нарушениях, то направление такого требования недопустимо[52].

В целом же прокурорский надзор и государственный контроль и надзор упол­номоченных органов, действуя в рамках отведенных законодательством компе­тенций и полномочий, должны составлять единый сбалансированный механизм по выявлению и устранению нарушений законности.

Прокурорский надзор в этой системе соотношений должен играть особую роль, так как прокуратура помимо функций надзорных обладает еще функциями координирующими, которые также направлены на обеспечение законности и правопорядка. А. Х. Казарина считает, что прокуратура, устраняя нарушения, нейт­рализует дефекты деятельности органов государственного контроля и надзора[53].

В круг объектов надзора, исходя из его предмета, входят вышеперечисленные органы, а также в исключительных случаях, предусмотренных законодательством, физические и юридические лица, деятельность которых связана с применением земельного законодательства.

Объекты надзора можно наглядно представить, условно разделив их сле­дующим образом:

1) центральный и местные исполнительные органы;

2) органы государственного контроля и надзора;

2-1) уполномоченный орган по контролю за использованием и охраной земель (в составе местных исполнительных органов);

2-2) иные органы государственного контроля, деятельность которых сопряжена со сферой применения земельного законодательства;

3) коммерческие и некоммерческие организации (юридические лица);

4) крестьянские хозяйства;

5) физические лица.

Предмет надзора также определяет цели и задачи, которые преследуют в своей деятельности органы прокуратуры, задают курс движения в конкретном направлении. Рассмотрим их (цели и задачи).

Под целью следует понимать результат, на достижение которого направлена деятельность прокуроров. Цели определяются статусом прокуратуры, местом и ролью в государстве[54]. Целями надзора являются обеспечение верховенства закона при проведении административных процедур с земельными участками.

Если есть цели, то должны быть и задачи надзора. Ряд ученых указывает, что задачи по своему количеству превосходят цели надзора. Они могут быть разные по отношению друг к другу, по способам их достижения[55].

Согласно теории прокурорского надзора и сформировавшейся практики, за­дачи не являются постоянными, они могут меняться в зависимости от эконо­ми­ческих и социальных факторов развития государства[56].

Задачи прокуратуры определены, исходя из основополагающих принципов Конституции Республики. Согласно статьи 1 Конституции, Республика Казахстан декларирует себя как демократическое, светское, правовое и социальное государство, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы[57].

Так, задачи прокурорского надзора в рассматриваемом направлении опреде­лены общими положениями, установленными Законом «О прокуратуре», а также политикой государства в сфере использования земельных ресурсов. Задачами дея­тельности прокуратуры, в соответствии со ст. 4 Закона «О прокуратуре», являют­ся:

• защита и восстановление прав и свобод человека и гражданина, законных интересов юридических лиц, общества и государства;
• выявление и устранение нарушений законности, причин и условий, им способствующих, а также их последствий;
• координация деятельности правоохранительных и иных государственных органов по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью.

Общие задачи являются основой для обозначения более узких задач в дея­тельности по надзору за соблюдением тех или иных отраслей законодательства. В частности, в роли задач надзора за соблюдением земельного законодательства будут выступать:

• защита прав физических и юридических лиц, имеющих потенциальное право на владение (пользование) землей, на возможность ее получения, свобод­ного распоряжения на законных основаниях и в законных интересах;
• защита интересов государства, обусловленных принципами земельного зако­нодательства, предусмотренными статьей 4 Земельного кодекса Республики Казахстан;
• выявление нарушений земельного законодательства, в том числе совершае­мых путем издания незаконных правовых актов;
• принятие мер по устранению выявленных нарушений земельного законо­дательства;
• предупреждение нарушений земельного законодательства путем достиже­ния вышеуказанных задач.

О. В. Калугина подчеркивает, что в рамках отдельно взятого направления надзора существуют участки, которые имеют социальную важность и требуют особой сосредоточенности[58].

Какой-либо единой классификации данных направлений в науке, разумеется, нет. Мы предложим свою позицию относительно участков (направлений) надзора за соблюдением земельного законодательства,

Так, классификация участков (направлений) надзора за соблюдением земель­ного законодательства выглядит следующим образом[59]:

1. Надзор за законностью правовых актов в сфере земельного законода­тельства.

Данное направление в большей степени ориентировано на осуществление над­зора за деятельностью местных исполнительных органов, так как именно они по­средством издания правовых актов решают вопросы имущественного характера: предоставление земельных участков (в том числе по результатам торгов, конкур­сов и аукционов), изменение целевого назначения земельных участков и прочие вопросы.

В случае выявления незаконного правового акта прокурор должен принять меры по его отмене посредством принесения протеста.

Надзор за законностью правовых актов призван стать механизмом, который не позволяет должностным лицам местных исполнительных органов (и иных ор­ганов) выходить за рамки закона при реализации своих полномочий, исключает факты выборочного и субъективного подхода к вопросам предоставления земель­ных участков, обеспечивает принцип верховенства закона и единообразного его применения[60].

2. Надзор за соблюдением собственниками земельных участков и землеполь­зователями требований в части исполнения обязанностей по их использованию.

Каждое лицо, приобретая тот или иной земельный участок, независимо от то­го, получено ли им право частной собственности или временного землеполь­зования, обязан соблюдать ряд требований по эксплуатации земельного участка.

Все требования перечислены в статье 65 Земельного кодекса. К основным из них, в качестве примера, можно отнести следующие: использование земельного участка в соответствии с установленным целевым назначением; своевременное освоение земельного участка; недопущение загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв, а также снятия плодородного слоя почвы с целью продажи или передачи его другим лицам, за исключением случаев, когда такое снятие необходимо для предотвращения безвозвратной утери плодородного слоя.

2. Надзор за соблюдением требований в части неприкосновенности права го­су­дарственной собственности на землю (противодействие самовольному захвату земельных участков, находящихся в собственности государства).

Обязанность не нарушать прав других собственников и землепользователей также указана в статье 65 Земельного кодекса, однако мы выделили данный вопрос в отдельный подпункт, поскольку проблема самовольного захвата земель, в частности, находящихся в собственности государства, на сегодняшний день носит острый характер.

Следует отметить, что органом, непосредственно осуществляющим государ­ст­венный контроль по земельным вопросам, является уполномоченный орган по контролю за использованием и охраной земель, который входит в структуру местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы.

Органы прокуратуры осуществляют надзор по данному направлению, не под­меняя функции уполномоченного органа и других государственных органов, и лишь в той мере, случаях и пределах, в которых это не противоречит законо­дательству.

При обеспечении исполнения собственниками земельных участков и земле­поль­зователями своих обязанностей прокурор в первую очередь обеспечивает ох­рану, целевое и рациональное использование земель, находящихся в государ­ствен­ной собственности, принимает меры по возврату в государственную собствен­ность земель, которые длительное время не осваиваются их собственниками либо используются с иными нарушениями земельного законодательства.

В отдельных случаях при решении сложных задач, к примеру, для борьбы с массовым самовольным захватом государственных земель или при наличии вопросов в установлении личности нарушителя, прокурор может создать рабочую группу из числа сотрудников различных государственных органов, совместная деятельность которых в разы повысит эффективность предпринимаемых действий.

3. Надзор за исполнением требований земельного законодательства по орга­низации противодействия земельным нарушениям.

Противодействие нарушениям в сфере земельного законодательства осуще­ствляется центральным уполномоченным органом, местными исполнительными органами и уполномоченным органом по контролю за охраной и использованием земель. У каждого из этих органов имеются полномочия, права и обязанности, ко­то­рые должны реализовываться в соответствии с буквой закона. Рассмотрим дан­ный участок на примере надзора за законностью деятельности уполномоченного органа по контролю за охраной и использованием земель.

Он, будучи органом, обладающим контрольными функциями, наделен опре­де­ленным спектром полномочий, которые указаны в пункте статьи 147 Земельного кодекса. Одним из способов реализации полномочий является проверка, порядок проведения которой предусмотрен нормами Предпринимательского кодекса.

В случае выявления нарушений земельного законодательства уполномо­чен­ный орган в зависимости от характера нарушений вправе принимать соответст­вую­щие меры, в число которых входят следующие:

• привлечение нарушителя к административной ответственности;
• внесение предписания об устранении нарушений земельного законода­тель­ства;
• в установленных законом случаях обращение в суд с иском о принудитель­ному изъятии земельного участка.

Прокуратура, осуществляя надзор по данному направлению, проверяет дейст­вия (бездействия) сотрудников уполномоченного органа при реализации всех пре­дусмотренных законом полномочий, оценивает полноту принимаемых ими мер, т.е. фактически дает заключение эффективности деятельности уполномоченного органа.

Надзор в данном направлении является весьма важным элементом в обес­пе­че­нии законности, так как органы земельного контроля наделены широкими пол­но­мочиями и крайне важно, чтобы они применялись правильно, своевременно и единообразно[61].

По указанному принципу осуществляется надзор за законностью деятель­нос­ти и других контролирующих органов.

4. Надзор за законностью рассмотрения обращений физических и юриди­ческих лиц по земельным вопросам.

Обращения по земельным вопросам рассматриваются различными государст­вен­ными органами в соответствии с их компетенцией. К процедуре рассмотрения обращений предъявляются определенные требования, предусмотренные Земель­ным кодексом, а также другими нормативными правовыми и правовыми актами.

Прокурор, осуществляя надзор по данному вопросу, проверяет исполнение дан­ных требований со стороны рассматривающего обращение органа. В част­ности, в ходе проверки обращается внимание на порядок рассмотрения обращения, сроки, полноту исследования доводов заявителя и полноту ответа. В случае, если по результатам обращения было принято решение в форме правового акта (к при­меру, решение о предоставлении/отказе в предоставлении земельного участка), то данное решение также будет предметом изучения со стороны прокурора.

Как показывает практика, большое количество обращений по земельным во­про­сам поступает в органы исполнительной власти (городов областного значения, районов), и, как правило, эти обращения связаны с вопросами предоставления земельных участков, изменения их целевого назначения, продления сроков аренды земель.

Также немало обращений, в которых содержится информация о нарушении земельного законодательства, поступает в органы по контролю за использованием и охраной земель.

Необходимо, чтобы орган, в производстве которого находится обращение, по­дошел максимально ответственно к его рассмотрению, изучил все доводы, в уста­новленный срок принял обоснованное решение и сообщил о нем заявителю.

Данное направление надзора призвано исключить факты проявления бюро­кра­тизма со стороны должностных лиц, намеренного «затягивания» процесса рас­смо­трения обращений в угоду интересов третьих лиц, создания административных барьеров при реализации гражданами и юридическими лицами своих прав, выбо­рочного подхода при принятии решений.

5. Надзор за исполнением требований в части обеспечения поступлений обязательных выплат по договорам аренды и купли-продажи земельных участков.

Подпунктом 4 пункта 1 статьи 65 Земельного кодекса Республики Казахстан предусмотрено, что собственники и землепользователи земельных участков обяза­ны своевременно вносить земельный налог, плату за пользование земельными уча­стками и другие предусмотренные законодательством Республики Казахстан и договором платежи.

Местные исполнительные органы, будучи одной из сторон гражданско-право­вых отношений, осуществляют контроль за исполнением данного требования.

На уполномоченный орган по контролю за использованием и охраной земель, который является структурным подразделением местного исполнительного органа области, столицы, города республиканского значения, в соответствии с пунктом 4 статьи 509 Кодекса Республики Казахстан «О налогах и других обязательных пла­те­жах в бюджет», возложена обязанность информировать органы государственных доходов о лицах, не использующих земельные участки, предназначенные для строительства, или использующих их с нарушением земельного законодательства, для последующего применения к таким лицам 10-кратного налога.

От того, как указанные государственные органы будут справляться со своими обязанностями, зависит вопрос соблюдения материальных интересов государства.

6. Надзор за законностью проведения торгов (конкурсов, аукционов) по прода­же земельных участков.

Земельным законодательством определено, что земельные участки, за отдель­ными исключениями, предоставляются местными исполнительными органами в собственность или временное землепользование путем проведения торгов (кон­курсов, аукционов).

К проведению этих процедур предъявляются требования, направленные на обеспечение гласности, открытости, объективности деятельности продавца.

Прокурор обязан проверять исполнение этих требований и в случае выявления каких-либо нарушений принимать меры по их устранению.

Внутри каждого участка (направления) можно выделить подучастки. Напри­мер, в пределах первого направления выделим вопросы законности предоставле­ния земельных участков под строительство в черте населенных пунктов, закон­нос­ти предоставления права частной собственности на земельные участки, законности изменения целевого назначения с некоммерческих целей на коммерческие и т. д.

Все участки (направления) являются одинаково важными и приоритетными.

От состояния законности в этих направлениях земельного законодательства за­висит уровень экономического благополучия общества и государства, стабиль­ность общественно-политической ситуации.

Разумеется, указанный круг участков (направлений) не является исчерпы­ваю­щим, так как сфера действия земельного законодательства весьма обширна и не может быть ограничена лишь теми вопросами, которые перечислены в настоящей работе.

Дополнительные участки более конкретного характера должны быть сформи­ро­ваны прокурором исходя из совокупности отдельных факторов на поднад­зор­ной территории: социально-экономическая ситуация, политическая обстановка, экологическое состояние, уровень законности и правопорядка, численность насе­ления и состав и др.[62]

В теории прокурорского надзора базовые или основные направления (участ­ки) прокурорского надзора подразделяются на постоянные и динамические[63].

А. Я. Сухарев к числу постоянных направлений относит надзор за соблюде­нием Конституции и законов поднадзорными органами, защиту конституционных и иных прав и свобод человека и гражданина[64].

К числу динамических направлений можно отнести надзор за соблюдением за­конности в конкретных сферах общественных и правовых отношений. К при­меру, осуществление надзора за законностью реализации земельных участков, в пределах территории которых располагаются реализуемые по программе прива­тизации объекты государственного имущества (здания, строения, сооружения).

