Мир закона

Бекишева С. Д. — главный научный сотрудник Центра исследования проблем в сфере защиты общественных интересов Межведомственного научно-исследовательского института Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан, доктор юридических наук, доцент, старший советник юстиции

Бекишева С. Д. — Қазақстан Республикасы Бас прокуратурасының жанындағы Құқық қорғау органдары Академиясының ведомствоаралық ғылыми-зерттеу институтының Қоғамдық мүдделерді қорғау саласындағы мәселелерді зерттеу орталығының бас ғылыми қызметкері, заң ғылымдарының докторы, доцент, аға әділет кеңесшісі

Bekisheva S. D. — chief researcher of the Center for the study of problems in the field of protection of public interests of Inter-agency research Institute of the Academy of law enforcement agencies under the Prosecutor General’s Office of the Republic of Kazakhstan, Doctor of Law, associate professor, senior adviser of justice

УДК 340

РЕТРОСПЕКТИВНЫЙ АНАЛИЗ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В КАЗАХСТАНЕ

ҚАЗАҚСТАНДА ӘКІМШІЛІК ҚҰҚЫҚ БҰЗУШЫЛЫҚ ТУРАЛЫ ІСТЕР БОЙЫНША ІС ЖҮРГІЗУДІ ҚҰҚЫҚТЫҚ РЕТТЕУДІ РЕТРОСПЕКТИВТІ ТАЛДАУ

RETROSPECTIVE ANALYSIS OF THE LEGAL REGULATION OF PROCEEDINGS ON ADMINISTRATIVE OFFENSES IN KAZAKHSTAN

АННОТАЦИЯ

В данной статье, которая представлена в двух частях (первая часть в данном номере, а вторая часть будет опубликована в следующем номере журнала), рас­смот­рена история правового регулирования производства по делам об адми­нистративных правонарушениях.

Автором сделан сравнительно-правовой анализ норм о производстве по делам об административных правонарушениях, выделены основные этапы их форми­ро­вания, выделены характерные особенности содержания этих норм на каждом этапе.

Рассмотрены основные принципы, субъекты и содержание производства по делам об административных правонарушениях, содержащиеся в таких базовых источниках административного права, как Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях от 23 октября 1980 года, Кодекс Казахской ССР об административных правонарушениях от 22 марта 1984 года, Кодекс об административных правонарушениях от 30 января 2001 года, Кодекс об административных правонарушениях от 5 июля 2014 года.

На основе проведенного исследования разработана авторская периодизация правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях в Казахстане, а также ряд рекомендаций по совершенствованию административного законодательства Республики Казахстан.

 ТҮЙІН

Екі бөлімнен тұратын бұл мақалада (екінші бөлім журналдың келесі нөмірінде жарияланады) әкімшілік құқық бұзушылық туралы іс жүргізуді құқықтық реттеу тарихы қарастырылған.

Автор әкімшілік құқық бұзушылық туралы іс жүргізу нормаларына салыс­тырмалы-құқықтық талдау жасай отырып, оларды қалыптастырудың негізгі кезең­дерін, сонымен қатар, әр кезеңдегі осы нормалардың мазмұнына тән ерек­ше­ліктерді анықтады.

1980 жылғы 23 қазандағы КСР Одағы мен одақтас республикалардың әкім­шілік құқық бұзушылық туралы заңнамасының негіздері, 1984 жылғы 22 наурыз­дағы Қазақ КСР Әкімшілік құқық бұзушылық туралы Кодексі, 2001 жылғы 30 қаңтардағы Әкімшілік құқық бұзушылық туралы Кодекс, 2014 жылғы 5 шілдедегі Әкімшілік құқық бұзушылық туралы Кодекс сияқты әкімшілік құқықтың базалық көздерінде қамтылған әкімшілік құқық бұзушылық туралы істер бойынша іс жүргізудің негізгі қағидаттары, субъектілері мен мазмұны қаралды.

Жүргізілген зерттеу негізінде Қазақстандағы әкімшілік құқық бұзушылық туралы істер бойынша іс жүргізуді құқықтық реттеудің авторлық кезеңділігі, сондай-ақ Қазақстан Республикасының әкімшілік заңнамасын жетілдіру бойынша бірқатар ұсынымдар әзірленді.

ANNOTATION

This article, which is presented in two parts (the first part is in this issue, and the second part will be published in the next issue of the journal), examines the history of legal regulation of proceedings in cases of administrative offenses.

The author has made a comparative legal analysis of the norms on proceedings in cases of administrative offenses, highlighted the main stages of their formation, highlighted the characteristic features of the content of these norms at each stage.

The basic principles, subjects and content of proceedings in cases of administrative offenses contained in such basic sources of administrative law as the Fundamentals of the Legislation of the USSR and the Union Republics on administrative offenses of October 23, 1980, the Code of the Kazakh SSR on administrative offenses of March 22, 1984, the Code of administrative offenses of January 30, 2001, the Code of administrative offenses of July 5, 2014 are considered.

