Мир закона

МРНТИ 10.59.00

УДК 349.6

Музтауов Жандос Баурланович — магистрант Академии правоох­ра­ни­тельных органов при Генеральной прокуратуре РК 2020 г. (Республика Казахстан, г. Косшы);

Бекишева Сабигуль Джанабаевна — научный руководитель, главный науч­ный сотрудник Цента исследования проблем в сфере защиты общественных ин­тересов Межведомст­вен­ного научно-исследовательского института Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре РК, старший совет­ник юстиции, доктор юридических наук, доцент (Республика Казахстан, г. Косшы)

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВОДНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

Аннотация. В представленной магистерской диссертации рассматриваются вопросы обеспечения водной безопасности Республики Казахстан, которые яв­ля­ются одними из элементов экологической безопасности. Отличительной чертой рас­сматриваемого вопроса является необходимость обеспечения воды в прием­ле­мом объеме для удовлетворения нужд населения и функционирования государ­ства.

Работа представлена в трех разделах, содержащих 12 подразделов. В данном номере журнала читателю представлен первый раздел «Теоретико-правовые осно­вы правового регулирования водной безопасности», состоящий из трех подразде­лов. А именно будут рассмотрены вопросы правового регулирования водной без­опасности Казахстана с исторических позиций, представлено современное состоя­ние водного законодательства, а также раскрыты понятие, специфика и принципы обеспечения водной безопасности.

В работе авторы представляют свое решение проблем водного хозяйства, яв­ляю­щееся стратегической проблемой, в виде комплекса мер по обеспечению вод­ной безопасности, в том числе путем повышения эффективности управления вод­ными ресурсами.

Ключевые слова: водная безопасность, Водный кодекс, водоемы, государ­ственные программы, национальная безопасность, Республика Казахстан, охрана, водный фонд.

Музтауов Жандос Баурланович — ҚР Бас прокуратурасы жанындағы Құқық қорғау органдары академиясының магистранты 2020 ж. (Қазақстан Республикасы, Қосшы қ.);

Бекішева Сәбигүл Жанабайқызы — ғылыми жетекші, Қазақстан Респуб­ли­касы Бас Прокуратурасының жанындағы Құқық қорғау органдары академиясы­ның Ведомствоаралық ғылыми-зерттеу институты Зерттеулерді үйлестіру және құқық қорғау жүйесінің проблемаларын зерделеу орталығының бас ғылыми қызметкері, заң ғылымдарының докторы, доцент (Қазақстан Республикасы, Қосшы қ.)

ҚАЗАҚСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНЫҢ СУ ҚАУІПСІЗДІГІН ҚҰҚЫҚТЫҚ РЕТТЕУ МӘСЕЛЕЛЕРІ

Түйін. Ұсынылған магистрлік диссертацияда экологиялық қауіпсіздік элементтерінің бірі болып табылатын Қазақстан Республикасының су қауіпсіздігін қамтамасыз ету мәселелері қаралады. Қарастырылып отырған мәселенің айрықша ерекшелігі халықтың қажеттіліктерін қанағаттандыру және мемлекеттің жұмыс істеуі үшін суды қолайлы көлемде қамтамасыз ету қажеттілігі болып табылады.

Жұмыс 12 бөлімнен тұратын үш бөлімде ұсынылған. Журналдың осы санында оқырманға үш бөлімнен тұратын «Су қауіпсіздігін құқықтық реттеудің теориялық-құқықтық негіздері» атты бірінші бөлім ұсынылған. Атап айтқанда, Қазақстанның су қауіпсіздігін құқықтық реттеу мәселелері тарихи тұрғыдан қаралады, су заңнамасының қазіргі жағдайы ұсынылады, сондай-ақ су қауіпсіздігін қамтамасыз ету ұғымы, ерекшелігі мен қағидаттары ашылады.

Жұмыста авторлар стратегиялық проблема болып табылатын су шаруашы­лы­ғы проблемаларын шешуді су қауіпсіздігін қамтамасыз ету жөніндегі шаралар ке­шені түрінде, оның ішінде су ресурстарын басқару тиімділігін арттыру арқылы ұсы­нады.

Түйінді сөздер: су қауіпсіздігі, Су кодексі, су айдындары, Мемлекеттік бағдарламалар, Ұлттық қауіпсіздік, Қазақстан Республикасы, қорғау, су қоры.

Muztauov Zhandos Baurlanovich — master’s student at the Academy of law enforcement agencies under the General prosecutor’s office of the Republic of Kazakhstan, 2020 (Republic of Kazakhstan, Kosshy);

Bekisheva Sabigul Dzhanabaevna — academic advisor, chief researcher at the Center for the study of issues in the sphere of protection of public interests of the Interdepartmental research institute of the Academy of law enforcement agencies under the General prosecutor’s office of the Republic of Kazakhstan, senior counselor of justice, doctor of law, associate professor (Republic of Kazakhstan, Kosshy)

LEGAL REGULATION ISSUES OF WATER SECURITY IN THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN

Annotation. This master’s thesis addresses the issues of ensuring water security in the Republic of Kazakhstan, which constitutes an essential element of environmental safety. A distinctive feature of this issue is the need to guarantee an adequate volume of water to meet the population’s needs and ensure the functioning of the state.

The thesis is structured into three chapters, comprising twelve sections. This journal issue presents the first chapter titled «Theoretical and legal foundations of water security regulation», which includes three subsections. Specifically, the chapter examines the legal regulation of water security in Kazakhstan from a historical perspective, outlines the current state of water legislation, and defines the concept, characteristics, and principles of ensuring water security.