Отношения, упомянутые в настоящем исследовании, С. С. Алексеев именует динамическими направлениями, т.е. институтами, представляющими из себя структуру изолированных корпоративных норм, обеспечивающих системность положений данного вида правоотношений или его отдельных областей[65].

С. А. Комаров придерживается позиции, что правовой институт — это глав­ная составляющая области права, начальное независимое композиционное на­прав­ление области, в котором нормы объединяются на основании предмета ре­гу­лирования. Эти нормы формируют область или отрасль не напрямую, а посред­ст­вом правовых институтов. Далее, по мнению С. А. Комарова, правовой институт является отраслью права, управляющей автономным классом однотипных об­щественных отношений[66].

Т. В. Ашиткова относит прокурорский надзор за соблюдением земельного за­конодательства к таким правовым институтам, так как сфера его действия связана с комплексом однородных и однотипных правовых общественных отношений, возникающих по поводу земли — как объекта этих отношений. Нормы земельного законодательства объединяют данные правовые отношения в единый механизм или конструкцию. Земельное законодательство содержит в себе как однородные нормативные предписания, отраженные в законах, так и разнородные пред­писа­ния, предусмотренные подзаконными актами. Все они объединены соответст­вую­щими нормами Конституции как основного закона государства, а также собраны в Земельном, Лесном, Гражданском, Экологическом, Налоговом и иных кодексах, в которых нормы о земле являются единой правовой структурой[67]. Е. В. Ав­ра­амо­ва называет прокурорский надзор фактором обеспечения правильного приме­не­ния органами местного самоуправления делегированных полномочий[68].

Уровень законности в сфере земельных отношений определяет многие вопро­сы развития государства, начиная от экономики и заканчивая вопросами социаль­ного и общественно-политического характера. Несоблюдение земельных норм, которые носят императивный и охранительный характер, всегда нарушает права граждан и интересы государства, поэтому обеспечение законности в сфере зе­мель­ных отношений является приоритетным направлением «общенадзорной» деятельности органов прокуратуры.

Учитывая указанные обстоятельства, мы считаем, что в настоящее время наз­ре­ла необходимость в издании Генеральным Прокурором специального приказа, который бы регулировал частные вопросы надзора за соблюдением земельного законодательства (в рамках отраслевого приказа), начиная от приоритетных уча­ст­ков надзора, заканчивая вопросами организационного характера. Данная прак­тика для отечественной системы не является новой, так как по отдельным узким участкам прокурорского надзора существуют акты, регулирующие аспекты раз­лич­ного характера.

Однако, касаемо надзора в сфере землепользования, несмотря на его важ­ность, отдельный правовой акт отсутствует. Издание подобного акта, который бы с математической точностью регулировал деятельность в пределах отрасли над­зора, рассматривается в Российской Федерации. Учеными-практиками подготав­ли­вались проекты соответствующих приказов, положения которых определяли множество аспектов надзора за соблюдением земельного законодательства[69].

Подобный документ, содержание и обоснование которого раскрыто в сле­дую­щих разделах, подготовлен нами и оформлен в качестве приложения к дис­сертации (см. Приложение 1). Развитие рыночных отношений и их государст­вен­ное регулирование потребовали от прокуроров более активного участия в во­про­сах обеспечения законности в сфере землепользования, прав и свобод граждан и юридических лиц, а также защиты интересов государства. Успешное выполнение поставленных задач зависит в том числе от знания четкого представления о структуре надзора в данном направлении.

2.3. Состояние прокурорского надзора за применением земельного законодательства в Республике Казахстан

Анализ состояния прокурорского надзора свидетельствует о значительной распространенности земельных нарушений. Количество выявленных прокурорами нарушений с 2013 по 2021 годы не имеет явной тенденции к росту, однако данное обстоятельство обусловлено снижением количества проверок, оптимизацией надзора и не может отражать объективной картины реалий.

За указанный период прокурорами в сфере надзора за соблюдением земельного законодательства проделана следующая работа (Таблица 2).

Таблица 2

Статистические данные о работе прокуроров по надзору за применением земельного законодательства

Информация о проведенной работе	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	Всего
Проведено проверок	675	702	748	538	128	199	135	171	154	3423
Выявлено нарушений	18235	16340	9812	4703	1640	2430	1724	2139	2412	59435
Опротестовано правовых актов	864	614	563	496	144	88	75	94	87	3025
Внесено представлений	1009	1075	1047	1144	529	692	511	529	499	7035
Защищены права лиц	501	1885	1392	72	782	3165	732	811	773	9302
Количество привлеченных к дисциплинарной ответственности	580	751	590	674	321	651	417	478	511	4673
Количество привлеченных к адм. ответственности	483	342	420	505	179	146	84	62	68	2289
Количество привлеченных к материальной ответственности	1	1	0	0	0	0	0	0	1	3
Начато досудебных расследований	14	18	27	22	8	28	4	2	2	125

Прокурорские проверки показали, что земельное законодательство повсемест­но нарушается органами государственной власти всех уровней, органами, обла­да­ющими контрольными функциями, а также гражданами и юридическими лицами.

Все нарушения связаны с вопросами реализации субъектами земельных пра­во­отношений своих полномочий и воздержания от совершения запрещенных дей­ствий.

Мы изучили более трехсот актов прокурорского надзора, докладные записки на имя прокуроров областей, обобщения Генеральной прокуратуры по анализи­ру­емому вопросу с 2013 по 2021 годы, материалы средств массовой информации и пришли к мнению, что земельное законодательство подвергается грубым нару­ше­ниям, которые ущемляют права граждан и интересы государства.

Достаточно привести несколько примеров для того, чтобы иметь пред­став­ление о сложившейся ситуации.

Практически во всех регионах местные исполнительные органы не соблюдали сроки рассмотрения обращений граждан.

Так, в 2020-2021 годах в Восточно-Казахстанской области прокурорами уста­нов­лено, что из полутора тысяч обращений о самохвате и неиспользовании земель более 70 % уполномоченными государственными органами рассмотрено с нару­шением установленного срока[70].

В городе Приозерск в 2020 году выявлено 96 фактов нарушения подобных нарушений[71].

В отдельных случаях подобные обстоятельства, образовывали правонаруше­ния, создающие условия для коррупции. По представлению прокуратуры к дис­цип­ли­нар­ной ответственности с применением положений антикоррупционного законодательства за неоднократное нарушение сроков рассмотрения заявлений граж­дан был привлечен руководитель отдела земельных отношений города ***[72].

Ненадлежащим образом осуществлялись полномочия акиматов по изменению целевых назначений земель.

В 2019 году акимат города *** изменил целевые назначения более тридцати земельных участков с некоммерческих целей на коммерческие в нарушение тре­бований статьи 109 Земельного кодекса о необходимости использования земель в соответствии с градостроительной документацией. В связи с внесенным актом над­зора решения были отменены[73].

Негативное влияние на состояние законности оказывали действия акимов по созданию барьеров гражданам в получении земель.

В 2019 году в Жамбыльской области после прокурорской проверки к уголов­ной ответственности был привлечен руководитель отдела архитектуры и градо­строительства города Тараз, требовавший у граждан материальные вознаграж­дения за получение земельного участка[74].

В городе Жезказган физическому лицу было отказано в предоставлении част­ной собственности на земельный участок со ссылкой на градостроительный до­кумент, действие которого на момент принятия решения утратило силу[75].

Незаконное решения было отменено по протесту прокуратуры.

В Западно-Казахстанской области к дисциплинарной ответственности привле­чен руководитель отдела земельных отношений района Казиев С. С., которым было незаконно отказано в предоставлении земельных участков 3 гражданам по несоответствующим реальным обстоятельствам основаниям, выраженным в даче заявителям ложной информации о намерении государства возвести на испра­ши­ваемых землях социально значимые объекты[76].

В 2021 году аналогичным образом отказал в предоставлении права аренды на земельный участок физическому лицу акимат города Павлодар[77].

Акимат города Караганды отказал в предоставлении права аренды земельного участка для эксплуатации существующего домостроения, ссылаясь на неприме­ни­мую в данном случае норму статьи 44-1 Земельного кодекса, регламентирующую порядок предоставления земель для строительства[78].

Права заявителей были восстановлены после принесения прокурорами про­тестов.

Имели место и обратные ситуации, когда акиматы незаконно предоставляли гражданам земли для строительства коммерческих объектов.

В Бурабайском районе Акмолинской области с 2016 по 2021 год выявлено более 30 земельных участков, предоставленных в частную собственность, минуя обязательные аукционы, а также в нарушение градостроительных требований[79].

Руководитель отдела земельных отношений и аким поселка Бурабай понесли наказания вплоть до увольнения по отрицательным мотивам.

С 2018 по 2021 год прокуратурой Атырауской области в государственную соб­ственность возвращены земли кадастровой стоимостью более тридцати миллио­нов тенге, незаконно предоставленные физическим лицам под строительные и сель­ско­хозяйственные цели. По результатам проверки к различным видам ответст­вен­ности привлечено девять должностных лиц[80].

Прокуратурой города Жезказган в 2018 году выявлен факт предоставления зе­мельного участка для строительства торгового центра без наличия градострои­тель­ных документов[81].

Сотрудниками Генеральной прокуратуры в городе Караганде установлены мно­гочисленные факты незаконного распределения должностными лицами мест­ных исполнительных органов государственных земель, не предназначенных для строительства, среди своих родственников в строительных целях.

Указанные факты были зарегистрированы в едином реестре досудебных рас­следований.

Лица, в разные периоды времени занимавшие высокие должности, в том числе акима области и акима города Караганды, были осуждены и приговорены к различ­ным видам наказаний[82].

С 2017 по 2020 год на территории республики имело место 302 факта неза­конного продления права аренды на участки гражданам, недобросовестно испол­нявшим свои обязанности по их освоению[83].

Недолжным образом проходило распределение земель под индивидуальное жилищное строительство, игнорировались требования Земельного кодекса об обя­за­тельном проведении торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земель.

Прокуратурой Костанайского района в 2021 году выявлено 8 фактов предо­ставления сельским акиматом земель физическим лицам для индивидуального жи­лищного строительства без соблюдения принципа очередности[84].

В Панфиловском районе Алматинской области выявлено 5 таких фактов[85].

С 2015 по 2020 год без соблюдения очередности по республике для индиви­дуального жилищного строительства предоставлен 2 221 земельный участок, без проведения торгов 2 276 участков[86].

Практически повсеместно учет лиц, состоящих в очереди на получение зе­мель­ных участков под индивидуальное жилищное строительство, велся ненад­лежащим образом.

В 2020 году прокурорами было выявлено, что в городе Уральск в очередь не поставлено более 500 граждан, в Атырауской области — 389, Актюбинской — 6[87].

В Байзакском районе Жамбылской области без заключения земельной ко­мис­сии на специальный учет необоснованно поставлено 2 289 граждан.

В Актюбинской и Атырауской областях в списках очередников незаконно числились лица, ранее получившие земли.

В городе Алматы специальный учет заявлений граждан не велся вовсе.

В нарушение Закона «О доступе к информации» на интернет-ресурсах аки­ма­тов Западно-Казахстанской, Кызылординской и Актюбинской областей отсут­ствовали сведения о заявителях, поставленных в очередь на получение земли.

Нарушения были устранены после внесения актов надзора.

Выделение земель для ведения личного подсобного хозяйства фактически пре­вратилось в легальную схему обхода установленного порядка предоставления земель для индивидуального жилищного строительства.

Для обычного обывателя разницы между личным подсобным хозяйством и индивидуальным жилищным строительством не существует в связи с тем, что в обоих случаях осуществляется строительство жилых помещений.

Возможность получения участка для жилого строительства вне очереди путем их распределения под личное подсобное хозяйство создает коррупционные риски.

На земли для личного подсобного хозяйства очередь не ведется, процедура пре­доставления является не прозрачной. В результате количество предоставляемых земель для личного подсобного хозяйства в разы превышает число участков, выдаваемых под жилищное строительство.

Так, в Алматинской (ЛПХ — 9 330, ИЖС — 2 245), Жамбылской (ЛПХ — 2 574, ИЖС — 906), Акмолинской (ЛПХ — 2 371, ИЖС — 906) и Южно-Казахстанской (ЛПХ — 4 211, ИЖС — 3 986) областях такие темпы выделения земель под личное подсобное хозяйство вызвали обеспокоенность у прокуроров[88].

В Кокшетау установлены факты предоставления участков под садоводство, которые используются для индивидуального жилищного строительства.

Вызывает сложности фактическое исполнение требований об использовании земель в соответствии с градостроительной документацией.

Эти требования установлены статьей 109 Земельного кодекса.

На практике соблюдение этих требований невозможно по причине того, что большинство населенных пунктов не имеют проектов детальной планировки либо замещающих их градостроительных документов.

Из 6,5 тыс. населенных пунктов страны соответствующие генеральные планы и проекты детальной планировки имеют только 3,4 тыс. или 52 %, из которых 1,6 тыс. устарели (разработаны в 70-80 годах).

По состоянию на 30 июня 2021 года из запланированных 222 населенных пунктов работы проведены только по 155.

Из указанного следует, что предоставление всех земель в населенных пунктах, не имеющих планов застройки, осуществляется в нарушение земельного законода­тель­ства.

Совершались нарушения при организации проведения торгов по продаже земель.

Прокуратурой Аксуского района Алматинской области в 2021 году установ­лено девять случаев, при которых победителями на торгах признавались лица, заявки на участие которыми не подавались[89].

Прокуратурой района были приняты меры по отмене незаконных итогов про­веденных торгов и привлечению виновных лиц к ответственности.

Во многом причиной нарушений явился нерациональный подход к своим обязанностям со стороны местных органов власти.

Прокуратурой Западно-Казахстанской области установлено 113 фактов пре­до­ставления земель для выпаса скота организациям, не занимающимся их раз­ведением, а также 21 случай предоставления земель для индивидуального жи­лищного строительства в пределах водоохранных зон[90].