Based on the conducted research, the author’s periodization of the legal regulation of proceedings on administrative offenses in Kazakhstan has been developed, as well as several recommendations for improving the administrative legislation of the Republic of Kazakhstan.

Ключевые слова: административное законодательство, административные правонарушения, производство по делам об административных правонарушениях, административный штраф, уполномоченные органы, должностные лица.

Түйінді сөздер: әкімшілік заңнама, әкімшілік құқық бұзушылықтар, әкімшілік құқық бұзушылықтар туралы істер бойынша іс жүргізу, әкімшілік айыппұл, уәкілетті органдар, лауазымды тұлғалар.

Keywords: administrative legislation, administrative offenses, proceedings on cases of administrative offenses, administrative fine, authorized bodies, officials.

Этапы развития производства по делам об административных правона­руше­ниях тесно связаны с генезисом административного законодательства. Однако исторически процессуальные нормы о производстве по делам об адми­нист­ративных правонарушениях сформировались гораздо позже, чем нормы, устанав­ливающие ответственность за административные нарушения в целом.

Рассматривая развитие норм о производстве по делам об административных правонарушениях, действовавших на территории Казахстана, следует учесть, что в дореволюционный период на территории Казахстана действовали нормы Российской империи и обычного права казахов, а после революции — нормы Туркестанской АССР, законодательства РСФСР, в которую входила Казахская АССР, а с 1936 года (образование СССР и Казахской ССР) — союзное законо­дательство.

В нормах обычного права казахов не было четкого разграничения между уголовными преступлениями и административными проступками. Об этом пишут и казахстанские[1], и российские[2] исследователи. «Законы хана Тауке представляли собой многоотраслевое законодательство, поскольку в нем находились нормы гражданского права, права семейно-брачных отношений, административного права, уголовного права, налогового права, правовые нормы, имевшие отношение к религии (исламу)»[3].

В России также первоначально отсутствовало разделение уголовных преступлений и административных правонарушений.

Если зарождение административного права, предшествующего ему законо­да­тельства, и науки состоялось в начале XIX века в рамках полицейского права (наука о полиции)[4], то нормы о производстве по делам об административных правонарушениях появились намного позднее после выделения административной ответственности в самостоятельный институт. Ученые определяют этот момент как конец XIX столетия[5].

Данному моменту предшествовало выделение «маловажных» публично-пра­во­вых нарушений из состава уголовных преступлений. Такое обособление прои­зошло в принятом в 1864 году Уставе о наказаниях, налагаемых мировыми судья­ми. «Устав состоял из 13 глав: первая формулировала Общие положения, осталь­ные составляли Особенную часть и содержали в общей сложности 150 составов проступков, впервые систематизированных по единому критерию — объектам посягательств»[6].

Вместе с тем, в данном правовом акте отсутствовали нормы о процессуальной стороне применения мер административной ответственности. Как отмечают некоторые авторы, «этот процессуальный пробел в законодательном регулиро­вании зарождавшегося института административной ответственности через 25 лет восполнили Правила производства дел о проступках 1889 г.»[7], где были прописаны подведомственность, порядок возбуждения процедуры рассмотрения дела, вызова в суд и порядок судебного разбирательства, вынесения постановлений и приго­воров, подачи жалоб и т.д. Однако при этом данные проступки считались уголовными и не назывались административными.

Позже был принят Административный устав о наказаниях, налагаемых сельским старостой и волостным старшиной, 1899 года. В него вошли проступки, предусмотренные ранее Уставом о благоустройстве в казенных селениях 1857 года, и новые проступки, которые за малозначительностью не рассматривались как уголовные преступления в судах, а могли быть разрешены сельскими старостами и волостными старшинами. В качестве наказаний выступали денежный штраф в размере до 1 руб.; арест на срок не более 2 суток; назначение на общественные работы[8].

В последующих правовых актах — Уголовном уложении 1903 г., Воинском уставе о наказаниях, Военно-морском уставе о наказаниях все «маловажные» нарушения считались уголовными проступками.

После падения Российской империи отправной точкой стало принятие первых декретов об административной ответственности 1920-1923 гг. в бытность СССР после Октябрьской революции.

Отдельного кодекса об административных правонарушениях как такового не существовало, но правительством принимались и публиковались различные декре­ты, в которых устанавливалась ответственность за административные правона­рушения и отдельные элементы процессуальных процедур.

Нормы об административной ответственности содержались в таких нормативных правовых актах, как Постановление Главного комитета по всеобщей трудовой повинности «О деятельности дезертиркомиссии по борьбе с трудде­зер­тирст­вом» от 2 июня 1920 года.

Здесь предоставлялось право дезертиркомиссиям на пособников и укры­ва­телей трудовых дезертиров налагать имущественные взыскания в виде штрафа полной или частичной конфискации имущества, а также арест на срок до 2 недель, а в более серьезных случаях предавать суду Губревтрибунала[9].

Позднее право Губернских и Уездных Комиссий по борьбе с трудовым дезертирством привлекать к административной ответственности было закреплено на уровне декрета[10].