The authors offer their solution to problems in the water sector, which is a strategic issue—through a set of measures aimed at enhancing water security, including improving the efficiency of water resource management.

Keywords: water security, Water сode, water bodies, state programs, national security, Republic of Kazakhstan, protection, water fund.

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы магистерской диссертации. Вопросы обеспечения водной безопасности являются одними из элементов экологической безопасности.

Отличительной чертой рассматриваемого вопроса является необходимость обеспечения воды в приемлемом объеме для удовлетворения нужд населения и функционирования государства.

Проблемы, с которыми сейчас столкнулось государство, требуют глубокого и тщательного изучения.

Водные ресурсы Республики Казахстан весьма ограничены по сравнению со многими соседними странами.

Казахстан входит в число стран, испытывающих высокий водный стресс, где занял 60 место из 68 государств.

Располагаемые ресурсы Казахстана составляют 524 км³, в том числе: ес­те­ст­венные водоемы (включая Каспий и Арал) – 190, годовой сток рек — 101, ис­кус­ст­венные водоемы (водохранилища) — 95, ледники — 80, подземные воды — 58[1].

Причинами столь низкого объема водных ресурсов являютсягеографическое положение страны, его зависимость от трансграничных рек, ухудшение состояния окружающей среды, местного изменения климата и др.

Следует отметить, что водные ресурсы распределены крайне неравномерно. На восточный регион приходится 34,5 % ресурсов, юго-восточный — 24,1 %, юж­ный — 21,2 %, западный — 13,4 %, северный — 4,2 %, центральный — 2,6 %.

Наиболее обеспечена водой Восточно-Казахстанская область — 290 тыс. м³ на км². В то же время испытывают острый дефицит Атырауская, Кызылординская и особенно в Мангыстауская области.

Водообеспечение отраслей экономики осуществляется на 85 % за счет по­верхностных вод, остальная часть — за счет подземных, морских и сточных. На нужды сельского хозяйства используется более 65 % всей потребляемой воды.

Наблюдается региональный дефицит в отдельных речных бассейнах, в резуль­тате чего происходят потери в рыбной отрасли и сельском хозяйстве, деградация озер, рек, водно-болотных угодий (удельная доля потребления сельского хозяйства составляет порядка 66 %, тогда как промышленность — 34 %.).

По прогнозам Института географии водообеспеченность страны к 2040 году Казахстан столкнется с дефицитом водных ресурсов на 50 %. В перспективе, при сохранении нынешнего темпа развития отраслей экономики страна будет не в состоянии обеспечить потребности в воде предприятия и население.

По словам Председателя Сената Парламента РК Д. Н. Назарбаевой в данной отрасли «имеются целый ряд проблем: малочисленность и неукомплектованность кадрами уполномоченного органа, недофинансирование гидрометеорологических служб, неправильное проектирование строительства гидротехнических сооруже­ний, незаконное строительство населенных пунктов на участках, подвергающихся риску затоплению и многие другие»[2].

Вместе с тем, одними из ключевых проблем остаются вопросы нерацио­наль­ного использования водных ресурсов, загрязнения поверхностных и подземных вод, устаревшие технологии водопользования, ограниченности и угрозы истоще­ния водных ресурсов, совместного использования и охраны трансграничных реки др.

Кроме того, немаловажным фактором является слабое правовое сопровож­де­ние и организационная деятельность компетентных органов.

Действия уполномоченных органов по организации и проведению государ­ст­венной политики в сфере водных ресурсов не способствуют решению вышеназ­ван­ных проблем.

Генеральной прокуратурой РК в 2019 году проведена проверка в деятельности Комитета по водным ресурсам Министерства экологии, геологии и природных ре­сурсов. Выявлены многочисленные нарушения в сфере экологического и бюджет­ного законодательства.

По результатам проверки прокурорами внесено 26 представлений об устра­нении нарушений законности, начаты досудебные производства по 22 фактам хищения и присвоения бюджетных средств. Общая сумма ущерба составила более 61 млрд. тенге.

При таких обстоятельствах решение проблем водного хозяйства является стра­тегической проблемой, в связи с этим, предстоит принять комплекс мер по обеспечению водной безопасности, в том числе путем повышения эффективности управления водными ресурсами.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы водной безопасности изучены и изложены в трудах отечественных ученых С. Б. Бай­салова, Д.Л. Байдельдинова, С.Д. Бекишевой, А.Е. Еренова, С.Т. Культелеева, Л. К. Ер­кинбаевой, А.А. Мукашевой, Н.Б. Мухитдинова, С.Ж. Сулейменовой, А. Ж. Тукеева, а также зарубежных ученых — О.С. Колбасов, М.М. Бринчук, С. А. Бо­голюбов, Д. О. Сиваков. Также взяты во внимание статьи и материалы, опубликованные в периодических изданиях, относящиеся к проблемам правового обеспечения водной безопасности.

Цели и задачи диссертационного исследования. Комплексное исследование теоретических и практических сторон водной безопасности в Республике Казах­стан, определение новых процессов в сфере водной безопасности, исследование современных проблем, выработка предложений их решения.

Указанные цели определяют следующие задачи:

• провести ретроспективный анализ и дать оценку современному состоянию водного законодательства;
• рассмотреть понятийный аппарат водной безопасности его специфику и принципы;
• раскрыть особенности организационно-правового механизма, модели госу­дар­ственного управления и компетенции уполномоченных государственных орга­нов, а также обозначить роль органов прокуратуры при обеспечении водной без­опасности;
• провести анализ актуальных проблем водной безопасности;
• обозначить основной вектор развития водного законодательства и опре­де­лить возможность применения зарубежного опыта.