С 2014 по 2021 годы местные исполнительные органы Северо-Казахстанской области предоставляли земли для огородничества, которые в последующем в на­рушение статьи 97 Земельного кодекса использовались в сельскохозяйственных целях.

При предоставлении участков акиматы руководствовались требованиями под­пункта 7 пункта 1 статьи 48 Земельного кодекса, который позволяет выделять зе­мельные участки для огородничества без проведения конкурса в целях удовлет­ворения нужд населения.

Однако фактически эти земли использовались для сельскохозяйственного про­изводства.

За последние 5 лет (2016-2021 годы) выявлено более тысячи фактов формаль­ного предоставления земель для развития животноводства организациям, не осу­ществляющим данный вид деятельности.

Чиновники утверждали неправильные землеустроительные проекты.

В Бескарагайском районе Восточно-Казахстанской области в 2020 году до­пущен факт незаконного утверждения землеустроительного проекта о разделе из­начально неделимого земельного участка.

Нарушения допускались не только акиматами, но и контролирующими орга­нами.

В Западно-Казахстанской области к административной ответственности за на­рушением земельного законодательства в течение 6 месяцев незаконно привле­чено 15 лиц.

Органами земельного контроля по Акмолинской области в 2020 году незакон­но назначались проверки в деятельности субъектов частного предпринима­тель­ства[91].

Прокуратурой Карагандинской области при проверке областного управления по контролю за использованием и охраной земель выявлено 136 фактов ненаправ­ления в органы государственных доходов сведений о лицах, использующих зе­мельные участки с нарушением, для применения к ним

В целом, результаты прокурорской деятельности свидетельствуют, что в 20 % слу­чаев управления земельного контроля не проводят повторные проверки по ис­полнению предписаний, что лишает государство правовой возможности изъять у не­добросовестных собственников неиспользуемые земельные участки; не реги­ст­рируют обременение прав на земельные участки, подлежащие изъятию, что при­во­дит к их продаже и утере возможности по возврату их государственную соб­ст­венность.

Вызывает беспокойство факт, при котором нарушения допускались централь­ным уполномоченным органом по управлению земельными ресурсами.

Комитет по управлению земельными ресурсами Министерства сельского хо­зяй­ства Республики Казахстан не включил в реестр недобросовестных землепользователей сведения о 33 лицах, у которых в 2017-2021 годах были изъяты земельные участки.

Лица, состоящие в данном списке, в будущем лишаются права на получение земли, а невыполнение Комитетом своих обязанностей позволило бы этим лицам избежать установленных ограничений.

Собственники земельных участков и землепользователи не привлекались к внесению обязательных платежей.

Проверками выявлялись факты несвоевременных, неполных, поступлений пла­тежей в бюджет, а порой и вовсе их отсутствия по договорам аренды, продажи права аренды и купли-продажи земельных участков.

В 2020 году в городе Караганде задолженность собственников земельных участков и землепользователей перед государством составила более 10 миллионов тенге, в 2019 — более 14 миллионов[92] .

После внесения актов прокурорского надзора местными исполнительными ор­ганами были приняты меры по погашению имеющейся задолженности, взысканию с лиц, нарушивших сроки оплаты, неустойки, а также произведен перерасчет сумм по договорам аренды земельных участков.

Всего в последующем по республике установлено более тысячи землеполь­зо­вателей, имеющих задолженность по налогам и другим платежам на сумму более 200 миллионов тенге.

Земля была и остается важнейшим фактором развития экономики в целом. Зе­мельные ресурсы — это активы в виде недвижимости, средства производства в сель­ском хозяйстве, источники инвестиций.

Проведенные органами прокуратуры анализы использования земельного фон­да свидетельствуют о наличии разрыва между экономическим потенциалом земли и фактическим ее использованием.

Причина данного явления кроется в совершении нарушений самими земле­поль­зователями и собственниками земельных участков.

Среди всех нарушений, предусмотренных законодательством, наиболее об­суж­даемыми являются: неосвоение (неиспользование) земельного участка, само­вольное занятие государственных земель.

Вопросы противодействия данным нарушениям обсуждались на уровне Главы государства и Совета безопасности.

Однако, результаты прокурорских проверок показали, что местные исполни­тель­ные и контролирующие органы бездействуют и прокурорам приходится са­мим реагировать на нарушения.

К примеру, в период с 2012 по 2020 годы прокуратурой города Астаны вы­явлено 1582 неиспользуемых земельных участка общей площадью более 16 тыс. га (предоставлены для строительства), 711 фактов самовольного занятия госу­дар­ственных земель.

После внесения в адрес акима города акта прокурорского надзора акиматом бы­ли приняты соответствующие меры, в результате чего количество неисполь­зуемых земельных участков снизилось до 303 единиц, по 351 факту самовольного занятия земель поданы иски о сносе возведенных на этих землях сооружений[93].

В Карагандинской области в 2020 году прокурорами выявлено более полутора тысяч неиспользуемых земель общей площадью почти девятьсот тысяч гектар, око­ло тридцати тысяч земель, объекты на которых оформлены ненадлежащим образом[94].

В Жамбылской области обнаружено свыше тысячи шестисот неосвоенных земельных участков площадью 304 тысячи гектар.

Прокуратурой города Алматы выявлено более тридцати земельных участков, расположенных на территории памятника природы Рощи Баума и горнолыжного катка «Медеу», которые с 2017 по 2020 годы самовольно занимались третьими ли­цами либо использовались собственниками не по целевому назначению.

Мерами надзора земельные участки были освобождены, лица, нарушившие пра­во государственной собственности на землю, были привлечены к админи­стра­тивной ответственности, в отношении сотрудников государственного органа за без­действие по истребованию земельных участков из незаконного владения при­няты меры дисциплинарного характера[95].

В Павлодарском районе выявлен 301 неиспользуемый земельный участок об­щей площадью 26 186 га, а также один факт самовольного занятия государст­вен­ной земли[96].

Прокуратурой города Жезказган только за 2021 год обнаружено 16 случаев не­освоения земельных участков, 9 фактов самовольного занятия государственных земель, 3 факта нецелевого использования земельного участка [119].

Аналогичные факты выявлялись прокуратурами Жамбылской и Алматинской областей.

По актам прокуратуры Жамбылской области с 2017 по 2020 год в государ­ст­венную собственность возвращено 104 неосвоенных земельных участка общей площадью свыше 6 тысяч гектар, кадастровая стоимость которых превысила 350 млн. тенге.

Также было выявлено 580 неиспользуемых земельных участков площадью свыше 24 тысяч га и 38 участков, используемых с нарушением законодательства[97].

В Акмолинской области выявлено 310 неосвоенных земельных участков када­стровой стоимостью более 5 миллионов тенге. Государству возвращено 76 участ­ков площадью около 7 тысяч гектар.

В ходе контрольных и повторных проверок по республике выявлено более полутора тысяч неиспользуемых земельных участков, местным исполнительным органам направлены требования о принятии мер по их изъятию.

Каждый факт самовольного занятия государственных земель либо невыпол­не­ния собственниками земельных участков и землепользователями обязанностей по использованию земельных участков стоит неразрывно связывать с ненадле­жа­щей работой органов, призванных противодействовать данным явлениям.

При этом следует учитывать, что государственные органы, особенно в круп­ных населенных пунктах, не в силах на постоянной основе проводить мониторинги и контролировать указанные вопросы.

Однако имели место случаи, при которых уполномоченные государственные органы не могли не знать о допускаемых длительное время нарушениях, но, тем не менее, бездействовали.

В 2020 году прокуратурой *** выявлено два таких факта.

Так, местным исполнительным органом частной организации для строитель­ства базы автотехники на площадке, для этого не предназначенной, во временное землепользование был предоставлен участок.

Решение акимата по протесту прокуратуры было отменено ввиду его неза­кон­ности.

Зная о том, что земельный участок был возращен в государственную собствен­ность, акимат мер по его освобождению не принимал[98].

В другом случае местный исполнительный орган бездействовал при истече­нии срока аренды земельного участка, ранее предоставленного для установки па­вильона[99].

После требований прокуратуры земельные участки по искам местного испол­ни­тель­ного органа были освобождены, ряд лиц, ответственных за учет государ­ст­венных земель и контроль действий договоров, привлечен к дисциплинарной ответ­ственности, недобросовестные землепользователи привлечены к ответствен­ности административной.

Как следует из примеров, земельное законодательство регулярно и повсе­мест­но подвергалось нарушениям в различных формах и проявлениях.

Распространенность данных нарушений свидетельствует о том, что на сегод­няш­ний день не выработан единый подход для их устранения и профилактики, име­ют место проблемы, которые негативно влияют на эффективность противо­дей­ствия земельным нарушениям. Далее в исследовании рассмотрены правовые спо­собы их решения.

2.4. Проблемные вопросы, выявляемые прокурорами при осуществлении надзорной деятельности за применением земельного законодательства

В предыдущем разделе была освещена деятельность прокуратуры по выявле­нию и устранению нарушений в сфере земельного законодательства.

В целом, проблемы по выявлению нарушений отсутствуют, но могут возни­кать вопросы на пути их устранения либо при осуществлении координации дея­тель­ности уполномоченных государственных органов. Эти вопросы вызваны спе­цификой, особенностями и пробелами земельного законодательства. Рассмотрим такие проблемные вопросы.

1. Проблемы координации деятельности органов, осуществляющих госу­дарственный контроль за использованием и охраной земли, в области конт­роля за законностью актов местных исполнительных органов.

Профильными органами, осуществляющим контроль в сфере землеполь­зо­вания, являются центральный уполномоченный орган (Комитет по управлению зе­мельными ресурсами Министерства сельского хозяйства РК) и уполномоченный орган по контролю за использованием и охраной земель (территориальные управ­ле­ния).

Эти органы входят в состав разных ведомств и осуществляют свою деятель­ность независимо друг от друга.

Эффективность их деятельности играет ключевую роль в вопросах обеспе­че­ния законности в рассматриваемой области.

По мнению А. А. Герасимова, институт земельного контроля является важ­ней­шим звеном в системе государственного управления земельными ресурсами[100].

К. Ибрагимов полагает, что он выступает как средство реализации земельной, экономической, социальной и экологической политики государства[101].

И.А. Гиниятов и А. Л. Ильиных считают, что контроль должен повышать про­дуктивность освоения земельных территорий[102].

Следуя требованиям статьи 7 Закона «О прокуратуре», прокурор при поступ­лении информации о нарушениях не проводит проверку самолично (за исклю­че­нием трех случаев), а поручает ее организацию уполномоченному государствен­но­му органу, и лишь после этого в зависимости от полученной информации при­ни­мает соответствующие меры.

По этой причине деятельность уполномоченных органов является продолже­нием деятельности прокурора.

Однако организация работы этих органов не рациональна.

Под организацией работы подразумевается два взаимосвязанных вопроса:

1) разграничение функций между комитетом по управлению земельными ресурсами и территориальными управлениями;

2) структура этих органов.

По разграничению функций вызывает вопросы позиция законодателя относи­тельно разграничения функций указанных органов.

Статьей 147 Земельного кодекса определена сфера деятельности каждого из них.

Укажем, в качестве примера, отдельные функции.

Комитет по управлению земельными ресурсами проводит государственный контроль:

• за законностью принятых решений акиматов областей и городов областного значения (областные центры — к примеру, город Караганда).

Территориальные управления по контролю за использованием и охраной земель осуществляют контроль:

• законностью принятых решений акиматов районов, поселков, сел, сельских округов.

Логичным будет вопрос, каким образом комитет по управлению земельными ресурсами, дислоцирующийся в столице, может иметь возможность полноценно осуществлять контроль за актами акиматов всех регионов страны, при том, что именно акиматы областей и городов областного значения принимают решения по наиболее важным земельным вопросам.

Полагаем, что контроль за деятельностью акиматов всех уровней по приня­тию правовых актов должен осуществляться территориальными органами зе­мель­ного контроля.

Во-первых, они расположены в тех же населенных пунктах, что и акиматы. Это значительно упростит процедуру и сократит сроки проверки.

Во-вторых, находясь по месту дислокации, они имеют возможность взаи­мо­действовать с населением, получая информацию о нарушениях.

В год по республике акиматами принимается более полумиллиона различных решений в сфере земельных отношений.

Фактическая штатная численность инспекторов комитета составляет 15 чело­век, в среднем проводится 70 проверок в год. Проверки осуществляются с выездом в регионы, только на дорогу инспектора в одну сторону затрачивается от 1 до 2 суток.

Территориальные прокуроры при поступлении информации о незаконных правовых актах местных исполнительных органов в соответствии с требованиями Закона «О прокуратуре» (статья 7) вынуждены направлять эти сведения в Комитет по управлению земельными ресурсами либо давать ему поручения о проведении соответствующих проверок.

Учитывая вышеуказанные обстоятельства, рассмотрение информаций и пору­чений прокуроров приобретает практически невыполнимый либо длительный ха­рак­тер.

К примеру, более полутора месяцев комитетом по управлению земельными ре­сурсами рассматривалось поручение прокуратуры *** района Северо-Казах­стан­ской области о проведении проверки постановления акимата *** № 07/12 от 20.06.2020 года «Об отказе в предоставлении земельного участка гражданину ***», тогда как в среднем на проведение проверки представителю упраздненного территориального органа земельного контроля требовалось 2-3 рабочих дня[103].

Более двух месяцев рассматривались поручения прокуратур районного звена Акмолинской (2021 год / постановление акимата***), Павлодарской (2020 год / постановление акимата***) о проведении проверок по аналогичным вопросам[104].

Данные факты не единичны, и такая проблема имеет место во всех регионах, прокуроры которых имели опыт направления подобных поручений.

Существующая нерациональная модель разграничения полномочий между зве­ньями земельного контроля также лишает территориальных прокуроров воз­мож­ности, предусмотренной статьей 44 Закона «О прокуратуре», проводить про­верки с участием специалистов.