В этом Декрете было закреплено новое административное взыскание — занесение на черную доску. Также сохранились такие взыскания как штраф и наз­начение на принудительные работы: губернские комиссии — на срок до 1 месяца; уездные — на срок до 2-х недель.

Вместе с тем в этих нормативных правовых актах не расписывалась процедура производства по делам о труддезертирстве.

Декретом Совета Народных Комиссаров РСФСР «О порядке применения административных мероприятий в целях исправного поступления продовольст­вен­ных и сырьевых налогов» от 25 мая 1921 года была установлена админист­ра­тивная ответственность за неуплату налогов. В нем было предоставлено право Губернским продовольственным комиссарам подвергать аресту отдельных неис­правных плательщиков на срок не свыше двух недель, а Уездным продо­вольст­венным комиссарам на срок не свыше одной недели, а также право наложения налоговой пени.

Указанные аресты или пени четко указывались в тексте Декрета как админист­ративные взыскания.

Также в Декрете рассматривались порядок наложения взысканий и отдельные процессуальные моменты.

Например, указывалось, что «одновременное наложение на неисправного пла­тель­щика ареста и пени не допускается», перечислялись случаи, при которых применялись арест или пеня (если плательщик нарушил сроки сдачи доли после письменных предупреждений Сельского Совета и продовольственного инспек­тора, если плательщик повторно предъявил к сдаче явно недоброкачественный продукт), указывался максимальный размер пени — «не свыше 1/5 причи­таю­щейся доли налога»[11].

Что касается самого производства по административным делам, то оно де­тально не прописывалось за исключением отдельных элементов. Например, было дано четкое указание обязательно мотивировать и обосновывать каждое постанов­ление об аресте или наложении пени с представлением соответствующих доку­ментов, описывать, в чем заключается неисправность плательщика, и предуп­реждать о дальнейших могущих последовать административных или судебных взысканиях.

Кроме того, плательщикам налога предоставлялось право обжалования действий Губернских продовольственных комиссаров по наложению адми­нист­ративных взысканий в Президиум местного Исполнительного Комитета, причем подача жалобы не приостанавливала применение взыскания[12].

Процедурные моменты были представлены в Декрете СНК РСФСР «Инст­рукция по применению постановления совета народных комиссаров от 15 июля 1921 года «Об ответственности за нарушение декретов о натуральных налогах и об обмене» и о порядке возбуждения и направления дел об этих нарушениях» от 3 октября 1921 года. Здесь имеются главы «Порядок возбуждения и направления дел», однако содержательно они скудны: указано только кем возбуждаются, направляются и разрешаются административные дела (Уездными Продо­вольст­венными Комиссарами, Народным Комиссариатом Продовольствия в порядке надзора, Уездными Продовольственными Комиссарами).

Такая же картина наблюдается по многим декретам и постановлениям того времени — Декретах СНК РСФСР «Инструкция о порядке открытия и произ­водства всякой торговли и правила надзора за ней» от 19 июля 1921 года[13], «Об ответственности за нарушения декрета о продаже виноградных, плодово-ягодных и изюмных вин» от 7 октября 1921 года[14], «О взысканиях за нарушения таможен­ных постановлений» от 3 ноября 1921 года[15].

Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом и Советом Народ­ных Комиссаров РСФСР был принят Декрет «О порядке наложения админист­ративных взысканий» от 23 июня 1921 года, в котором Президиумам Уездных Исполнительных Комитетов и Коллегиям Губернских Отделов Управления предоставлялось право налагать административные взыскания на граждан за нарушение обязательных постановлений местной власти.

Предусматривались следующие виды взысканий:

а) лишение свободы сроком до 2-х недель;

б) назначение на принудительные работы без лишения свободы сроком до 1-го месяца;

в) штраф не свыше 50000 рублей;

г) назначение вместо неисполненной повинности другой, или наложение штрафа в размере, не превышающем пятикратной стоимости оплачиваемых по вольным ценам работ, подлежащих выполнению в порядке повинности[16].

Также здесь были прописаны процедурные моменты — обязанность состав­ления протокола с занесением в него постановления о наложении админист­ративных взысканий; направление постановления лицу, на которое наложено взыс­ка­ние, в письменной форме; срок привлечения к ответственности в адми­нистративном порядке — в течение одного месяца со дня совершения проступка, порядок обжалования.

Устанавливалось правило о невозможности привлечения в административном и судебном порядке за одно и то же деяние.

Началом следующего этапа развития производства по делам об админист­ративных правонарушениях можно указать 1922 год, когда был принят первый советский Уголовный кодекс[17]. Значение этой вехи заключается в первых попыт­ках законодательного разделения уголовных преступлений и административных проступков. Теперь все составы преступлений были сосредоточены в УК.

Однако длительное время нормы уголовного и административного права пересекались. Некоторые авторы считают, что «нормы административного права слились воедино с нормами уголовного и уголовно-процессуального права, что особенно ярко проявилось в практике советской коллективизации 1930-х годов, массовых политических репрессиях против граждан вплоть до начала 1950-х годов»[18].