Объект исследования. Общественные отношения в сфере обеспечения вод­ной безопасности Республики Казахстан.

Предмет исследования. Законодательство Республики Казахстан, деятель­ность уполномоченных органов, роль и место органов прокуратуры по данному вопросу, современные проблемы страны в сфере обеспечения водной безопас­ности.

Методы исследования. Анализ, синтез, сравнительно-правовые методы ана­лиза, историко-правовые, логико-законные, структурно-функциональные и техни­ко-юридические методы.

Научная новизна диссертации заключается в отражении в диссертации ав­тор­ских идей по многим аспектам обеспечения водной безопасности, дополнение уже имеющихся исследований, постановка новых вопросов по данным взаимо­от­ношениям и разработка на их основе рекомендаций по совершенствованию ор­ганизационно-правового механизма.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Состояние водохозяйственных сооружений в Республике Казахстан, а так­же государственная политика в сфере развития водных отношений обусловили при­нятие Закона РК «О безопасности гидротехнических сооружений».
2. В целях проведения более эффективной политики обеспечения водной без­опасности рекомендуется разработать целевые индикаторы по водной безопас­ности.
3. Предлагается внести дополнения в Систему ежегодной оценки эффектив­ности деятельности центральных государственных и местных исполнительных ор­ганов областей, городов республиканского значения, столицы, касающихся воп­росов экологии.
4. Предлагается дать теоретическое определение понятию «водная безопас­ность», для чего внести дополнение в ст. 1 Водного кодекса РК и изложить его в сле­дующей редакции: «водохозяйственным сооружением, имеющим особое стра­тегическое значение, являются гидротехнические сооружения и устройства, ока­зы­вающие доминирующие влияние на социально-экономическое развитие страны, стабильное функционирование которых позволяет обеспечить нормальную жиз­недеятельность населения».
5. Предлагается дать теоретическое определение понятию «водохозяйствен­ные сооружения, имеющие особое стратегическое значение» и включить в Водный кодекс РК данное понятие в ст. 1 Водного кодекса РК в следующей редакции: «во­до­хозяйственным сооружением, имеющим особое стратегическое значение, явля­ют­ся гидротехнические сооружения и устройства, оказывающие доминирующие влияние на социально-экономическое развитие страны, стабильное функциони­ро­вание которых позволяет обеспечить нормальную жизнедеятельность населения».

Теоретическая значимость исследования. Выводы, сделанные автором в про­цессе исследования, позволят продолжить теоретическое учение о проблемах водной безопасности. Возможно их использование в учебном процессе и в качест­ве эмпирического материала для проведения научно-исследовательских работ.

Практическая значимость исследования. Рекомендации и положения, разра­ботанные по результатам исследования, могут быть востребованы при со­вершенствовании законодательной и организационной базы.

Апробация результатов исследования. Теоретические выводы автора ис­поль­зованы в ходе учебного процесса в Карагандинской Академии МВД РК им. Б. Бейсенова.

Практические предложения нашли свое отражение при инициировании пакета предложений Генеральной прокуратурой РК перед Правительством РК по совер­шенствованию водохозяйственной системы страны.

Публикация основных материалов магистерской диссертации. Результа­ты авторских идей и положений отражены в трех научных публикациях.

 

1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВОДНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

1.1. Правовое регулирование водной безопасности Казахстана: историко-правовой аспект

Историю развития и становления водной безопасности страны условно можно разделить на 4 этапа, это:

• период правления Казахского ханства;
• период в составе царской России;
• период СССР;
• период независимого Казахстана.

Становление водного законодательства Казахстана берет свое начало в XVIII веке.

Следует отметить, что в традиционном казахском обществе земля принадле­жа­ла народу. Его целостность являлась признаком государственной самостоятель­ности (обособленности). Следовательно, полагаем, что все водные объекты также находись в собственности народа его населяющего, а взаимоотношения в процессе пользования водными ресурсами регулировались на основе адата, т.е. обычного пра­ва казахов. Как отмечает С.Л. Фукс: «при земельном споре каждая сторона, уча­ствовавшая в нём, должна была предъявить свидетелей и доказательства при­над­лежности ей определённой территории. Этими доказательствами считались: семейное кладбище, колодец, арык, построенная дамба (плотина), определяющая территориальные границы собственности»[3].

Необходимо учесть, что эта была одна из первых попыток структурировать порядок пользования водными ресурсами.

В результате сложного внешнеполитического положения большая часть Ка­зах­стана в 30-40-х годах XVIII века вынуждена была принять подданство Рос­сийской империи. С этого момента на территориях, присягнувших на верность Рос­сии, распространялась ее юрисдикция. Соответственно, у местного населения возникла обязанность по соблюдению законов и иных правовых актов, издаваемых Российской империей, в том числе касающихся рассматриваемого вопроса.

Одним из первых нормативно-правовых актов, регулирующих водные право­от­ношения, явились «Временные правила по ирригации», принятые 19 июня 1877 года царской Россией, «установившие принадлежность государству вод арыков, каналов и рек. Исходя из этого, регулирование распределения водных ресурсов возлагалось на колониальную администрацию»[4].

Однако в ходе реализации акта царское правительство столкнулось с недо­вольством народных масс, так как фактически местное население лишалось обыч­ного (старого) порядка пользования водными ресурсами.