Причиной этому являются те же обстоятельства: комитет по управлению зе­мель­ными ресурсами, имея ограниченный штат сотрудников, к тому же задейст­во­ванных в текущей работе, находясь в условиях отдаленности от территориаль­ных прокуратур, не имеет возможности на регулярной основе выделять террито­риаль­ным прокурорам своих специалистов.

При этом существуют обстоятельства, при которых прокурорам необходимо привлекать специалистов.

По структуре ведомства отметим следующее.

Поскольку управления земельного контроля находятся в составе местных ис­полнительных органов, для обеспечения принципа независимости их деятель­ности необходимо вывести эти управления из составов акиматов, переподчинив их центральному органу, т. е. комитету.

Следует отметить, что предложенное нами решение не является чем-то но­вым, так как система с независимыми от акиматов территориальными органами земельного контроля существовала до 2014 года. Мы в данном случае предлагаем вернуться к такой модели.

Институт земельного контроля в Казахстане существовал с момента обрете­ния независимости и находился в составе различных ведомств.

В 2005 году такой институт был выделен в самостоятельный орган под наи­ме­нованием Агентство по управлению земельными ресурсами. В 2014 году Агент­ство было упразднено, на его месте образован Комитет по управлению земельными ресурсами, в состав которого вошли территориальные земельные инс­пекции. После чего эти инспекции были переподчинены местным испол­нительным органам.

В настоящее время профильное ведомство Ч Комитет по управлению земель­ными ресурсами находится в составе Министерства сельского хозяйства, терри­ториальные органы земельного контроля — в составе местных исполнительных органов областей.

Органы земельного контроля, находясь в составе местных органов власти и подчиняясь акимам, не могут объективно осуществлять контроль за законностью принимаемых акиматами решений, пусть даже и нижестоящих (акиматов).

Будет целесообразным вернуться к такой организации, когда органы земель­ного контроля являлись подразделением, не входящим в структуру местных ис­полнительных органов, и подчинялись центральному ведомству.

К сожалению, не представилось возможным собрать статистические данные деятельности органов земельной инспекции для проведения сравнительного ана­лиза с результатами работы управлений по контролю за использованием и охра­ной земель. Причиной этому является упразднение органов земельной инспек­ции.

Однако проведенное анкетирование показало, что 89 % (64 из 73) сотрудни­ков управлений земельного контроля сталкивались с фактами воспрепятство­ва­ния проверок акиматов, вследствие чего 100 % анкетируемых желали бы видеть органы земельного контроля вне структуры местных исполнительных органов (Приложение Г).

Будет целесообразным провести реформирование структуры органов, осу­ществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель, и пересмотреть вопрос разграничения их функций.

Суть реформы должна заключаться в двух аспектах.

1. Вывести управления по контролю за использованием и охраной земель из структуры акиматов, образовав на их базе самостоятельные территориальные уч­реждения, подчиненные центральному уполномоченному органу.
2. Пересмотреть вопрос разграничения компетенций между комитетом по уп­равлению земельными ресурсами и территориальными управлениями, также наделив последних правом проведения контроля за актами местных исполни­тель­ных органов всех уровней[105].

Проведение указанных реформ связано с внесением множества изменений и дополнений в Земельный кодекс. В целях их реализации в качестве приложения подготовлен соответствующий проект (Приложение В).

Данные изменения повысят статус института земельного контроля, обес­пе­чат действие принципа независимости его деятельности, позволят более опера­тивно реагировать на нарушения, что будет несомненно являться упреждающим фактором в контексте укрепления законности.

Прокурорам откроется законная возможность взаимодействовать с органами земельного контроля, а при проведении проверок — привлекать специалистов.

По мнению ряда ученых, органы государственного контроля являются про­дол­жением деятельности прокурора, поскольку именно в тесном взаимодействии и кооперации с ними прокурору удается устранять нарушения, не выходя за пре­делы орбиты надзора[106].

2. Проблема противодействия фактам неосвоения земель, предназна­ченных для строительства.

Вопрос своевременного освоения и использования по назначению земель, пред­назначенных для строительства, является одним из наиболее значимых во­просов в сфере земельных правоотношений.

На него неоднократно обращал внимание Первый Президент Республики Ка­захстан.

Так, на совещании, посвященному развитию столицы, Н. А. Назарбаев отме­чал: «… генпрокуратура провела большую работу. Обнаружено шестнадцать ты­сяч гектаров неосвоенных земель … Надо заняться их возвратом… Такие террито­рии имеются даже перед зданием генеральной прокуратуры … Может быть новый генпрокурор критически к этому отнесется?»[107].

В Послании народу Казахстана от 5 октября 2018 года Лидер Нации под­черкивал: «Нет внутри городов земель. Позахватывали [земли] и сидят как собака на сене…я поручал генпрокуратуре вернуть такие земли государству»[108]. «… по­захватывали земли и ничего там не делают. Пусть прокуратура посмотрит … Если [гражданин] взял землю, то должен ее использовать»[109].

О важности эффективности использования земли высказывался Президент Республики Казахстан К.К. Токаев: «Вопрос неэффективного использования земельных ресурсов становится все более актуальным.

Многие из тех, кто получил бесплатно право аренды, держат землю впрок, не работая на ней. У нас сложился целый слой так называемых «латифундистов». Они ведут себя как «собака на сене»[110].

В надзорной практике имеется два вопроса:

1. отсутствие в законодательстве об административных правонарушениях нормы, устанавливающей ответственность за неосвоение земельного участка;
2. неоднозначная судебная практика по изъятию неосвоенных земель.

Относительно отсутствия нормы, устанавливающей административную от­вет­ственность.

Статья 94 Земельного кодекса определяет, что иск о принудительном изъя­тии неиспользуемого (неосвоенного) или используемого с нарушением законо­да­тельства земельного участка подается после соблюдения двух условий:

• привлечения собственника такого участка к административной ответст­вен­ности;
• истечения срока исполнения предписания.

Административная ответственность предусмотрена во всех случаях наруше­ния режима использования земель, перечисленных в статье 93 Земельного кодек­са[111].

Однако, за нарушение требований статьи 92 Земельного кодекса (неисполь­зо­вание земельного участка по назначению в установленный срок) администра­тивной ответственности не предусмотрено.

Отсутствие соответствующей нормы в законодательстве об административ­ных правонарушениях может ставит под сомнение законность действий уполно­мо­ченных органов по изъятию неиспользуемых земель, так как при проведении данной процедуры не будут выполняться требования статьи 94 Земельного ко­дек­са об обязательном привлечении допустившего нарушение лица к админи­ст­ративной ответственности.

Так, решением Жетысуского районного судом города Алматы №2-5513\2015 от 29 февраля 2016 года отказано в требованиях прокуратуры района об изъятии земельного участка у Молдакалыкова Ж. Т., которым не принимались меры по его освоению в течение восьми лет.

В решении указано, что иск об изъятии участка предъявляется после нало­жения взыскания, которое к ответчику Молдакалыкову Ж.Т. не принято[112].

Позже, в 2018 году, суды обратили внимание на данный пробел и разрешили его, включив соответствующее дополнение в Нормативное постановление от 16 июля 2007 года № 6 «О некоторых вопросах применения судами земельного зако­нодательства», в пункте 10 которого сказано: «… иск об изъятии земельного участ­ка по тем нарушениям, где не предусмотрены административные меры взыскания, предъявляется по истечении срока предписания, данного собственнику земельного участка или землепользователю …»[113].

Нормативные постановления Верховного Суда Республики являются частью дей­ствующего права и вопрос относительно отсутствия в административном за­ко­нодательстве ответственности за неосвоение земельного участка отпадает.

Однако, по нашему мнению, наличие такого пробела является недопусти­мым и требует устранения непосредственно в Кодексе об административных пра­вонарушениях.

Предлагаем ввести административную ответственность за неосвоение земель­ного участка, для чего[114]: необходимо дополнить часть 1 статьи 339 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях подпунктом 3 и изложить норму в следующей авторской редакции:

«Статья 339. Невыполнение обязанностей собственниками земельных участ­ков и землепользователями по использованию земельных участков.

1. Невыполнение обязанностей собственниками земельных участков и земле­пользователями по использованию земельных участков, проявившееся в:

3) неосвоении земельного участка, предоставленного для строительства, в случае, если обязанность по освоению такого земельного участка предусмотрена законом».

Следует отметить, что законодательством ряда стран СНГ установлены административно-правовые последствия данного вида бездействия.

Так, в Российской Федерации они предусмотрены частью 3 статьи 8.8 Кодекса об административных правонарушениях, норма которой изложена следующим об­разом: «Неиспользование земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях в слу­чае, если обязанность по использованию такого земельного участка в течение ус­тановленного срока предусмотрена федеральным законом»[115].

Норма аналогичного смысла содержится в части 1 статьи 15.10 Кодекса об ад­ми­нистративных правонарушениях Республики Беларусь: «Неиспользование зе­мель­ного участка в течение срока, установленного законодательными актами»[116].

3. Неоднозначная судебная практика по разрешению земельных споров.

Неоднозначная судебная практика выражена в принятии судами противо­по­ложных решений в условиях одних обстоятельств.

Суды при рассмотрении дел не имеют четкого представления о понятии «освоение земельного участка».

Так, решением СМЭС Карагандинской области № 3514-20-00-2/5015от 25.02.2021 года отказано в удовлетворении требования прокурора об изъятии не­освоенного земельного участка у ТОО «Центрпромстрой»[117].

Земля находилась в частной собственности ТОО с 2007 года. На протяжении 13 лет на нем какие-либо строительные работы не проводились, в связи с чем бы­ла проведена проверка с последующей подачей в суд соответствующего иска.

Позиция суда была аргументирована тем, что участок огражден для стро­и­тель­ных работ, а также что ответчиком произведен частичный сбор разре­ши­тельных документов.

Прокуратурой области в апелляционную инстанцию подано ходатайство об отмене данного решения, которое было отклонено[118].

Однако постановлением коллегии Верховного суда от 25 августа 2021 года земельный участок был изъят, решения судов первой и второй инстанций отме­нены. Верховный суд не согласился с выводами судов нижестоящих инстанций, в частности поставил под сомнение интерпретацию ими понятия «освоение зе­мельного участка».

По его мнению, наличие на участке указанных объектов и частичный сбор до­кументов не являются доказательством факта его освоения. Данное обстоя­тельство свидетельствует о том, что судами по-разному трактуется указанное понятие.

Указанный пример в своем роде не единичен и случаи, когда суды по-своему толковали понятие освоения, имели место во всех регионах страны.

К примеру, решением суда № 2 города Петропавловска № 5912-17-00-2/11893 от 15 января 2018 года было отказано в удовлетворении исковых требований надзорного органа об изъятии неиспользуемого земельного участка у Тарасовой Л. Ф.[119]

Здесь суд, как и в случае с определением Карагандинского областного суда, за освоение земельного участка принял действия ответчика по получению до­кументов (АПЗ на проектирование сетей коммуникаций, технические условия на подключение к электроснабжению, договор о проведении землеустроительных работ, эскизный проект), расчистке территорий и размещению на участке строи­тельных материалов. При этом в суде было установлено, что строительные ра­боты были начаты ответчиком без наличия проектно-сметной документации и со­блюдения разрешительных процедур, но суд этому значения не придал.

Аналогичное решение принял Костанайский городской суд по делу № 3910 16-00-2/13501 от 13 декабря 2016 года об изъятии земельного участка у Таи­рова С. Ш.[120]

Согласно решению суда, при внесении предписания с требованием в течение года использовать земельный участок по назначению не конкретизировано, какие действия понимать под его освоением.

В частности, в решении указано «истец не представил доказательства, какие должны быть приняты ответчиком меры во исполнение предписания: достаточно ли изготовление документации, либо за годичный срок построенный объект на земельном участке должен быть введен в эксплуатацию».

Суд принял во внимание, что ответчиком подготовлен эскизный проект объек­та, проектная документация, получены технические условия на присоеди­нение к системам коммуникаций, проведен демонтаж объекта, находившегося на участке.

Жетысуский районный суд города Алматы отказал в изъятии земельного участка у Молдакалыкова Ж. Т. (решение №2-5513/2015 от 29 февраля 2016 года), так как ответчиком, по мнению суда, был принят ряд мер по его освоению, в числе которых были установление границ земельного участка и изменение его целевого назначения.

Занимательной является позиция отдельных судей, которые под освоением земельного участка понимают ввод построенного на данном участке объекта в эксплуатацию.

К примеру, это нашло отражение решение суда города Приозерск № 3521-20-00-2/45 от 9 июля 2021 года об изъятии участка у Смахановой Д. А.

В данном случае суд не принял во внимание факт наличия у ответчика ар­хи­тектурно-планировочного задания, договора на создание проектной продукции, эскизного проекта, а также нахождение на участке ограждений и строительных материалов[121].

Такой же позиции придержался Сарыаркинский районный суд города Аста­ны в решении №7113-17-002/16707 от 19.02.2018 года, в котором указано: «после ввода объекта в эксплуатацию и государственной регистрации в правовом ка­дастре земельный участок будет считаться используемым по назначению»[122].

В качестве примеров, когда суды, следуя указанной логике, удовлетворяли требования прокурора, можно привести следующие судебные акты:

• решение Сарыаркинского районного суда № 7113-17-00-2/13332 от 27 ноября 2017 года об изъятии земельного участка у Садыковой А. Т.[123];
• решение районного суда № 2 Ауэзовского района города Алматы №2-4266/2018 от 24 августа 2018 года об изъятии участка у Гаджиева Р. Л.[124];
• решение районного суда № 2 Ауэзовского района города Алматы № 7540-18-00-2/1563 от 07 июня 2018 года об изъятии земельного участка у Нурка­лие­вой Б.[125]

Во всех указанных случаях ответчиками был осуществлен сбор различных до­кументов, необходимых для строительства заявленных сооружений, и (или) размещена специальная техника.

Анализ действующего законодательства показал, что ни в одном норма­тив­ном правовом акте законодателем не раскрыто значение данного понятия, в связи с чем оно имеет оценочный характер. Это приводит к неоднозначной юриди­че­ской практике и может служить фактором, повышающим коррупционные рис­ки[126].