Так, в административном порядке осуществлялось назначение наказаний по ряду преступлений, предусмотренных УК РСФСР 1922 г.: нарушение правил охраны лесов, охоты, рыболовства, пользования недрами (ст. 99); хулиганство (ст. 176); сокрытие источника эпидемии или эпизоотии (ст. 216); хранение огнест­рельного оружия без разрешения (ст. 220); нарушение правил установки механи­чес­ких двигателей (ст. 221), проживание по чужому документу (ст. 222), само­вольное оставление определенного местопребывания (ст. 223), нарушение правил использования типографии и литографии (ст. 225) и др. Максимальное наказание, предусмотренное за указанные деяния, не превышало одного года лишения сво­боды[19].

Ситуация с административными правонарушениями и производством по ним сло­жилась таким образом, что, хотя административные проступки были выделены в отдельную категорию, но нормы о них не были кодифицированы и все детали по административному производству необходимо было искать в отдельных источ­никах права.

27 июля 1922 года был принят Декрет, утвердивший Положение о порядке издания обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке.

В нем предоставлялось право Губернским и Уездным Исполнительным Комитетам и их Президиумам издавать для населения своего района в пределах компетенции обязательные постановления по предметам управления и охранения порядка, а также в развитие действующих декретов и положений (по вопросам: общественной безопасности и порядка, народного здравия, правил, регулирующих торговлю, сбора налогов, борьбы со стихийным бедствиями, строительного устава и т.п.). Данные постановления издавались на срок до 1 года.

В этих постановлениях устанавливалась административная ответственность за соответствующие нарушения, меры которой должны были соответствовать указанным в рассматриваемом Декрете.

Предусматривались:

а) штраф не свыше 50000 руб. денежными знаками 1922 г. или,

б) принудительные работы до трех месяцев[20].

СНК РСФСР был принят Декрет «О взысканиях за нарушения ответствен­ными лицами транспорта и распорядителями грузов таможенных постановлений» от 10 января 1923 года[21].

Более подробно производство по делам об административных правонару­шениях было представлено в Декрете ВЦИК и СНК РСФСР от 11 июля 1923 года, в котором была изложена «Инструкция о порядке привлечения к ответственности за нарушение декрета об едином сельско-хозяйственном налоге и о порядке возбуждения, направления и рассмотрения дел об этих нарушениях».

Инструкция состояла из 8 частей:

А. Общая часть.

Б. Определение состава правонарушений, подсудность и меры наказания за налоговые и должностные правонарушения.

В. Порядок возбуждения и направления дел.

Г. Порядок производства дознания по налоговым правонарушениям и должностным преступлениям.

Д. Порядок производства описи и оценки имущества.

Е. Обязанности финансового инспектора или старшего налогового инспектора по делам о неплатеже налога.

Ж. Порядок рассмотрения дел в судебных органах и приведение приговоров в исполнение.

З. Административные меры наказания и порядок приведения постановлений в исполнение.

Структура нормативного правового акта была четко выражена и предус­мат­ривала не только административные взыскания, но и стадии производства по административным делам.

В данном нормативном правовом акте четко определены субъекты, к которым применяются административные взыскания: а) в хозяйствах единоличных — домохозяин, а при отсутствии его — все совершеннолетние члены двора соли­дарно; б) в хозяйствах коллективных (артели, товарищества, коммуны и т.п.) — органы управления их (правление, староста и т.п.); в) в хозяйствах государствен­ных учреждений и предприятий — глава учреждения или предприятия (пред­се­датель треста) или руководитель хозяйства.

Ответственным за своевременный взнос налога за арендуемую землю является ее арендатор.

Органами уполномоченными налагать административные взыскания (арест, пеню) в то время выступали заведующие губернскими или заведующие уездными финансовыми отделами, губернским продовольственным комиссариатом или уездным продовольственным комиссаром.

В случае повторности правонарушений дела рассматривались в суде.

Разделом «Б» Декрета были определены составы административных право­нару­шений: передача отдельными гражданами в установленные сроки причи­таю­щихся по налогу денежных сумм или сельско-хозяйственных продуктов и прямой отказ отдельных плательщиков от сдачи налога при недоказанности предвари­тельного соглашения с другими лицами.

Вместе с тем в Декрете перечисляются составы уголовных преступлений и дисциплинарных правонарушений, подсудность и меры наказания за них. Таким образом, Декрет носил комплексный характер и содержал нормы как админист­ративного, так и уголовного и дисциплинарного производства.

Раздел «В» Декрета устанавливал порядок возбуждения и направления админист­ративных дел. При обнаружении налоговых нарушений, за которые была установлена административная ответственность, финансовый агент или налого­вый инспектор немедленно должен был приступить к производству дознания и пере­дать произведенное дознание финансовому инспектору или старшему налоговому инспектору для представления дела заведующему уездным финан­совым отделом или уездному продовольственному комиссару для наложения административного взыскания. При установлении же состава преступления дозна­ние передавалось финансовому инспектору или старшему налоговому инспектору для передачи заведующему уездным финансовым отделом или уездному продо­вольственному комиссару для возбуждения преследования в уголовном порядке.