Колониальная администрация, сосредоточив у себя все водные ресурсы, огра­ничила местное население доступ к прежним оросительным системам.

«В связи с протестом народных масс Туркестана против порядка водополь­зо­вания, установленного «Временными правилами» 1877 года, они просуществовали только четыре года и в 1882 году были полностью отменены. После отмены «Вре­мен­ных правил» произошло возвращение к старому обычному порядку водополь­зо­вания. Обычаю снова было придано значение норм права, регулирующих вод­ный порядок»[5].

При этом необходимо принять во внимание, что формально народ имел право пользоваться водными объектами, но фактически все-таки прослеживается зависи­мость местного населения от колониальной администрации при принятии реше­ний о порядке пользования водными ресурсами.

Поэтому, в целях придания юридической силы своим действиям, «2 августа 1888 года генерал-губернатор Розенбах издал инструкцию «О правах и обязан­ностях ирригационных чинов, уездных начальников, арык-аксакалов и мирабов по заведованию ирригацией в Туркестанском крае» (мираб — специальный начальник или смотритель оросительных источников — Прим. авт.).

Заведывание главными оросительными каналами (арыками) возлагается на арык-аксакалов, а заведывание побочными арыками — на мирабов. Арык-аксака­лы назначаются военным губернатором, который определяет им и размер содержа­ния из общественных сумм, не выше содержания волостного управителя, а мирабы — по избранию сельских сходов. Взыскание и выдача содержания арык-аксакалам производится порядком, установленным для должностных лиц местного сельского управления; назначение же и выдача содержания мирабам зависит от усмотрения обществ (1886 г. Июнь 12 (3814) пол., ст. 107).

Права и обязанности уездных начальников, арык-аксакалов и мирабов по заведыванию ирригацией определяются инструкцией, утверждаемой генерал-губернатором (ст. 107 прим.)

Арык-аксакалам и мирабам присваиваются особые знаки, для ношения при отправлении ими служебных обязанностей. Форма этих знаков утверждается Туркестанским генерал-губернатором. Знаки заготовляются на счет обязательных общественных сборов. 1896 Дек.2 (13470)»[6].

«С изданием данной инструкции, провозглашенный царским правительством принцип невмешательства в обычный порядок водопользования фактически был перечеркнут. Вся власть в области водопользования по этой инструкции переда­валась в руки царских чиновников водного управления»[7].

Столь пристальное внимание царской администрации к территории Казахста­на, так и соседних государств, обусловлено, прежде всего, экономическими инте­ре­сами, в частности, Казахстан представлял для колониальной администрации источник сырья и территорию с огромным богатством природных ресурсов.

Начиная с конца XIX века в экономику Российской империи стали активно инвестировать средства иностранные компании.

В целях дальнейшего роста капиталовложения принимаются необходимые законодательные акты, в т.ч. в мае 1910 года «Главнейшие основания Положения о пользовании водами для орошения земель в Туркестане».

Сущность данного законопроекта заключалась в том, чтобы обеспечить воз­мож­ность свободного распоряжения водами в интересах колонизации и привле­чения частного капитала к ирригационному строительству в крае.

«Именно это обстоятельство определяло принцип верховного распоряжения царского правительства водами»[8].

После октябрьской революции 1917 года изменяются подходы к правовому ре­гу­лированию водных отношений. Они исходят исключительно из государ­ст­венной формы собственности в отношении водных объектов и бесплатного и прак­тически бессрочного режима водопользования.

В связи с политическим переустройством страны следующий виток развития водного законодательства начинается в период автономии Казахской ССР.

«В 1919-1924 годах правительством Туркестанской АССР был издан целый ряд специальных водных законов и иных нормативных актов»[9].

«Основным направлением развития водного законодательства в 20-30-е годы ХХ века становится формирование мелиоративных и водно-распределительных механизмов. В этой связи и кодификация водного законодательства СССР служила этой цели»[10].

Основополагающими документами стали декрет «О земле», который закреп­лял положения о том, что все водные ресурсы являются достоянием народа и дек­рет СНК РСФСР «Об организации оросительных работ в Туркестане», в которые были включены нормы, касающиеся увеличения ассигнований для орошения по­лей и устройства ирригационных систем, а также об учреждении Особого Уп­рав­ления ирригационных работ в Туркестане.

Причины принятия данных актов кроются, прежде всего, в необходимости улучшения материально-технической базы имеющихся и строительства новых водохозяйственных сооружений, а также решение проблемы орошения посевных площадей.

Здесь необходимо подчеркнуть, что в то время в состав Туркестанской АССР входили южные регионы современного Казахстана (до 1924 года — Прим. авт.).

Во 2-й половине XIX века территория Казахстана была окончательно разделе­на на 3 генерал-губернаторства — Оренбургское, Западно-Сибирское и Туркестан­ское. Главой административно-территориальных единиц являлся губернатор, наз­на­чаемый царем.

Управление Оренбургским и Западно-Сибирским генерал-губернаторствами осу­ществлялось на основе Временного положения об управлении в степных облас­тях Оренбургского и Западно-Сибирского генерал-губернаторства, подписанного ца­рем Александром III 21 октября 1868 года, а Туркестанского генерал-губерна­тор­ства Положением об управлении Туркестанским краем, подписанного царем Александром III 02 июня 1886 года (Туркестанское генерал-губернаторство переименовано в Туркестанский край в 1886 году — Прим. авт).