Предлагаем на законодательном уровне дать определение понятию освоение земельного участка.

Мы солидарны с недвусмысленной позицией, которую приняли отдельные суды и считаем, что под освоением земельного участка следует понимать фак­тическое возведение на земельном участке заявленного объекта, ввод его в экс­плуатацию и государственную регистрацию в уполномоченном органе.

Для этого потребуется дополнить пункт 1 статьи 92 Земельного кодекса Республики Казахстан абзацем вторым, который изложить в следующей редакции:

«Земельный участок, предоставленный для строительства, считается освоен­ным, если на нем в соответствии с его целевым назначением построен заявленный объект, который введен в эксплуатацию и зарегистрирован в уполномоченном органе».

Идя по такому пути, мы, помимо позиции отдельных судей, опирались и на международный опыт. В некоторых странах понятию «освоение земельного участ­ка» дано законодательное определение.

Освоением земельного участка в Республике Беларусь считается «наличие фундамента, несущих конструкций (стен и крыши) объекта вне зависимости от ввода в техническую эксплуатацию»[127].

В предложенном нами определении сознательно указано условие ввода объек­та в эксплуатацию, так как именно этот процесс свидетельствует о завершенности строительства с технической точки зрения и безопасности возведенных кон­струкций.

Следует отметить, что данное условие присутствует и в градостроительной науке Российской Федерации.

Так, технический документ «Словарь землеустроительных и кадастровых тер­ми­нов» дает следующее определение: «земельный участок, отведённый под стро­ительство, считается полностью освоенным, когда возведённый объект соответ­ст­вует утверждённой проектно-сметной документации и принят в эксплуатацию»[128].

Необходимо внести изменение в сопутствующее указанной норме положение.

Так, пункт 2 статьи 92 определяет правовое основание для запуска механизма изъятия земельного участка. Согласно ему, земельный участок, предоставленный для строительства, подлежит изъятию, если он «не используется по назначению в течение трех лет со дня решения о его предоставлении» (не путать с использо­ва­нием земельного участка не в соответствии с целевым назначением)[129].

Если подходить к пониманию нормы буквально, формулировка «не исполь­зуется по назначению в течение трех лет» обязывает собственника участка начать и осуществлять строительство объекта в течение трех лет (со дня предоставления участка), но не понуждает завершить его в указанный срок, то есть освоить зе­мель­ный участок.

К примеру, если земельный участок предоставлен для строительства здания автомойки, использование его по назначению в течение трех лет будет выража­ться в строительстве заявленного объекта в течение трех лет, но не в полном ос­воении участка (согласно буквально трактовке нормы статьи 92 Земельного ко­декса).

Подобная формулировка в законе может послужить основанием для обжа­лования собственником земельного участка предписания органов по контролю за использованием и охраной земель.

Мотивацией при этом будет служить факт наличия строительных работ и от­сутствие в пункте 2 статьи 92 прямого требования о необходимости завершения строительства.

Внесение предписания же является первым этапом в процедуре изъятия неосвоенного земельного участка.

Полагаем, что необходимо отойти от столь неясной формулировки, заменив ее на более конкретную. В частности, слова «не используется по назначению в течение трех лет» заменить словами «не освоен в течение трех лет».

Пункт 2 статьи 92 предлагаем изложить в следующей редакции: « 2. В случае если земельный участок, предназначенный для строительства, не освоен в те­че­ние трех лет со дня принятия решения о его предоставлении (если более дли­тель­ный срок не предусмотрен проектно-сметной документацией), то такой земель­ный участок подлежит принудительному изъятию в порядке, предусмотренном статьей 94 настоящего Кодекса, за исключением земельного участка, находя­ще­гося в частной собственности граждан Республики Казахстан для индивидуаль­ного жилищного строительства».

Раскрытие словосочетания «освоение земельного участка» есть мера, исклю­чающая двусмысленность толкования данного понятия, а также превентивная, которая призвана не допускать наличие пустующих земель и «подстегивать» собственников к скорейшему освоению имеющихся. Зная о том, что законодатель конкретно определил смысл данного понятия, значительное количество лиц, опа­саясь последствий, просто не будут претендовать на получение земли.

К таким лицам следует отнести следующие категории граждан:

• приобретающие земли без цели освоения для последующей продажи;
• заведомо не имеющие достаточных средств для освоения участка.

При наличии четкого понятийного аппарата и неизбежности правовых по­след­ствий на получение земель будут претендовать граждане, которые изна­чаль­но планируют использовать земли по назначению и имеют для этого финансовые средства.

Предлагая столь категоричное понятие освоения земельного участка, рассчи­тываем, что лица, претендующие на получение земель, осознавая все правовые последствия, связанные с их изъятием в случае своего бездействия, будут пре­ду­смотрительны и ответственны и заранее планировать свои действия по освоению.

4. Проблемы противодействия фактам самовольного занятия госу­дарственных земель.

Из всех указанных земельных нарушений следует выделить самовольное за­нятие государственных земель, которое ввиду своей распространенности, влияния на государственные и общественные интересы явились крайне негативным яв­лением в системе земельных отношений.

Вопросы противодействия самовольным захватам земель неоднократно обсуж­дались на высшем государственном уровне.

В апреле 2018 года Лидер Нации Н. А. Назарбаев высказывался по поводу самовольно занятых государственных земель в Астане и Акмолинской области: «Захваченные участки есть по всему городу. Мы должны их проработать. Моим указанием усилен контроль за землепользованием. Но не решен вопрос самоволь­но занятых в 2005 году 690 земельных участков»[130].

Экс-заместитель Генерального прокурора Республики Казахстан А. Н. Крав­ченко на расширенном заседании коллегии так охарактеризовал ситуацию: «За последние 15 лет захват земель был в каждом регионе. Особая активность — в нулевых годах: заняли более восьмисот гектаров — это десять тысяч участков для жилых домов»[131].

Распространенность данного нарушения вызвана тем, что отдельные лица ус­та­новленному порядку приобретения земли, который занимает определенное вре­мя и связан с материальными затратами, предпочитают самовольно без лишних про­цедур и расходов возвести на понравившемся им участке то или иное соору­жение.

Негативность данного явления выражается в следующих моментах.

Во-первых, государству причиняется материальный ущерб за занятие нару­шителями земель без соответствующих разрешений и документов.

Земельное законодательство основывается на ряде принципов, в числе кото­рых находится принцип платности использования земли. (п. 10 ст. 4 Земельного кодекса). Это означает, что любая форма владения и пользования землей налагает на собственника/землепользователя ряд финансовых обязанностей, при соблюде­нии которых происходит пополнение государственного бюджета. Однако те лица, которые занимают государственные земли самовольно, никаких выплат в бюджет не производят, тем самым нарушают не только правовые, но и материальные ин­тересы государства.

Во-вторых, сооружения, возведенные на самовольно занятых землях, могут на­рушать архитектурный облик местности, градостроительные, противопо­жар­ные, санитарные нормы, создавать препятствия для проезда транспорта и передви­жения граждан.

А. Н. Кравченко в докладе отмечал: «… самозахваченная территория стано­вится трущобами, где нет объектов инфраструктуры»[132].

А. П. Исаченко называл самовольные захваты государственной земли «эколо­гическими преступлениями» и «проявлениями мошенничества»[133], при отсутствии действенных мер пресечения которых неизбежны серьезные последствия[134].

Е. А. Летаева расценивает данные нарушения как посягательство, наносящее урон экономике и вред всем участникам земельных правоотношений[135].

На пути противодействия данному явлению встречается проблема, выра­жен­ная в сложности процедуры проведения проверки.

Для того, чтобы юридически установить факт нарушения и применить к ви­новному лицу меры воздействия, необходимо в соответствии с Земельным и Пред­принимательским кодексами Республики Казахстан назначить и провести по дан­ному вопросу соответствующую проверку. Проверка состоит из 6 этапов:

1. вынесение акта о назначении проверки;
2. регистрация акта о назначении проверки в органах правовой статистики и специальных учетов; уведомление объекта проверки о начале проведения: не ме­нее чем за тридцать календарных дней до начала проверки — по особому порядку проведения проверок, не менее чем за сутки до начала проверки — по вне­пла­новым проверкам;
3. непосредственное проведение проверки;
4. составление акта о результатах проведения проверки и предписания об устранении выявленных нарушений (в случае необходимости);
5. завершение проверки — ознакомление проверяемого с актом о результатах проверки и предусмотренными Предпринимательским кодексом прилагаемыми документами;
6. в случае выявления нарушений принятие мер по привлечению виновных лиц к ответственности, предусмотренной законом.

Проверки по самовольным захватам являются внеплановыми, так как прово­дятся по сообщениям местных исполнительных органов, обращениям граждан.

Зачастую проверяющий орган просто не имеет возможности назначить про­верку, так как не в состоянии установить данные лица, которое совершило само­вольное занятие земли, то есть — субъекта, который будет подлежать проверке.

Так, первым этапом в проведении проверки является составление акта о ее назначении, в котором, в соответствии с пунктом 2 статьи 145 Предпринима­тель­ского кодекса, в числе прочих сведений указываются данные о наименовании пр­оверяемого субъекта, его местонахождении, ИИН[136].

Следовательно, в случае, если не установлены данные объекта проверки, не представится возможным заполнить акт о ее назначении.

Если же все-таки данные установлены, по причине возможного отсутствия про­веряемого лица по месту нахождения земельного участка или по месту регистрации не удается выполнить следующие требования Предпринимательского кодекса:

• известить субъект за сутки до начала проверки — по внеплановым проверкам (п. 1 ст. 147 Предпринимательского кодекса);
• вручить акт о ее назначении (п. 3 ст. 147 Предпринимательского кодекса).

Проведение проверки при несоблюдении указанных требований является основанием для признания ее недействительной (пп. пп. 3, 6 п. 2 ст. 156 Пред­принимательского кодекса).

Так, например, 27 марта 2020 года в Управление по контролю за использова­нием и охраной земель Павлодарской области из прокуратуры поступило пред­ставление с требованием принять меры по факту самовольного захвата земельного участка, расположенного по улице Лимонная, 19/2, выразившегося в размещении на данном участке платной стоянки для автомобилей.

Сотрудники Управления не имели возможности оперативно провести про­вер­ку по данному факту, так как не смогли установить лицо, которое могло бы быть причастно к совершению данного нарушения.

Позже совместными усилиями органов прокуратуры, полиции, акимата уста­нов­лено лицо, однако проверка не была назначена, так как не представилось воз­можным известить его о предстоящей проверке.

Объект проверки не проживал по месту регистрации и не пребывал по месту расположения занятого земельного участка.

Задействованным в решении указанного вопроса сотрудникам полиции дел местонахождение данного лица установить не удалось.

Проверка с последующим принятием мер была проведена лишь по истечении шести месяцев после обнаружения факта, когда лицо и его местонахождение были достоверно установлены.

Тем временем государственная земля оставалась занятой самовольно возве­денными сооружениями (стоянка не функционировала).

Приведенный пример не единичен и проблемы подобного рода имеют ши­ро­кое распространение во всех регионах страны. Этой особенностью закона созна­тельно пользуются владельцы стихийных летних кафе. Они незаконно размещают на территории города свои конструкции и свободно функционируют, пока идет механизм регистрации проверки.

К примеру, с мая по август 2020 года безуспешно принимались меры по осво­бож­дению незаконно занятых летними площадками 8 земельных участков, распо­ложенных по улицам Зайсанская, Каркаралинская, Кокчетавская, Парралельная и Баркы города Семей. Земельные участки были освобождены после окончания лет­него сезона.

В 2020 году в городе Шымкент длительное время не удавалось назначить про­верку по факту самовольного захвата земельного участка по улице Акпан Батыра, в городах Тараз, Кызылорда, Костанай, Петропавловск, Усть-Каменогорск, Ал­ма­ты, Атырау, Актау — по факту захватов участков по улицам Генерала Рахимова, Рыскулов, Ленинаградская, Васильева, Вишневского, Белорусская, Одесская, Строи­тельная соответственно.

Полагаем, что стандартная процедура назначения проверки не является при­емлемой в данном вопросе.

Необходимо учитывать специфику нарушений: нарушение может быть выяв­лено путем визуального осмотра местности, при этом могут быть не известны дан­ные о лицах, причастных к его совершению.

Помимо сложной процедуры имеется еще один нюанс.

Представители государственного контроля, получив информацию о самоволь­ном занятии земли, не могут выехать на место до тех пор, пока не будет вынесен акт о назначении проверки, а это, как мы указывали выше, процесс в некоторых случаях невыполнимый.

Так, посещение должностным лицом государственного органа объекта конт­роля расценивается Предпринимательским кодексом как один из видов прове­рочных действий.

Совершение проверочных действий при отсутствии акта о ее назначении явля­ется грубым нарушением и влечет недействительность проверки. Орган контроля ограничен законом в выборе действий.

Обобщая вышеуказанное, обозначим препятствия, обусловленные порядком проведения проверки:

• невозможность соблюдения процедуры назначения проверки при отсутствии сведений о лице, самовольно занявшем государственную землю;
• «сжатость» сроков извещения о проведении проверки;
• невыполнимость процедуры извещения при отсутствии конкретных сведе­ний, включая фактическое местонахождение лица, совершившего самовольное занятие государственной земли;
• невозможность проведения уведомительных процедур при отсутствии све­дений о местонахождении лица, совершившего самовольное занятие государст­вен­ной земли;
• неисполнимость требования о вручении проверяемому субъекту акта о наз­начении проверки при отсутствии конкретных данных о его местонахождении;
• законодательный запрет для сотрудников органов контроля на посещение самовольно занятого земельного участка для визуального осмотра местности, уста­новления лиц, причастных к нарушению и сбора сведений о них с целью последующего отражения данных в акте о назначении проверки.

Стоит отметить, что Земельным кодексом предусмотрен порядок действий в случаях, когда не установлено лицо, совершившее самовольный захват земли.