В соответствии с § 20 финансовый агент или налоговый инспектор при производстве дознания должен был составить протокол.

Финансовый агент или налоговый инспектор в присутствии представителя сельского совета и двух понятых должен был произвести опись и оценку всего имущества неплательщика, и описанное имущество сдать на хранение владельцу, в случае же его отказа от приема описанного имущества оно должно было быть передано на хранение лицу по указанию сельского совета за его ответственностью. Затем опись и оценка должны были быть подписаны понятыми, представителем сельского совета, владельцем имущества, финансовым агентом или налоговым инспектором.

Далее производство передавалось финансовому инспектору или старшему налоговому инспектору, чьи обязанности были закреплены в Разделе «Е» Декрета.

Они, получив производство о налоговом правонарушении, должны были проверить производство и перенаправить его заведующему уездным финансовым отделом или заведующему губернским финансовым отделом, уездному продо­вольст­венному комиссару или губернскому продовольственному комиссару, для наложения административного взыскания.

Последним могли быть применены следующие меры административных взысканий (Раздел «З» Декрета):

— арест неплательщиков на срок не свыше двух недель (налагался заведующим гу­бернским финансовым отделом или губернским продовольственным комис­саром);

— арест неплательщиков на срок не свыше одной недели (заведующим уездным финансовым отделом или уездным продовольственным комиссаром)[22].

Позднее были приняты: Декреты ВЦИК и СНК РСФСР от 6 апреля 1925 года «О порядке издания волостными и районными исполнительными комитетами обяза­тельных постановлений и о наложении ими административных взысканий»; от 28 июня 1926 года «Об утверждении положения об издании местными исполнительными комитетами и городскими советами обязательных постанов­лений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке»; Постановление ВЦИК И СНК РСФСР от 21 ноября 1927 года «Об утверждении положения об издании волостными и районными исполнительными комитетами, городскими советами заштатных городов и сельскими советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке». В последнем нормативном правовом акте закреплялось право сотруд­ников милиции, членов сельсовета, должностных лиц санитарной, технической, тор­говой инспекции, пожарного надзора в случае нарушения обязательного постановления составлять протокол.

С 1931 года, по нашему мнению, начался следующий этап развития норм о производстве по делам об административных правонарушениях, так как 30 марта 1931 года было принято Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от «Об утверждении положения об издании местными исполкомами и советами обязательных поста­нов­лений и о наложении за их нарушение взысканий в административном поряд­ке»[23], согласно п. 23 которого для рассмотрения дел по нарушениям обязательных постановлений и наложению за их нарушение административных взысканий обра­зуются комиссии. В состав комиссий входили: начальник соответствующего управ­ления милиции или его заместитель в качестве председателя и члены адми­нистративно-правовых секций советов или исполкомов, а где эти секции не образованы — члены соответствующих советов и исполкомов, в качестве членов комиссий[24].

Полагаем, что образование новых субъектов производства по делам об адми­нист­ративных правонарушениях — административных комиссий — это серьезное основание для выделения последующего периода времени в отдельный этап.

Однако примерно с этого времени и до 40-х годов развитие норм о произ­водстве по делам об административных правонарушениях было ослаблено, так как именно в этот период административное право в целом подверглось критике как наследие дореволюционного права. Зарождавшиеся научные концепции адми­нист­ративного процесса (а производство по делам об административных правона­рушениях является одним из видов административного процесса) также не полу­чили должного развития из-за возникшего «во втором периоде становления науки административного права (1930-1939 гг.) политического, идеологического и методо­логического «застоя»[25].

В последующие двадцать лет научные исследования по этому вопросу стали развиваться более интенсивно, создав основу концепции административного процесса.

В законодательстве процесс шел медленнее. Принимались разрозненные нормативные правовые акты, посвященные отдельным видам нарушений законо­дательства. В частности, были приняты Указ Президиума Верховного Совета СССР от 30 июля 1940 г. «Об ответственности за нарушение правил воинского учета», Закон СССР от 12 октября 1967 г. «О всеобщей воинской обязанности», где содержались нормы по вопросам воинского учета и административной ответственности за их нарушение, Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об административной ответственности за нарушение правил охраны и использования памятников истории и культуры» от 17 февраля 1977 года и т.д.

Интересным в тот момент было то, что предусматривалась административная ответственность юридических лиц. «В широкую практику вошло привлечение к административной ответственности коллективных субъектов — учреждений, предприятий и организаций»[26].

Хотя производство по делам об административных правонарушениях не получило официального закрепления в едином нормативном правовом акте, некоторые процессуальные нормы получили дальнейшее развитие.

Так, например, был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», в котором изменилась процедура обжалования — теперь решения административных органов о наложении штрафов могли быть обжалованы в суд (ст. ст. 18, 19). Но в остальных случаях сохранялся адми­нист­ративный порядок обжалования постановлений о наложении административного взыскания.