«Водные законы Туркестанской АССР — это первые шаги на пути к самостоя­тельной кодификации республиканского водного законодательства. Работа в этом направлении продолжалась и в дальнейшем»[11].

Водно-правовые отношения остальной части современного Казахстана, т.е. на тот момент территории Казахской АССР, регулировались декретом «О водном хозяйстве и эксплуатации водных бассейнов» от 29 марта 1922 года.

Дальнейшим шагом стало принятие «Временных правил водопользования и охраны ирригационных систем и сооружений в них в пределах Казахской АССР» от 1 июля 1929 года.

«Временные правила» по своей юридической силе и содержанию представ­ляли собой основной водный закон, действие которого распространялось на всю территорию Казахстана»[12].

«Согласно п. 1 вышеуказанных Правил действие правового акта распростра­ня­лось на воды:

а) находящихся в естественных водовместилищах (реках, озерах, родниках, канавках скопленных атмосферных осадков и т.д.);

б) находящихся в искусственных водовместилищах (ирригационных и других каналах, водохранилищах, кяризах, колодцах и т.д.);

в) подземные, кроме имеющих лечебное значение»[13].

Благодаря огромной территории, Казахстан обладает широким потенциалом в сельскохозяйственной сфере. Старт бурного освоения этих территорий начинается в послевоенное время, поэтому необходимо было усилить роль использования вод­ных ресурсов. Соответственно, необходима была разработка юридического сопро­вож­дения указанных правоотношений.

С этой целью СНК республики, ЦК Компартии Казахстана, областными и районными ведомствами принимается ряд нормативно-правовых актов, централь­ным звеном в этой цепи стало издание Указа Президиума Верховного Совета Казахской ССР «О сельскохозяйственном водопользовании в Казахской ССР» от 24 апреля 1946 года.

Данный акт закрепил основные положения, связанные с регулированием сель­скохозяйственного водопользования.

Однако, необходимо отметить, что в то время случались факты необдуман­но­го и неэкономного использования водных ресурсов и в целях борьбы с этим создан ряд контролирующих и регулирующих республиканских, областных и районных органов, а также принято постановление Совета Министров Казахской ССР «О мерах по упорядочению использования и усилению охраны водных ресурсов Ка­захской ССР» от 14 ноября 1960 года.

В нем отмечалось, «что в ряде районов республики имеет место нерациональ­ное использование водных ресурсов, их истощение и загрязнение. Для устранения этих недостатков и упорядочения использования и охраны водных ресурсов прави­тельство наметило целую систему организационно-хозяйственных и государствен­но-правовых мер»[14].

Вместе с тем, несмотря на принятие столь важных организационно-распоря­ди­тельных мер полноценный кодифицированный нормативно-правовой акт в то время отсутствовал.

Тогда в 1961 году видным советским и казахстанским ученым С. Б. Байса­ло­вым предложен проект водного кодекса республик Средней Азии и Казахской ССР.

Предложения, выдвигаемые С. Б. Байсаловым, позднее нашли свое отражение в Водном кодексе Казахской ССР от 27 декабря 1972 года.

В Водном кодексе того времени закреплялись такие основополагающие на­ча­ла как компетенция уполномоченных органов, порядок водопользования, государ­ст­венный контроль и охрана вод, ответственность за нарушение водного зако­но­дательства и многое другое, который действовал и в годы независимости Казахста­на вплоть до 1993 года.

Водный кодекс РК от 31марта 1993 года (далее — ВК РК) (утратил силу), принятый впервые в годы независимости, в большей степени базировался на при­ня­том еще в советское время Водном кодексе Казахской ССР (далее — ВК КазССР).

Однако, несмотря на то что большая часть вновь принятого кодекса основыва­лась на ВК КазССР, в него внесены существенные изменения и дополнения.

Перечислим основные из них:

• задачей водного законодательства ВК КазССР являлось «… рациональное ис­поль­зование вод для нужд населения и народного хозяйства …». В ВК РК понятие «народное хозяйство» исключено, для того чтобы, скорее всего не возникало ассо­циаций с советским периодом страны, так как данный термин широко применялся в системе плановой экономики СССР;
• в значительной степени расширен круг и увеличен объем обязанностей, уполномоченных органов на которых возложены функции в сфере регулирования водных отношений (Парламент, Правительство, маслихаты, территориальные акиматы, Советы народных депутатов и т.д.);
• в ВК КазССР отсутствовало определение понятий, используемых в кодексе, а в ВК РК они указаны в приложении к кодексу;
• в ВК КазССР используется понятие «водный объект», а в ВК РК «водоемы». По нашему мнению, законодатель намеренно «сузил», используемое понятие для детализации конкретных естественных и искусственных водных объектов, т.е. прудов, рек, озер и т.д.;
• в 8 главе ВК КазССР установлено пользование водными объектами для лечебных, курортных и оздоровительных целей, тогда как в ВК РК установлено пользование водоемами для оздоровительных и рекреационных целей. В ВК РК понятие «лечебное» поглощено понятием «оздоровление» и отнесено к этой же категории, а также добавлено понятие «рекреационное», которое в ВК КазССР указано в ст.65 (порядок пользования водами для отдыха и спорта);
• глава 13 КазССР (пользование водными объектами для нужд лесосплава) упразднена, а нормы касающиеся сплава леса указаны в ст. 75 и 75 ВК РК (добав­лена в главу 11 «пользование водоемами для нужд транспорта»);
• аналогично предыдущему глава 14 КазССР (пользование водными объекта­ми для нужд воздушного транспорта) упразднена и указана в ст. 73 ВК РК (добав­лена в главу 11 «пользование водоемами для нужд транспорта»);
• глава 12 ВК КазССР (пользование водными объектами для нужд заповед­ни­ков) позднее после принятия нового кодекса значительно расширена в главе 14 ВК РК. Так, помимо заповедников добавлены национальные природные парки, госу­дар­ственные природные заповедники и иные особо охраняемые природные запо­вед­ники. Данные нормы добавлены в соответствии с Законом РК «О внесении из­ме­не­ний и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан (по вопросам особо охраняемых природных территориях) от 11.05.1999 года № 381-1 на основании Закона РК «Об особо охраняемых природных территориях» от 15.07.1997 года №162-1;
• в 19 главе ВК КазССР указано о пользовании водными объектами для проти­вопожарных нужд и иных государственных и общественных надобностей, а в 16 главе ВК РК нормы о государственных и общественных надобностях исключены;
• главы 22, 23 и 24 ВК КазССР касающиеся пограничных водных объектов и водных объектов, находящихся на территории Казахской ССР и других союзных республик упразднены и отражены в 19 главе ВК РК (пользование водоемами, расположенными на территории нескольких государств, и пограничными вода­ми);
• в главе 23 ВК КазССР установлена обязанность предприятий, организаций и учреждений по проведению профилактических и ликвидационных мероприятий вредного воздействия вод, в ВК РК такая норма отсутствует. По мнению автора это обусловлено тем, что вышеуказанные субъекты будут осуществлять указанные мероприятия в случае необходимости (по предписаниям или представлениям уполномоченных государственных органов);
• в ВК РК добавлена глава 23 касающаяся охраны малых рек. Данное решение исходило, прежде всего, из-за того, что Казахстан обладает огромным количеством малых и маловодных рек, нуждающихся в особой охране и контроле;
• в ВК РК добавлена глава, касающаяся разрешения споров, судами Респуб­ли­ки Казахстан;
• в заключение необходимо отметить, что в ВК РК добавлен раздел о регули­ро­вании водных отношений на основании международных договоров.

«Со времени принятия Водного кодекса 1993 года были приняты базовые за­ко­нодательные акты, регулирующие экономические, экологические, правовые и со­циальные отношения в стране, такие как Гражданский Кодекс, Кодекс Респуб­ли­ки Казахстан об административных правонарушениях, Налоговый кодекс, Зако­ны Республики Казахстан «Об охране окружающей среды» и многие другие»[15].

Следующим шагом стало принятие нового Водного кодекса РК от 9 июля 2003 года (далее — Водный кодекс).

Одной из основных причин принятие нового кодекса, по мнению автора, явля­ется то, что ВК РК не отвечал современным требованиям предъявляемых к регули­рованию общественных отношений в сфере водных ресурсов.

ВК РК не в полной мере соответствовал тем целям и задачам, предъявляемым в условиях рыночной экономики.

Регулирование и использование водных ресурсов в ВК РК в большей степени определялось устаревшими хозяйственно-экономическими принципами.

В связи с этим, считаем, что действовавший на тот момент ВК РК не преду­смат­ривал возможности проведения реформы, поэтому назрела необходимость принятия принципиально нового кодекса, соответствующего современным тре­бованиям.

Кроме того, аналогично предыдущему нами проведено сравнение 2-х кодек­сов, принятых в 1993 и 2003 годах:

• так, в Водном кодексе определены 4 основных объекта водных отношений (поверхностные, подземные, морские и трансграничные водные объекты);
• Водный кодекс разделен на общую и особенную части;
• незыблемым осталась норма об исключительной государственной собствен­ности на водный фонд;
• значительно увеличился перечень определений, используемых понятий;
• законодателем возвращено понятие «водный объект», использовавшийся в ВК КазССР, согласно приведенному определению «к водным объектам Респуб­лики Казахстан относятся сосредоточения вод в рельефах поверхности суши и нед­рах земли, имеющие границы, объем и водный режим. Ими являются: моря, реки, приравненные к ним каналы, озера, ледники и другие поверхностные и подземные водные объекты». Как видно из данного определения значительно, расширено вы­шеуказанное понятие по сравнению с ВК РК;
• предоставлено право частной собственности физическим лицам и него­су­дар­ст­венным юридическим лицами на земельные участки из состава земель водного фонда занятые водохозяйственными сооружениями;
• впервые появилось понятие «водный сервитут», который устанавливается в целях забора воды, водопоя, для прохождения паромов и т.д.;
• создано бассейновое водохозяйственное управление, основной задачей кото­рого является государственное управление в области использования и охраны вод­ного фонда;
• для рационального использования водных ресурсов включена норма о науч­ном и инновационно-информационном сопровождении указанного процесса;
• включена глава о правах и обязанностях физических лиц и общественных объединений в области использования и охраны водного фонда;
• появилась глава, касающаяся нормирования в области использования и охра­ны водного фонда, согласно которому регламентированы требования к количеству и качеству вод;
• значительно расширен и детализирован порядок использования водных объек­тов для питьевого и технического водоснабжения и водоотведения. Так, по­ми­мо норм, касающихся централизованного и децентрализованного водо­снаб­жения, добавлены нормы водоотведения населенных пунктов, обеспечения каче­ст­венной питьевой водой, прав и обязанностей водопотребителей и водоснаб­жаю­щих (водоотводящих) организаций, а также о бесхозных системах водоснабжения (водотведения);
• в главе о пользовании водными объектами для нужд сельского хозяйства вклю­чены нормы о гидромелиорации земель;
• значительно расширен перечень запрещающих мер при производстве меро­прия­тий в пределах водоохранных зон и полос;
• очередным новшеством стало включение главы о водных объектах особого го­су­дар­ственного значения. Суть заключается в проведении комплекса меропри­я­тий, направленных на соблюдение высокого уровня качества водных объектов и дальнейшего улучшения его состояния;
• детализирован порядок экономического метода регулирования водопользо­ва­ния. Так, определены виды экономического регулирования, государственной под­держки водного хозяйства, субсидирования и страхования в области исполь­зования и охраны водного фонда;
• в части разрешения споров помимо суда как органа способного его разре­шить добавлены органы, созданные объединениями водопользователей, местные исполнительные органы области и уполномоченные органы;
• глава о международном сотрудничестве дополнена основными направле­ния­ми, принципами, механизмами и экономической основой сотрудничества, а также порядком урегулирования споров.