Он описан в статье 164-1, согласно которой необходимо принять меры для признания незаконно размещенного объекта бесхозяйным и поставить его на учет. После чего по истечении года надлежит в судебном порядке признать данный объект поступившим в государственную собственность.

Мы, разумеется, не призываем отказываться от данной нормы, несмотря на все несовершенство ее содержания.

На наш взгляд, если речь идет о самовольных объектах некапитального характера, наиболее приемлемым вариантом было бы значительное упрощение процедуры действий государственных органов, о чем подробнее укажем ниже.

Необходимо пересмотреть механизм действия государственных органов в слу­чае отсутствия возможности установления личности лица, совершившего са­мовольный захват земли (для отражения его данных в акте о назначении про­верки), либо в случае отсутствия сведений о его фактическом местонахождении (для извещения о проверке и вручении акта о назначении проверки).

Экс-заместитель Генерального Прокурора А. Н. Кравченко высказывался по это­му поводу: «необходимо сократить порядок госконтроля по фактам самозах­вата … самозахватчики — это нарушители, а не предприниматели. Все формаль­ности для них излишни. Приезжать следует внезапно и оперативно»[137].

Предложения об упрощении процедуры государственного контроля по само­вольным захватам земель не раз высказывались прокурорскими работниками, но каких-либо действий не предпринималось.

Мы предлагаем конкретные рекомендации. В основе наших предложений бу­дет лежать принцип оперативности принятия мер и защиты интересов общества и государства.

Поскольку первостепенной задачей будет являться освобождение незаконно заня­того государственного земельного участка, а привлечение к административ­ной ответственности не является самой целью, то наиболее оптимальным выходом будет принятие решения о перемещении имеющихся сооружений на специальные площадки (в случае размещения некапитальных строений)[138].

К примеру, территориальный орган по контролю за использованием и охраной земель обращается с письмом об отсутствии возможности провести проверку в местный исполнительный орган района, города областного значения.

Местный исполнительный орган в целях освобождения государственной зем­ли от незаконно занятых сооружений принимает решение об их перемещении.

Принятие такого решения и процедура его исполнения должны быть уре­гулированы на законодательном уровне. Законом должны быть предусмотрены сле­дующие вопросы:

• решение о перемещении должно быть принято руководителем местного исполнительного органа на основании акта обследования земельного участка;
• решение о перемещении должно быть рациональным с точки зрения возможности его технического исполнения;
• информация о запланированном перемещении за десять суток до его исполнения должна быть размещена на доступном месте объекта;
• перемещение объектов производится за счет средств местного бюджета силами коммунальных служб либо привлеченных организаций;
• на процедуре перемещения должны присутствовать ответственные сотруд­ники местных исполнительных органов;
• процедура перемещения должна быть документально оформлена в виде акта, который подписывается лицами, непосредственно производившими перемещение, а также присутствовавшими на месте ответственными сотрудниками местных исполнительных органов;
• к акту о перемещении в обязательном порядке прилагаются фото (не менее пяти штук) и видеоматериалы;
• перемещение объекта осуществляется на специальные площадки, созда­вае­мые по решению местного исполнительного органа и являющиеся коммунальной собственностью;
• в случае последующего установления личности лица, незаконно занявшего государственную землю, местный исполнительный орган обязан предъявить к нему иск о возмещении материальных средств, затраченных на перемещение воз­веденных данным лицом строений;
• в случае последующего установления личности лица, незаконно занявшего государственную землю, территориальный орган по контролю за использованием и охраной земель обязан рассмотреть вопрос о привлечении его к админист­ративной ответственности по ст. 136 КоАП РК.

Для введения данных изменений необходимо дополнить пункт 2 статьи 164-1 Земельного кодекса Республики Казахстан новым положением, содержание кото­рого предложено нами в приложении (Приложение В).

Мы считаем, что такая мера позволит не только оперативно и эффективно реа­ги­ровать на факты самовольного захвата земель, но и будет служить упреждаю­щим и профилактическим фактором в данном вопросе.

Проведенное анкетирование показало, что около 91 % сотрудников управле­ний по контролю за использованием и охраной земель (66 из 73) считают имею­щуюся процедуру государственного контроля за недопущением самовольного зах­вата земель обременительной и полагают необходимым упростить ее (Приложение Г).

При выработке предложений мы прибегали к зарубежному опыту. К примеру, законодательство Российской Федерации предоставляет органам местного само­управления право принимать самостоятельные решения о сносе незаконных соо­ру­жений (статья 222 ГК РФ)[139].

Также мы считаем необходимым для государственного контроля за использо­ванием и охраны земель ввести исключение в части разрешения посещения субъекта контроля без наличия акта о назначении проверки. Предлагаемая ини­циатива основана имеет правовое обоснование и преследует нижеуказанные цели.

Требования Предпринимательского кодекса призваны оградить бизнес от вме­шательства государственных органов в свою сферу деятельности. Рассматривае­мый нами вид государственного контроля не может вторгаться в хозяйственную деятельность проверяемого субъекта, его задачей не является изучение внут­рен­них документов и служебной информации.

Предпринимательский кодекс дает право в 26 случаях в порядке исключения не соблюдать нормы, регулирующие порядок назначения проверок. Это поло­же­ние закреплено в пункте 3 статьи 140 Предпринимательского кодекса, где пере­числены вопросы, в связи с которыми, на органы, контролирующие их исполнение, не распространяются отдельные положения.

К этим вопросам мы предлагаем причислить и соблюдение физическими и юри­дическими лицами обязанностей по недопущению нарушения права государ­ственной собственности на землю, а также за соблюдением обязанностей, пре­ду­смотренных статьей 65 Земельного кодекса Республики Казахстан.

Необходимо дополнить пункт 3 статьи 140 Предпринимательского кодекса Республики Казахстан подпунктом 27 и изложить норму в следующей авторской редакции:

«Статья 140. Общие вопросы проверки и профилактического контроля и над­зора с посещением субъекта (объекта) контроля и надзора.

3. Действия статьи 137 настоящего Кодекса и настоящего параграфа, за иск­лючением пунктов 2 и 3 статьи 154, статьи 157 настоящего Кодекса, не распрост­раняются на осуществление контроля и надзора, связанных с:

27) защитой права государственной собственности на землю и соблюдением требований статьи 65 Земельного кодекса Республики Казахстан».

Реализация данных предложений предоставит государственному контролю за использованием и охраной земли следующие преимущества:

• возможность быстро и оперативно проводить проверки по актам проку­рорского надзора, не теряя времени на их регистрацию;
• придаст проверке эффект внезапности, освободив от требования уведомлять субъект о предстоящей проверке;
• позволит самостоятельно проводить профилактические рейды и другие мероприятия, направленные на выявление, пресечение и устранение нарушений.

Если обратиться к зарубежному опыту, то схожие по смыслу положения мож­но обнаружить в ряде нормативных правовых актов Российской Федерации.

Например, пунктом 4 статьи 1 Федерального Закона «О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предусмотрено, что ряд видов государственного контроля, в число которых входит государственный земельный контроль, может быть регулирован законами, которыми определены отдельные процедуры организации контроля[140].

Земельный кодекс Российской федерации (статья 71.2) предусматривает та­кую процедуру, как систематическое наблюдение за исполнением требований за­конодательства, в рамках которой осуществляется административное обследо­вание объектов земельных отношений[141].

Действие данных норм позволяет государственному земельному контролю из­бегать общих процедур, характерных для большей части видов государственного контроля.

5. Проблемы защиты прав собственников земельных участков и земле­поль­зователей, связанные с ограничением их полномочий по использованию земель.

Это ограничение вызвано отдельными нормами земельного законодательства, предписывающими использовать земли в соответствии с градостроительными документами, в частности, в соответствии с проектами детальной планировки.

Закон Республики Казахстан «Об архитектурной, градостроительной и строи­тельной деятельности в Республике Казахстан» дает такое определение проекту детальной планировки:

Проект детальной планировки — градостроительная документация, раз­ра­батываемая для отдельных частей территорий и функциональных зон населенных пунктов, а также территорий, расположенных за пределами населенных пунк­тов[142].

Проект детальной планировки определяет объекты, которые могут быть построены на территории населенного пункта.

Наличие проектов детальных планировок сопровождается обязанностями, предписывающими использовать земли определенным образом и запрещающими предоставление земельных участков для строительства объектов в случае их отсут­ствия.

Эти обязанности отражены в статьях 44-1 (запрет предоставления земель для строительства без наличия градостроительной документации) и 109 (необхо­ди­мость использования земель в соответствии с градостроительной документа­цией) Земельного кодекса.

Статья 44-1 была введена в Земельный кодекс 10 июля 2009 года Законом Республики Казахстан 180-IV «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам соблюдения водоох­ранной и природоохранной дисциплины при градостроительном планировании, выделении земельных участков, проектировании и строительстве»[143].

Имеют место случаи, когда проекты детальных планировок не учитывали целевые назначения земельных участков, расположенных в зоне их действия.

К примеру, в городе Караганде гражданину Ревенко Ж. В. на праве частной собственности принадлежит земельный участок с целевым назначением — строи­тельство и дальнейшая эксплуатация частной клиники, который предоставлен постановлением акимата №50/130 от 2 ноября 2004 года[144].

Однако последующим проектом детальной планировки района «Новый го­род», утвержденным в 2012 году, на территории данного участка предусмотрено размещение объекта, не имеющего отношения к целевому назначению участка.

Генеральной прокуратурой в городе Караганде выявлено 70 участков, целевые назначения которых не нашли отражения в градостроительной документации[145].

Данные земельные участки находятся в частной собственности граждан, и они не испытывают особых трудностей, вызванных несовершенством градострои­тель­ной документации, за исключением отдельных случаев, указанных ниже.

Но, если земельный участок находится во временном землепользовании, то такие неувязки могут повлечь неприятные последствия.

К примеру, ИП Яйлили в 1998 году в аренду на 16 лет был предоставлен учас­ток для строительства здания магазина. В тот период запрета на предоставление земель для строительства при отсутствии градостроительной документации не существовало[146].

Позже в 2012 году на район был разработан проект детальной планировки, которым на месте названного участка было предусмотрено размещение зеленых насаждений.

При этом заявленный арендатором объект был построен, введен в экс­плуа­тацию и зарегистрирован в уполномоченном органе.

По истечении срока аренды участка арендатор не имел возможности как продлить срок аренды земельного участка, так и получить его в частную собст­венность. Причиной явилось, что заявленное целевое назначение «эксплуатация магазина» противоречило проекту детальной планировки.

Данная ситуация была предметом долгих споров и дискуссий среди пред­ставителей предпринимательского сообщества и государственных органов; этот вопрос был включен в повестку дня на заседании Совета по защите прав пред­принимателей при Генеральной прокуратуре[147].

Ситуацию удалось разрешить органам прокуратуры путем ориентирования местных исполнительных органов применить статью 52 Земельного кодекса, ко­торая устанавливает, что право собственности на земельный участок и нахо­дя­щие­ся на нем строения не отделимы друг от друга. Учитывая, что право собственности на возведенное сооружение было зарегистрировано в органах юстиции, пред­при­нимателю было предоставлено право частной собственности на земельный учас­ток, но в границах расположенного на нем здания.

Подобные проблемы, вызванные разногласием проектов детальной плани­ров­ки с целевыми назначениями земель, распространены во многих регионах страны.

Сложности могут выражаться не только в отсутствии возможности продлить срок аренды или получить право собственности на арендуемый земельный участок, но и в отсутствии возможности освоить его. Органы архитектуры откажут в выдаче архитектурно-планировочного задания на строительство объекта, если он не предусмотрен проектом детальной планировки либо в случае, если проект детальной планировки не разработан вовсе.

В отдельных регионах эту проблему решали путем внесения корректировок в проекты детальной планировки или их разработки по инициативе и за счет заинтересованной стороны.

К примеру, в октябре 2016 года жителем города Астаны Нұрланұлы Мұртаза подано обращение к сторонней организации ТОО «Нипи» Астана Генплан» с просьбой разработать проект детальной планировки на район, в зоне которого находится его земельный участок (район Сарыарка, шоссе Алаш № 67/2) с учетом целевого назначения участка.

Разработка проекта детальной планировки с учетом интереса собственника земельного участка позволила ему использовать его по назначению.

Факт обращения о разработке проекта детальной планировки был принят во внимание судом при вынесении решения отказного характера, когда прокуратурой были выдвинуты требования об изъятии у указанного лица земельного участка, который не осваивался с 2007 года[148].

Суд при принятии решения учел, что земельный участок не использовался по назначению вследствие непреодолимой силы и ответчик в свою очередь принял все меры по его освоению, воспользовавшись услугами по разработке градостроительной документации в частном порядке.

Но Законами Республики Казахстан от 24.05.2018 года № 156-VI и от 27.12.2019 года № 291 в Закон Республики Казахстан «Об архитектурной, градо­строительной и строительной деятельности в Республике Казахстан» были вне­сены дополнения. Согласно ним, корректировка проектов детальных планировок допускается не более двух раз в год, за исключением случаев, когда это требуется для строительства объектов государственного значения за счет бюджетных средств.

Из этого следует, что граждане, получившие в собственность земельные участ­ки до 2009 года, целевые назначения которых не были учтены проектами детальной планировки, будут иметь ограниченные возможности освоить их либо не будут иметь их вовсе.

В то же время у государства нет правовых оснований для того, чтобы прину­дительно изъять эти земли ввиду их длительного неосвоения, так как процессу освоения препятствовали обстоятельства, на которые собственники земель не могли повлиять.

К примеру, решением Петропавловского городского суда № 5912-17-00-2/3759 от 05 июля 2017 года было отказано в изъятии земельного участка у Игбаева М. А., который не принимал мер по его освоению с 2006 года.

Решение суд обосновал тем, что целевое назначение земельного участка «стро­ительство офисного здания» не нашло отражения в проекте детальной планировки района «Орталық», которым в зоне расположения земельного участка было предусмотрено размещение зеленых насаждений[149].