Данный Указ поддержал и продолжил идею наложения административных взысканий специальными комиссиями. Так, в соответствии с п. 13, штраф нала­гал­ся комиссиями по борьбе с пьянством при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах Советов народных депутатов — за нарушения, связанные с распитием спиртных напитков на производстве или пребыванием на работе в нетрезвом состоянии, и за нарушение правил торговли спиртными напитками.

Период с 1931 года по 1980 год характеризуется формированием норм об административных комиссиях и урегулированием их полномочий.

Следующий этап начинается с принятия Верховным Советом СССР 23 ок­тября 1980 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, которые являлись базой для разработки в союзных республиках кодексов об административных правонарушениях.

Прежде всего, следует отметить направленность данного нормативного право­вого акта на защиту прав граждан. Так, в ст. 1 Основ было четко указано, что законодательство об административных правонарушениях «имеет задачей охрану социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, а также прав и законных интересов предприятий, учреждений и организаций, установ­лен­ного порядка управления, государственного и общественного порядка, укрепление социалистической законности, предупреждение правонарушений, воспитание граждан в духе точного и неуклонного соблюдения Конституции СССР и советс­ких законов, уважения к правам, чести и достоинству других граждан, к правилам социалистического общежития, добросовестного выполнения своих обязанностей, ответственности перед обществом»[27].

Здесь достаточно четко выделены два раздела: Раздел III «Органы, уполно­моченные рассматривать дела об административных правонарушениях» и Раздел IV «Производство по делам об административных правонарушениях».

В статье 26 Основ перечислены органы (должностные лица), уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. К ранее указанным были включены:

— районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершен­нолетних. Раньше такое право им не было предоставлено;

— районные (городские) народные суды (народные судьи). В их ведение вхо­дило разрешение уголовных и гражданских дел;

— органы внутренних дел, органы государственных инспекций и другие органы (должностные лица), уполномоченные на то законодательными актами СССР. Рань­ше представители ОВД могли налагать взыскания только в составе адми­нистративных комиссий.

В статье 31 Основ были закреплены задачи производства по делам об адми­нист­ративных правонарушениях, направленные на обеспечение полноты и объективности выяснения обстоятельств каждого дела, законности, профилактики и воспитания граждан в духе соблюдения законов.

Также в Основах содержались нормы о содержании и порядке составления протокола об административном правонарушении (ст. 32), производстве адми­нист­ративного задержания, досмотра вещей и изъятия вещей и документов (ст. 33), месте и сроках рассмотрения дела об административном правонарушении (ст. 34), открытости рассмотрения дела об административном правонарушении и фактах, которые нужно установить (ст. 36), форме и содержании постановления по делу об административном правонарушении (ст. 37), действиях при выявлении в административном правонарушении состава преступления (ст. 38), обжаловании и опротестовании постановления по делу об административном правонарушении (ст. 39), о порядке рассмотрения жалобы и протеста на постановление по делу об административном правонарушении (ст. 40), исполнительной процедуре (ст. 41), сроке давности исполнения постановлений о наложении административных взысканий (ст. 42).

Знаменательным в Основах являлось то, что в статье 36 перечислялись процессуальные права лица, привлекаемого к административной ответственности, которые сохранились до сих пор в текстах последующих кодексов об админист­ратив­ных правонарушениях, и указывалось, что дело об административном правонарушении рассматривается в его присутствии, что также давало допол­нительные возможности лицу на защиту своих прав. В его отсутствие дело рас­смат­ривалось лишь в случаях, когда он был своевременно извещен о месте и вре­мени рассмотрения дела, и, если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела[28].

После принятия КоАП 1984 года данные Основы могли быть применены, так как они содержали принципы административного производства.

В частности, в соответствии со ст. 14 Основ[29] штраф, налагаемый на граждан за административные правонарушения, как правило, не мог превышать 10 рублей, а на должностных лиц — 50 рублей. В исключительных случаях и только законами союзных республик штраф мог быть повышен в отношении граждан — до пяти­десяти рублей и должностных лиц — до 100 рублей, а за корыстные адми­нистративные правонарушения — до 200 рублей. Более высокие штрафы устанавливались законодательными актами СССР — в отношении граждан — до 100 рублей и должностных лиц — до 200 рублей, а за корыстные админист­ративные правонарушения и нарушения законодательства о борьбе с пьянством — штраф до 3000 рублей; законодательными актами Союза ССР и союзных республик — за нарушения, связанные с посягательством на общественный порядок, — штраф до 1000 рублей. При этом минимальная заработная плата в СССР составляла 80 рублей.

Кодекс Казахской ССР об административных правонарушениях от 22 марта 1984 года воспроизводил большинство норм Основ: задачи законодательства об административных правонарушениях и производства по ним, понятие адми­нистра­тивного правонарушения, виды административных взысканий, особенности субъекта правонарушения, перечень органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, порядок производства по делам об административных правонарушениях.