Таким образом, процесс становления водного законодательства современного Казахстана прошел сложный и тернистый путь, немаловажную роль в котором сыг­рали отечественные ученые, сумевшие структурировать и сложить воедино сложную систему водных правоотношений. Тому подтверждением служит приня­тие нового Водного кодекса и внесение в него в последующем 60 изменений.

Работа по совершенствованию водного законодательства, как отечественны­ми учеными, так и уполномоченными органами в настоящее время продолжается с целью приведения его в соответствие с международными стандартами.

 

1.2. Современное состояние водного законодательства Республики Казахстан

Вопросы водной безопасности регулируются Водным, Земельным, Лесным, Гражданским, Налоговым, Экологическим и Уголовным кодексами, а также Ко­дек­сом об административных правонарушениях. Помимо этого, данная сфера ре­гулируется законами РК, а также постановлениями Правительства и приказами про­фильных министерств.

Согласно п. 1 ст. 3 Водного кодекса, целями водного законодательства Рес­пуб­лики Казахстан являются достижение и поддержание экологически безопас­ного и экономически оптимального уровня водопользования и охраны водного фонда, водоснабжения и водоотведения для сохранения и улучшения жизненных условий населения и окружающей среды[16].

Для достижения поставленной цели обозначен круг конкретных задач, указан­ных в Водном кодексе РК[17].

Вместе с тем, для достижения долгосрочной Стратегии «Казахстан-2050»: но­вый политический курс состоявшегося государства» принят среднесрочный Стра­те­гический план развития Республики Казахстан до 2025 года и Концепция по переходу Республики Казахстан к «зеленой экономике» (далее — Концепция), ут­вер­жденная Указом Президента Республики Казахстан от 30 мая 2013 года № 577.

По своей сути положения, указанные в Концепции, формируют водную поли­ти­ку страны, т.к. в ней закреплены основные направления развития водной полити­ки страны как составной части комплекса необходимых мероприятий, принятых для дальнейшего вхождения Казахстана в 30-ку наиболее развитых стран мира.

«Концепция является документом идеологического характера, разраба­ты­ва­ется в сферах общественной жизни (социальная, политическая, духовная) на дол­госрочный период и отражает видение развития соответствующей сферы, а также обоснование соответствующей государственной политики, включает основные прин­ципы и общие подходы этой политики»[18].

В Концепции определен круг целей, в соответствие с которыми планируется к 2020 году обеспечить население стабильным водоснабжением, к 2040 году — сель­ское хозяйство и к 2050 году решить все проблемы с водными ресурсами. Четвер­той приоритетной задачей по переходу к «зеленой экономике» является «повыше­ние национальной безопасности, в том числе водной безопасности»[19].

Стратегический план развития до 2025 года пришел на смену аналогичному пла­ну, действовавшему до 2018 года, который «выполнил свою задачу, стабилизи­ровав ситуацию, сложившуюся в экономике страны после мирового финансового кризиса 2007-2009 годов»[20].

«Стратегический план до 2025 года запускает процессы Третьей модерни­за­ции страны, объявленные Главой государства в начале 2017 года, и ставит задачи по ускоренному качественному экономическому росту и повышению уровня жиз­ни в стране»[21]

В указанном плане в качестве одной из стоящих задач являлось повышение эф­фективности использования и охрана водных ресурсов. Для достижения пос­тав­ленной задачи «будут разработаны и внедрены системные меры по водосбере­жению в сельском хозяйстве, промышленности и коммунальном секторе»[22].

Необходимо отметить, что государством в каждом из определяющих поли­тику государства документах непременно подчеркивается особая роль проблемы водных ресурсов. Помимо Стратегического плана развития до 2025 года данный вопрос нашел свое отражение в Указе Президента Республики Казахстан от 28 ян­варя 1998 года №3834 «О мерах по реализации Стратегии развития Казахстана до 2030 года», Указе Президента Республики Казахстан от 1 февраля 2010 года № 922 «О Стратегическом плане развития Республики Казахстан до 2020 года» и Указе Президента Республики Казахстан от 18 декабря 2012 года № 449 «О мерах по реа­лизации Послания Главы государства народу Казахстана от 14 декабря 2012 года «Стратегия “Казахстан-2050”: новый политический курс состоявшегося государ­ст­ва».

Вышеуказанные документы относятся к Системе государственного плани­рования[23].

Кроме того, необходимо особо отметить роль государственной программы призванной достичь цели государственной политики в сфере водной безопасности, т.к. она является эффективно действующим целевым документом, способным дос­тичь целей социального и экономического характера в среднесрочной и долго­сроч­ной перспективе.