Выходит, что у собственников таких участков не будет правовой возможности их освоить, а у государства — изъять.

Дополнения в законодательство об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности по этим же причинам были отрицательно встречены предпринимательским сообществом[150].

На сегодняшний день проекты детальной планировки составляются таким образом, что они содержат в себе доскональную информацию относительно того, какие объекты должны быть размещены на конкретном участке территории на­се­ленного пункта, начиная от зданий магазинов, заканчивая зданиями администра­тивных органов.

По нашему мнению, это является излишним.

Во-первых, невозможно разработать проект таким образом, чтобы учесть и интересы государства, и интересы общества.

Во-вторых, проект не может учитывать тех потребностей населенного пункта, которые могут возникнуть спустя годы после его утверждения.

К примеру, проектом на определенном участке предусмотрено размещение банного комплекса, но есть ли необходимость в таком объекте и будет ли он актуальным в будущем остается вопросом открытым.

В-третьих, такое детальное и точечное планирование ограничивает права собственников участков на изменение целевого назначения в будущем.

В-четвертых, проверки, проведенные органами прокуратуры в 2016 году в Карагандинской области и в 2018 году во всех регионах, подтвердили, что проекты детальных планировок разрабатываются без учета потребностей населенных пунктов и проживающих в них граждан и зачастую нереализуемы.

Мы придерживаемся позиции, что в проекте должны быть отражены значи­мые объекты, актуальность наличия которых не вызывает сомнения и не будет утрачена по истечении времени. Это объекты социального, культурного, военного, административного и стратегического значений.

Необходимо внести дополнение в Закон Республики Казахстан «Об архитек­тур­ной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казах­стан». В частности, конкретизировать смысл понятия «проект детальной плани­ровки», для чего:

— пункт 2 статьи 47-1 Закона Республики Казахстан «Об архитектурной, строи­тельной и градостроительной деятельности дополнить абзацем 3 изложить норму в следующей авторской редакции:

«Статья 47-1. Проекты детальной планировки

2. …

Проект детальной планировки содержит информацию об объектах социаль­ного, культурного значения, а также об иных объектах, строящихся за счет бюд­жет­ных средств».

При этом положение о возможности внесения изменений и дополнений в проект детальной планировки оставить без изменений.

В остальных же случаях вопросы о предоставлении, использовании земель, изменения их целевого назначения должны решаться в соответствии с генераль­ны­ми планами населенных пунктов, которыми предусмотрено наличие 11 функ­циональных зон, и требованиями, предусмотренными санитарными, противопо­жар­ными и строительными нормами и правилами.

Как следует из содержания настоящего раздела, земельное законодательство не лишено пробелов и сложностей, решение которых должно занимать приори­тет­ные позиции в научной и практической деятельности. Раскрытие данных проблем уже само по себе можно считать первым шагом на пути их устранения.