Вместе с тем, основным отличием было то, что в Разделе II появилась Особен­ная часть, содержащая виды конкретных административных правонарушений.

Долгое время КоАП 1984 года регулировал административно-правовые и административно-процессуальные отношения в Казахстане. В него был внесен ряд изменений более 20 законами.

Так, в связи с активным развитием предпринимательства был дополнен пере­чень административных взысканий: появились установление надзора за предпри­нима­тельской деятельностью и лишение лицензии (патента) на определенный вид деятельности. Также были включены административный арест, применение принудительных мер медицинского характера к больным алкоголизмом, нарко­манией или токсикоманией, совершившим административные правонарушения.

Четырьмя законодательными актами были увеличены размеры штрафов. Если при принятии КоАП 1984 года максимальный штраф на граждан составлял 10 рублей, а на должностных лиц — 50 (при минимальной заработной плате (далее — МЗП) в 80 рублей), то к 2000 году максимальный штраф стал составлять:  20 МРП на граждан (14 500 тенге), 50 МРП — на должностных лиц (36 250 тенге) (при МЗП — 2680 тенге).

Такая тенденция показывает начало процесса ужесточения административной ответственности и установления размеров штрафов, в некоторых случаях несораз­мерных совершенному деянию. И хотя, с одной стороны, такое ужесточение должно был повысить уровень защиты конституционных прав граждан, но, с другой стороны, нарушитель, также являющийся гражданином Казахстана, нес повышенную имущественную ответственность. Так, в соответствии со ст. 161 КоАП 1984 года, за нарушение правил реализации этилового спирта и алкогольной продукции гражданин должен был уплатить штраф в размере от 10 до 20 МРП (от 7250 до 18 125 тенге) с конфискацией продукции.

С появлением новых государственных органов перечень органов и должност­ных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонару­шениях, пополнился комиссиями по борьбе с пьянством при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах Советов народных депутатов, органами Транспортной инспекции, и Морского и Речного регистра, государственного лицензирования архитектурно-градостроительной деятельнос­ти, государственной ведомственной экспертизы проектов и государственного контроля, государственных инспекций, Казначейства, налоговой службы и налоговой полиции.

Существенно пополнилась Глава 17 «Подведомственность дел об адми­нистративных правонарушениях» за счет включения в нее новых государственных органов, компетенции должностных лиц. За разные годы в этот список были включены новые государственные органы и даже общественные организации:

• инспекции государственной службы занятости;
• органы охраны окружающей среды;
• органы по земельным отношениям и землеустройству;
• общественный лесной инспектор;
• общественный инспектор охраны природы;
• общественный инспектор Союза обществ охотников и рыболовов Казахской ССР и т. д.

В нормы о производстве по делам об административных правонарушениях последовательно вносились изменения.

Так, в нормы о месте и сроках производства, наложении административного взыскания без составления протокола были внесены дополнения, обусловленные появлением новых составов административных правонарушений, таких как нару­шения правил эксплуатации судов, правил плавания, погрузки и разгрузки судов, нарушения, связанные с неуважением или воспрепятствованием законной деятель­ности к суду, прокурору, судебному исполнителю и т.д.

С развитием техники вносились дополнения в статьи о доказательствах и содержании протокола (в него вносились данные о показаниях технического средства, если оно использовалось при выявлении и фиксации административного правонарушения).

В ст. 252 (доставление нарушителя) также были внесены изменения из-за появления новых уполномоченных органов и лиц — контролирующих и надзи­рающих органов в области охраны животного мира, заповедников и других особо охраняемых территорий, общественных инспекторов (в сфере охраны природы, животного мира, лесной охраны), а также народных дружинников. Они получили право на доставление нарушителей в милицию, помещение исполнительного комитета советов народных депутатов, штаб добровольной народной дружины и т.д.

Этой же причиной объясняется и неоднократное внесение изменений и дополнений в ст. 255, касающуюся лиц, правомочных осуществлять админист­ративное задержание, и в ст. 257 о производстве личного досмотра и досмотра вещей. Новыми субъектами стали: комендатуры местности, где объявлено чрезвы­чайное положение, и военные патрули; органы рыбоохраны, охоты и лесного хозяйства; должностные лица Военной автомобильной инспекции; органы госу­дарст­венного контроля в области охраны окружающей природной среды; долж­ностные лица органов налоговой службы и т.д.

Появлением новых составов административных правонарушений вызваны изменения в ст. 256 «Сроки административного задержания». Здесь были уста­новлены сроки административного задержания нарушителей порядка в период чрез­вычайного положения, лиц, нарушивших порядок организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, совершивших налоговые правонарушения. Такая же причина обусловила изменения в ст. 258 «Изъятие вещей и документов».

Политика государства, направленная на снижение числа дорожно-транспорт­ных происшествий, обусловила ряд изменений в ст. 259, устанавливающей меры по пресечению действий водителей, нарушивших правила дорожного движения, и появление новой ст. 259-1 «Проверка знаний правил дорожного движения».

Ряд поправок был внесен в Главу 20 «Лица, участвующие в производстве по делам об административном правонарушении».

В ст. 261 были внесены изменения, связанные с обязательностью присутствия лица, привлекаемого к административной ответственности, при рассмотрении адми­нистративного дела по некоторым новым составам правонарушений и необходимостью принудительного привода таких лиц при неявке.

Статья 270 была дополнена новыми местами рассмотрения административных дел (например, по месту учета транспортных средств), ст. 271 — новыми сроками их рассмотрения.

Изменились нормы о доведении постановления о наложении админист­ра­тивного взыскания до сведения общественности, права и порядка обжалования постановления по делу об административном правонарушении, полномочий долж­ност­ных лиц по пересмотру дела об административном правонарушении.

Наряду с КоАП 1984 года действовало Положение об административных комис­сиях от 31 октября 1989 г., которым устанавливались полномочия и компе­тенция административных комиссий[30].

Кодекс 1984 года долгое время эффективно регулировал административно-правовые отношения. Но с переходом Республики Казахстан к независимости и раз­витием рыночных отношений возникла необходимость принятия закона суве­ренного Казахстана, где нормы должны были быть переработаны на принци­пиально новом уровне.

1. Древний мир права казахов. — Алматы: Жеті жарғы, 2005. Т. 4. С. 411; Сарсембаев М. А. Казахское ханство как суверенное государство средневековой эпохи. — Астана: ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан», 2015.
2. Зинуров Р. Н. «Жети жаргы» («Семь установлений») Тауке-хана как великий памятник права: правовой обычай, судопроизводство и наказание // Проблемы востоковедения. — 2012. — № 4(58). С. 36.
3. Сарсембаев М. А. Указ. раб. С. 105.
4. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник. 3-е изд., пересмотр. и доп. — М.: Норма, 2008. С. 90.
5. Реформа административной ответственности в России / Под общ. ред. А. В. Кирина, В. Н. Плигина. — М.: Издательский дом Высшей школы экономики, 2018. С. 36-37.
6. Там же. С. 34.
7. Там же. С. 35.
8. Там же. С. 36.
9. Постановление Главного комитета по всеобщей трудовой повинности «О деятельности дезертиркомиссии по борьбе с труддезертирством» от 2 июня 1920 года.
10. Декрет СНК РСФСР «О трудовом дезертирстве» от 9 мая 1921 года.
11. Декрет Совета Народных Комиссаров РСФСР «О порядке применения админист­ративных мероприятий в целях исправного поступления продовольственных и сырьевых налогов» от 25 мая 1921 года // http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_962.htm.
12. Там же.
13. Декрет СНК РСФСР «Инструкция о порядке открытия и производства всякой торговли и правила надзора за ней» от 19 июля 1921 года.
14. Декрет СНК РСФСР «Об ответственности за нарушения декрета о продаже виноградных, плодово-ягодных и изюмных вин» от 7 октября 1921 года.
15. Декрет СНК РСФСР «О взысканиях за нарушения таможенных постановлений» от 3 ноября 1921 года.
16. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР «О порядке наложения административных взысканий» от 23 июня 1921 года.
17. Уголовный кодекс РСФСР от 1 июня 1922 года // http://www.libussr.ru /doc_ussr/ussr_1338.htm
18. Бунякин Н. Е. Концепция становления и развития административного права в России: Монография. — Тамбов: Изд-во ТГТУ, 2002. С. 10.
19. Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 6 июня 1927 г. «О прекращении дел по нару­ше­ниям обязательных постановлений и статей Уголовного кодекса, предус­матривающих ответственность в административном порядке» // СУ РСФСР. — 1927. — № 59. — Ст. 409.
20. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 27 июля 1922 года «Положение о порядке издания обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке».
21. Декрет СНК РСФСР «О взысканиях за нарушения ответственными лицами транспорта и распорядителями грузов таможенных постановлений» от 10 января 1923 года // https://zakonrus.ru/vlad134/dcnk_10123.htm
22. Там же.
23. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 30 марта 1931 года «Об утверждении поло­жения об издании местными исполкомами и советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке».
24. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 30 марта 1931 года «Об утверждении положения об издании местными исполкомами и советами обязательных поста­новлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке».
25. Жеребцов А. Н. Очерк истории становления и развития науки российского административного права (часть 4) // Вестник Краснодарского университета МВД России. — 2016. — № 4 (34). С. 81.
26. Гюлумян В. Г. Административная ответственность в ретроспективе и перспективе // https://cyberleninka.ru/article/n/administrativnaya-otvetstvennost-v-retrospektive-i-perspektive
27. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях от 23 октября 1980 года // http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_10501.htm
28. Там же.
29. Там же.
30. Положение об административных комиссиях: утверждено Указом Президиума Верховного Совета Казахской ССР от 31 октября 1989 г. № 4208-XI // Ведомости Верховного Совета КазССР. — 1989. — № 45. — Ст. 363.