1. Бахтыбаев И. Ж. Концептуальные основы деятельности прокуратуры Республики Казахстан по обеспечению законности. — Алматы, 2008. C. 102.
2. Ахметова А. Б. Развитие прокуратуры в системе государственности Казахстана // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. — 2014. — № 2 (30). С. 56.
3. Иманов И. А. Прокурорский надзор за исполнением законов о противодействии коррупции в Республике Казахстан: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Алматы, 2017. С. 3.
4. Постановление Верховного Совета Республики Казахстан № 1146-ХII от 17 января 1992 года // https://online.zakon.kz
5. Отчеты о работе прокурора по надзору за законностью деятельности госу­дар­ственных органов за 1992-1995 годы // Архив Генеральной прокуратуры Республики Казахстан.
6. Отчеты о работе прокурора осуществлению досудебного расследования за 1992-1995 годы // Архив Генеральной прокуратуры Республики Казахстан.
7. Акпарова Р. А. Прокуратура. На страже законности / Информационно-научный портал zakon.kz // https://www.zakon.kz. Дата обращения 10.11.2020 года.
8. Борчашвили И. Ш. Уголовно-правовые проблемы борьбы с преступлениями в сфере экологии: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.08. — М.: Академия Министерства внутренних дел Рос. Фед., 1996. С. 15.
9. Отчеты «О работе прокурора по надзору за законностью деятельности госу­дар­ственных органов 1991-2000 годов» // Архив Генеральной Прокуратуры Республики Казахстан.
10. Там же.
11. Там же.
12. Бекишева С. Д. Лоббирование интересов частных лиц при формировании эко­логического законодательства Республики Казахстан // Журнал российского права. — 2009. — № 8 (152). С. 110.
13. Закон Республики Казахстан от 17 июля 2009 года № 187-IV «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам оперативно-розыскной деятельности» // www.zakon.kz.
14. Отчеты «О работе прокурора по надзору за законностью деятельности государ­ст­венных органов за 2000-2017 годы» // Архив Генеральной Прокуратуры Республики Казахстан.
15. Отчеты в электронном формате «О работе прокурора по рассмотрению обращений физических и юридических лиц» за 2012-2017 годы.
16. Курманалиева Э. Б. Прокурорский надзор за точным и единообразным применением земельного законодательства в Республике Казахстан: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.2011 — Алматы, 2010. С 5.
17. Закон Республики Казахстан «О Прокуратуре» от 30 июня 2017 года № 81-VI // Казахстанская правда. 2017. 3 июля.
18. Журсимбаев С. К. Новые подходы в сфере прокурорского надзора / Информационно-научный портал zakon.kz // https://www.zakon.kz.
19. В Мажилисе РК презентовали закон «О прокуратуре» / Информационная лента новостей // https://usti№ka.kz. Дата обращения 22.10.2020 года.
20. Акиматы нарушают порядок выдачи земель / Информационная лента новостей // https://tengrinews.kz. Дата обращения 01.02.2019 года.
21. Отчеты формы № 1 «О работе прокурора по надзору за законностью в социально-эко­номической сфере» //официальный сайт Комитета правовой статистики и спе­циальных учетов Генеральной прокуратуры Республики Казахстан // http://qamqor.gov.kz. Дата обращения 20.09.2021 года.
22. Там же.
23. Котов А. К. Конституционное предназначение прокуратуры // Правовая реформа в Казахстане. — 2004. — № 4. С. 8.
24. Журсимбаев С. К. Прокурорский надзор в Казахстане. — Алматы, 2003. С. 3; Ахметова А. Б. Сравнительный анализ конституционно-правового статуса прокура­туры в Республике Казахстан и в Российской Федерации / Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. — 2014. — № 2 (29). С. 63.
25. Бахтыбаев И. Ж. Прокуратура в правовой системе Республики Казахстан // Правозащитное предназначение органов прокуратуры на современном этапе. — Алматы, 2005. С. 57.
26. Байтукбаев Д. И. Правовой статус и функции прокуратуры в системе органов государственной власти Республики Казахстан: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Алматы, 2002. С. 16; Журсимбаев С. К. Прокурорский надзор в Республике Казахстан. — Алматы, 2010. С. 15.
27. Шокатаев С. К. Статус прокуратуры и ее место в системе государственных органов / Информационно-научный портал zakon.kz // https://www.zakon.kz; Туякбаев Ж. А. Развитие прокуратуры Казахстана в период государственно-правовой реформы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 1997. С. 5.
28. Бахтыбаев И. Ж. Конституционный надзор прокуратуры Республики Казахстан: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 1999.
29. Послание Президента Республики Казахстан народу «Конструктивный общест­венный диалог – основа стабильности и процветания Казахстана» от 02.09.2019 г. // http://www.akorda.kz/ru.  Дата обращения 11.10.2019 г.
30. Альбицкий П. Д. Вопросы общего надзора в практике советской прокуратуры. — М., 1956. С. 64-70; Березовская С. Г. Прокурорский надзор в советском государственном управлении. — М., 1954. С. 87-89; Долежан В. В. Проблемы компетенции прокуратуры: Диc. … д-ра юрид. наук. — М., 1991. С. 26; Мелкумов В. Г. Вопросы теории и практики общего надзора прокуратуры. — Душанбе, 1965. С. 41-43; Басков В. И., Коробейников Б. В. Курс прокурорского надзора. — М., 2001. С. 19.
31. Прокурорский надзор / Под ред. Ю. Е. Винокурова. — М.: Высшее образование, 2006. С. 12.
32. Рябцев В. П. Прокурорский надзор: Курс лекций. — М.: Норма, 2006. С. 156.
33. Прокурорский надзор / Под ред. А. Я. Сухарева. — М.: Норма, 2005. С. 203.
34. Закон Республики Казахстан «О Прокуратуре» от 30 июня 2017 года № 81-VI, последние изменения 07.07.2020 года // https://www.zakon.kz.
35. Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 года № 442, по состоянию на 21.01.2019 года // https://www.zakon.kz.
36. Тихомиров Ю. А. Критерии законности правовых актов // Право и экономика. — 1997. — № 19-20. С. 3.
37. Абузова Г. А., Казарина А. Х., Соколова И. А. Прокурорский надзор за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации. — М., 2003. С. 51.
38. Черепанова Е. В., Чеснокова М. Д., Глазкова М. Е. О соблюдении законодательства в деятельности органов исполнительной власти // Журнал российского права. — 2010. — № 7 (163). С. 71.
39. Казарина А. Х. Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов об экономической направленности: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.11. — М., 2009. С. 4.
40. Мелкумов В. Г. Советская прокуратура и проблемы общего надзора. — Душанбе, 1970. С. 33.
41. Берензон А. Д. Основные направления совершенствования общего надзора советской прокуратуры: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.11. — М., 1977. С. 9.
42. Даев В. Г., Маршунов М. Н. Основы теории прокурорского надзора. — Л., 1990. С. 63.
43. Маршунов М. Н. Прокурорско-надзорное право. Проблемы правового регулирования. — СПб., 1991. С. 70.
44. Сухарева А. Я. Российский прокурорский надзор. — М., 2001. С. 54.
45. Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 года № 442, по состоянию на 21.01.2019 года.
46. Гаврилов В. В. Сущность прокурорского надзора в СССР. Предмет, объект, функции, компетенция / Под ред. В. И. Новоселова. — Саратов, 1984. С. 16; Герасимова С. И. Настольная книга прокурора. — М., 2002. С. 206-207; Ястребов В. Б. Прокурорский надзор. — М., 2001. С. 168-170.
47. Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V ЗРК «О правовых актах», по состоянию на 07.07.2020 // https://www.zakon.kz.
48. Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 года № 442, по состоянию на 21.01.2019 года // https://www.zakon.kz.
49. Правила выявления земельных участков, не используемых в соответствующих целях или используемых с нарушением законодательства Республики Казахстан. Утверждены приказом Министра сельского хозяйства от 5 мая 2018 года № 194.
50. Казарина А. Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и иной экономической деятельности). — М., 2005. С. 74.
51. Стручков Н. А. Пределы прокурорского надзора за деятельностью исправительно-трудовых учреждений. Прокурорский надзор за соблюдением законности в местах лишения свободы и исполнением приговоров о ссылке и исправительных работах без лишения свободы. — М., 1965. С. 54.
52. Викторов И. С. Полномочия прокурора по выявлению нарушений закона и применению средств реагирования на выявленные правонарушения: Методические рекомендации. — М., 2004. С. 14.
53. Казарина А. Х. Истоки и современное состояние общего надзора прокуратуры в сфере экономики // Организация прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов: Сб. научн. тр. — М., 2003. С. 38.
54. Ахметова А. Б. Предназначение прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан // Пробелы в российском законодательстве. — 2013. — № 6. С. 281.
55. Прокурорский надзор / Под ред. Ю. Е. Винокурова. — М.: Высшее образование, 2006. С. 17.
56. Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С. 189.
57. Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 года // Ведомости Парламента Республики Казахстан. — 1996. — № 4. Ст. 217.
58. Калугина О. В. Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.11. — М., 2009. С. 109.
59. Джаксыбаев А. С. Основные задачи и направления прокурорского надзора за соблю­дением и применением земельного законодательства // Наука и жизнь Казахстана. — 2018. — № 4 (61). С. 234.
60. Никонов В. А. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов мест­ного самоуправления как способ противодействия коррупции и легализации прес­тупных доходов // Вестник Нижегородской академии МВД России. — 2011. — № 1(14). С. 247.
61. Монгуш Б. Э. Важность системного подхода при рассмотрении вопросов проку­рорского надзора в сфере землепользования // Проблемы науки. — 2018. — № 4 (28). С. 120.
62. Джаксыбаев А. С. О некоторых особенностях прокурорского надзора за соблюдением и применением земельного законодательства в Республике Казахстан // Актуальные проблемы и перспективы развития правовой системы Казахстана: Мат-лы международ. науч.-практ. конф. (26 октября 2018 г.). – Костанай: Костанайская Академия МВД РК им. Ш. К. Кабылбаева, 2018. С. 204.
63. Сухарева А. Я. Российский прокурорский надзор. — М., 2001. С. 72.
64. Там же.
65. Алексеев С. С. Проблемы теории права. — Свердловск, 1973. С. 139.
66. Комаров С. А. Общая теория государства и права. — СПб., 2001. С. 235.
67. Ашиткова Т. В. Указ. раб.
68. Авраамова Е. В. Виды государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий // Контуры глобальных трансформаций: политика, экономика, право. — 2012. — № 2 (22) том 5. С. 140.
69. Ашиткова Т. В. Указ. раб. С. 211; Калугина О. В. Указ. раб. С. 270.
70. 72 нарушения земельного законодательства выявили в Восточном Казахстане // https://forbes.kz/№ews/2021/06/13. Дата обращения 23.10.2021 года.
71. Номенклатурное производство за 2020 год. Переписка с органами прокуратуры и судом / Архив Управления земельных отношений Карагандинской области.
72. Там же.
73. Номенклатурное производство за 2020 год. Переписка с органами прокуратуры / Архив аппарата акима города Караганды.
74. Более 304 тысяч неиспользуемых земель выявила прокуратура в Жамбыльской области // Официальный сайт новостного агентства «i№form». https://www.inform.kz// Дата обращения 07.10.2021 года.
75. Номенклатурное производство за 2019 год. № 7-1-19. Отчет о работе по надзору в социально-экономической сфере / Архив прокуратуры города Жезказган.
76. Пресс-релиз прокуратуры Западно-Казахстанской области // официальный сайт прокуратуры Западно-Казахстанской области // http://bko.prokuror.kz. Дата обращения 04.08.2021 года.
77. Номенклатурное производство за 2021 год // Архив Управления земельных отношений Павлодарской области.
78. Номенклатурное производство за 2020 год. Переписка с органами прокуратуры / Архив аппарата акима города Караганды.
79. В Акмолинской области чиновника уволили за незаконный аукцион по продаже земли // Официальный сайт информационного агентства «Информбюро» // https://informburo.kz. дата обращения 17.08.2018; Многочисленные нарушения земельного законодательства выявили прокуроры Бурабайского района // https://nomad.su. Дата обращения 07.10.2021.
80. Грубые нарушения закона при выдаче земельных участков выявили прокуроры в Атырау // https://mgorod.kz. Дата обращения 07.10.2021 года.
81. Номенклатурное производство за 2021 год. Отчет о работе по надзору в социально-экономической сфере // Архив прокуратуры города Жезказган.
82. Приговор СМУС Карагандинской области № 1-110/2015 от 11.12.2015 года // официальный сайт Верховного суда Республики Казахстан // Судебный кабинет // http://office.sud.kz/lawsuit/. Дата обращения 21.08.2018 года.
83. Электронное номенклатурное производство за 2018-2021 годы. Отчет о работе органов прокуратуры по надзору в социально-экономической сфере // Архив Генеральной прокуратуры Республики Казахстан.
84. Номенклатурное производство за 2021 год. № 7-1-15. Отчет о работе по надзору в социально-экономической сфере // Архив прокуратуры города Костанай.
85. Пресс-релиз прокуратуры Алматинской области // официальный сайт прокуратуры Алматинской области // http://alm.prokuror.kz/rus/Novosti/press-releasy/Narushenie-zemelnogo-zakonodatelstva. Дата обращения 05.08.2021 года.
86. Электронное номенклатурное производство за 2018–2021 годы. Отчет о работе органов прокуратуры по надзору в социально-экономической сфере // Архив Генеральной прокуратуры Республики Казахстан.
87. Там же.
88. Там же.
89. Номенклатурное производство за 2021 год № 1-1-15 Отчет о работе по надзору в социально-экономической сфере // Архив прокуратуры Аксукского района Алма­тинской области.
90. Пресс-релиз прокуратуры Западно-Казахстанской области // Официальный сайт про­куратуры Западно-Казахстанской области // http://bko.prokuror.kz. Дата обращения 04.08.2021 года.
91. Номенклатурное производство за 2020 год. Переписка с органами прокуратуры и судом // Архив Комитета по управлению земельными ресурсами.
92. Номенклатурное производство за 2021 и за 2020 годы. Переписка с органами про­куратуры // Архив Управления по контролю за использованием и охраной земель Карагандинской области.
93. 1084 неиспользуемых земельных участка выявили в столице // Официальный сайт информационного портала zakon.kz // https://www.zakon.kz. Дата обращения 11.10.2021 года.
94. Прокуратура Карагандинской области проверила вопросы соблюдения земельного законодательства // Официальный сайт информационного портала «Электронная Караганда» http://ekaraganda.kz/. Дата обращения 07.10.2021 года.
95. Пресс-релиз прокуратуры города Алматы // официальный сайт прокуратуры города Алматы // http://almaty.prokuror.gov.kz. Дата обращения 21.08.2018 года; Ген­про­куратура выявила нарушения в использовании Медеу // Новостная лента // https://krisha.kz. Дата обращения 07.10.2021 года.
96. Пресс-релиз прокуратуры Павлодарской области официальный сайт прокуратуры Павлодарской области // http://pvl.prokuror.kz. Дата обращения 04.08.2021 года.
97. Прокуратура: 580 неиспользуемых земельных участка выявлено в Жамбыльской об­лас­ти // Официальный сайт информационного портала zakon.kz // https://www.zakon.kz. Дата обращения 11.10.2018 года.
98. Номенклатурное производство за 2019-2020 годы. Переписка с органами про­ку­ра­туры и судом // Архив аппарата акима города Караганды.
99. Там же.
100. Герасимов А. А. Государственный земельный контроль: средство обеспечения закон­ности в сфере земельных отношений // Имущественные отношения в Российской Федерации. — 2007. — № 5. С. 80.
101. Ибрагимов К. Х. Правовые проблемы государственного земельного контроля в России // Пробелы в российском законодательстве. — 2009. — № (4). С. 202.
102. Гиниятов И. А., Ильиных А. Л. О повышении эффективности муниципального зе­мельного контроля // Вестник Сибирского государственного университета геосистем и технологий. — 2014. — № 4 (28). С. 45.
103. Материалы проверок // Электронный архив Комитета по управлению земельными ресурсами Министерства сельского хозяйства Республики Казахстан за 2020 год.
104. Там же и за 2021 год.
105. Джаксыбаев А. С. К вопросу о государственном земельном контроле в Республике Казахстан // Международный научный журнал «Ғылым». — 2019. — № 1 (60). С. 122.
106. Садуова А. М. Сущность и задачи прокурорского надзора за исполнением законов в Республике Казахстан // https://articlekz.com. Дата обращения 07.03.2021 года; Журсимбаев С. К. О некоторых теоретических проблемах общего надзора // https://online.zakon.kz . Дата обращения 07.03.2021 года.
107. Нурсултан Назарбаев поручил вернуть неиспользуемые земли государству // Официальный сайт Центра деловой информации «Капитал» // https://kapital.kz. Дата обращения 11.10.2018 года.
108. «Позахватывали землю и сидят как собака на сене» // https://aqparat.info.
109. Назарбаев поручил Генпрокурору РК еще раз проверить самозахваченные земли // официальный сайт информационного портала zakon.kz // https://www.zakon.kz. Дата обращения 11.10.2018 года.
110. Послание Главы государства Касым-Жомарта Токаева народу Казахстана «Единство народа и системные реформы — прочная основа процветания страны» от 01.09.2021 г. // http://www.akorda.kz/ru.  Дата обращения 14.11.2021 г.
111. Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях 5 июля 2014 года № 235-V ЗРК по состоянию на 07.07.2020.
112. Решение Жетысуского районного суда города Алматы // № 2-5513/2015 от 29 февраля 2016 года // официальный сайт Верховного суда Республики Казахстан // Судебный кабинет // http://office.sud.kz/lawsuit/. дата обращения 21.08.2018 года.
113. Нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан от 16 июля 2007 года № 6 «О некоторых вопросах применения судами земельного законо­дательства» // Юридическая газета. 2007. 3 августа.
114. Джаксыбаев А. С. К вопросу о противодействии фактам неосвоения земель и некоторым другим нарушениям в сфере земельного законодательства // European science of the future: Сб. мат-лов I международ. науч.-практ. конф. (8 апреля 2019 г.). — Смоленск: Наукосфера, 2019. С. 131.
115. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ. ред. от 15.10.2020, с изм. от 16.10.2020.
116. Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях 194-З от 21.04.2003 г.
117. Решением СМЭС Карагандинской области № 3514-20-00-2/5015 от 25.02.2021 // официальный сайт Верховного суда Республики Казахстан // Судебный кабинет // http://office.sud.kz/lawsuit/. Дата обращения 21.10.2021 года.
118. Постановление судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Казахстан № 6001-21-00-3гп/340 от 25.02.2021 года// официальный сайт Верховного суда Республики Казахстан // Судебный кабинет // http://office.sud.kz/lawsuit/. Дата обращения 21.08.2018 года.
119. Решение суда № 2 города Петропавловска № 5912-17-00-2/11893 от 15 января 2018 года // официальный сайт Верховного суда Республики Казахстан // Судебный кабинет // http://office.sud.kz/lawsuit/. Дата обращения 21.08.2018 года.
120. Решение Костанайского городского суда № 3910 16-00-2/13501 от 13 декабря 2016 года // официальный сайт Верховного суда Республики Казахстан // Судебный кабинет // http://office.sud.kz/lawsuit/. Дата обращения 21.08.2018 года.
121. Решение суда города Приозерск № 3521-20-00-2/45 от 09 июля 2021 года// официальный сайт Верховного суда Республики Казахстан // Судебный кабинет // http://office.sud.kz/lawsuit/. Дата обращения 21.08.2021 года.
122. Решение Сарыаркинского районного суда города Астаны № 7113-17-002/16707 от 19 февраля 2018 года // официальный сайт Верховного суда Республики Казахстан // Судебный кабинет // http://office.sud.kz/lawsuit/. Дата обращения 21.08.2018 года.
123. Решение Сарыаркинского районного суда № 7113-17-00-2/13332 от 27 ноября 2017 года// официальный сайт Верховного суда Республики Казахстан // Судебный кабинет // http://office.sud.kz/lawsuit/. Дата обращения 21.08.2018 года.
124. Решение районного суда № 2 Ауэзовского района города Алматы №2-4266/2018 от 24 августа 2018 года // официальный сайт Верховного суда Республики Казахстан // Судебный кабинет // http://office.sud.kz/lawsuit/. Дата обращения 21.08.2018 года.
125. Решение районного суда № 2 Ауэзовского района города Алматы № 7540-18-00-2/1563 от 07 июня 2018 года // официальный сайт Верховного суда Республики Казахстан // Судебный кабинет // http://office.sud.kz/lawsuit/. Дата обращения 21.08.2018 года.
126. Рыженков А. Я. Оценочные категории в земельном праве // Вестник Волгоградского Государственного Университета. — 2013. — № 2. С. 125.
127. Указ Президента Республики Беларусь № 87 от 07.02.2006 года «О некоторых мерах по сокращению не завершенных строительством незаконсервированных жилых домов, дач» // https://belzakon.net.
128. «Словарь землеустроительных и кадастровых терминов»/ сайт законодательства и технических документов Российской Федерации // www. consultant.ru.
129. Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 года № 442, по состоянию на 21.01.2019 года.
130. Нурсултан Назарбаев поручил вернуть неиспользуемые земли государству // Официальный сайт Центра деловой информации «Капитал» // https://kapital.kz. Дата обращения 11.10.2018 года.
131. Выступление заместителя Генерального Прокурора Андрея Кравченко на заседании коллегии Генеральной прокуратуры // официальный сайт Генеральной прокуратуры Республики Казахстан // http://prokuror.gov.kz. Дата обращения 04.08.2018 года.
132. Там же.
133. Исаченко А. П. Актуальность борьбы с «самозахватами» земельных участков с повышенной инвестиционной привлекательностью // Имущественные отношения в Российской Федерации. — 2020. — № 8. С. 34.
134. Исаченко А. П. Необходимость совершенствования земельной политики государства и подготовки кадастровых инженеров для активизации борьбы с «самозахватами» земельных участков // Имущественные отношения в Российской Федерации. — 2011. — № 3 (2011). С. 84.
135. Летаева Е. А. Актуальные вопросы квалификации самовольного занятия земельного участка // Юридическая наука и правоохранительная практика. — 2017. — № 1 (39). С. 46.
136. Предпринимательский кодекс Республики Казахстан от 29.10.2015 года № 375-V ЗРК // Казахстанская правда. 2015. 3 нояб.
137. Выступление заместителя Генерального Прокурора Андрея Кравченко на заседании коллегии Генеральной прокуратуры // официальный сайт Генеральной прокуратуры Республики Казахстан // http://prokuror.gov.kz. Дата обращения 04.08.2018 года.
138. Джаксыбаев А. С. Вопросы противодействия самовольным занятиям государ­ст­венных земель (самовольным захватам земель) // Журнал Евразийского нацио­нального университета. Серия. Право. — 2018. — № 3 (124). С. 70.
139. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ.
140. Федеральный закон «О защите юридических лиц и индивидуальных пред­при­ни­мателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 № 294- ФЗ (ред.13.07.2020).
141. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ (ред. 15.10.2020).
142. Закон Республики Казахстан «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан» № 242 от 16 июля 2001 года // Ведомости Парламента Республики Казахстан. — 2001. — № 17-18. — Ст. 243.
143. Закон Республики Казахстан 180-IV от 10 июля 2009 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам соблюдения водоохранной и природоохранной дисциплины при градостроительном планировании, выделении земельных участков, проектировании и строительстве» // Казахстанская правда. 2009. 29 июля.
144. Материалы комиссии по предоставлению земельных участков за 2004 год // Архив аппарата акима города Караганды.
145. Номенклатурное производство Переписка с органами прокуратуры за 2020 год / Архив отдела земельных отношений города Караганды.
146. Кадастровое дело № 1576а-98 // Архив ГосНПЦЗем города Караганды.
147. Состоялось заседание Совета по защите прав предпринимателей НПП РК «Атаме­кен» в режиме видеоконференцсвязи с участием прокуроров областей // Официаль­ный сайт Национальной палаты предпринимателей Республики Казахстан // http://atameke№.kz. Дата обращения 20.11.2018 года.
148. Решение Сарыаркинского районного суда № 7113-17-00-2/16699 от 27 февраля 2018 года // Официальный сайт Верховного суда Республики Казахстан // Судебный кабинет // http://office.sud.kz/lawsuit/. Дата обращения 21.08.2018 года.
149. Решение Петропавловского городского суда № 5912-17-00-2/3759 от 05 июля 2017 года // Официальный сайт Верховного суда Республики Казахстан // Судебный кабинет // http://office.sud.kz/lawsuit/. Дата обращения 21.08.2018 года.
150. Опросы предпринимателей показывают, что с наиболее острыми проблемами они сталкиваются в сфере земельных отношений // Официальный сайт журнала «Forbes Kazakhstan» // https://www.forbes.kz. Дата обращения 21.11.2018 года.