По мнению ряда зарубежных ученых, можно выделить следующие характер­ные черты:

• направленность на решение комплексных задач, стоящих не только перед стра­ной, но и социально-экономической системой;
• более длительный горизонт планирования;
• системный подход к формированию мероприятий для достижения целей, которые согласованы по ресурсам и срокам реализации;
• открытость, гласность финансирования и хода реализации;
• возможность корректировки программных мероприятий, что обеспечивает гибкость проводимой политики с учетом изменяющихся реалий;
• возможность в рамках программ объединять и комбинировать усилия орга­нов власти различных уровней и частного сектора экономики[24].

Действующим программным документом в сфере водных ресурсов является госу­дарственная программа развития агропромышленного сектора РК на 2017-2021 годы, утвержденная постановлением Правительства от 12 июля 2018 года № 423.

Основная мысль данной программы заключается в «повышение производи­тель­ности труда в агропромышленном комплексе и увеличение экспорта перера­ботанной сельскохозяйственной продукции»[25].

В тоже время хотелось бы отметить, что ранее действовала отдельная го­сударственная программа по управлению водными ресурсами на период 2014-2020 годы[26].

Не достигнув всех намеченных показателей предыдущей программы, что подт­верж­дается заключением Министерства национальной экономики РК (далее — МНЭ РК), государством принимается новая программа, которая поглотила пре­дыдущую программу и была представлена в качестве одного из разделов про­грам­мы. Основной упор сделан на вопросы, связанные с сельским хозяйством, при этом проблемы водных ресурсов отошли на второй план.

Согласно данному заключению, Министерство сельского хозяйство РК как уполномоченный на тот момент орган не в полном объеме представлял отчеты о результатах исполнения государственной программы. В связи с этим, у МНЭ РК возникли проблемы с проведением качественной оценки реализации государ­ст­вен­ной программы.

«В целом, на реализацию запланированных 48 мероприятий на 2014-2016 годы предусматривались средства в размере 68,9 млрд. тенге.

Всего за три года не освоены средства в размере 588 млн. тенге.

На результативность достижения планируемых показателей оказывает не пол­ное выделение финансовых средств.

Вместе с тем, в связи с утверждением новой государственной программы раз­ви­тия агропромышленного комплекса Республики Казахстан на 2017-2021 годы 14 февраля 2017 года № 420, разработанной по поручению Главы Государства, даль­ней­шая работа будет проводиться в рамках новой Государственной программы.

В целом, необходимо отметить формальный подход уполномоченным ор­га­ном и местными исполнительными органами по проведению мониторинга и под­го­товке отчета о реализации государственной программы за 2014 – 2016 годы»[27].

Не в полной мере проведя работу над ошибками, т.е. не оценив эффективность программы, не проанализировав проблемы, возникающие при их реализации, при­нята новая государственная программа.

Аналогичный отчет был предоставлен МНЭ РК по реализации вышеуказанной программы за 2017 и 2018 годы.

«В рамках 58 мероприятий предусмотрена реконструкция некоторых аварий­ных водохозяйственных систем, находящихся в республиканской собственности (мероприятие делится на проекты).

Освоение, в целом, по всем 58 мероприятиям составило 100 %.

При этом, в разрезе каждого проекта наблюдается не освоение, а также 6 из 8 гидротехнических сооружений не введены в эксплуатацию.

При этом, в отчете, официально представленному Министерством сельского хозяйства РК данная информация в разрезе каждого проекта не указана, что иска­жает восприятие по исполнению всех 58 мероприятий в целом.

Так, информацию по исполнению 58 мероприятий считаем недоработанной и недостоверной.

На основании вышеизложенного, отмечаем отсутствие должного контроля, ка­чественного планирования и соответствующей работы со стороны Комитета по водным ресурсам МСХ РК, а также неэффективное освоение средств со стороны Казводхоз»[28].

Указом Президента Республики Казахстан от 19 апреля 2019 года № 29 данная программа утратила свою силу.

К основным проблемам реализации государственных программ относятся низ­кое качество подготовки проектов программ, отсутствие интеграции бюджет­ных процессов и государственных программ, а также низкая эффективность и фор­мальность оценки реализации программ.

Кроме того, нестабильность законодательства в регулировании данной отрас­ли не способствует нормальной реализации программных документов.

В дальнейшем, это порождает бюрократическую волокиту, которая выра­жа­ется в отсутствии мобильности у государственных органов, ответственных за реализацию программ.

Далее, хотелось особенно отметить вопрос освоения бюджетных средств, которое сегодня приобрело краеугольное значение.

Государством в условиях жесткой бюджетной политики ставятся задачи по эффективному планированию и контролю расходования выделяемых средств.

Вместе с тем, понимая важность бюджетных программ, как инструмента реа­лизации государственных программ законодателем в Бюджетном кодексе РК уста­новлена персональная ответственность первого руководителя за не освоение бюд­жетных средств.

В таких случаях устанавливается дисциплинарная ответственность первого руководителя либо лица его замещающего.

Поэтому руководители уполномоченных органов, понимая ответственность за не освоение бюджетных средств, для достижения 100 %-го показателя, порой рас­хо­дуют эти средства по нецелевому назначению или же идут на корректировки проектно-сметной документации проектов строительства, как правило, в сторону уменьшения стоимости проекта.

Отмечая важность государственных программ необходимо обратить вни­мание на ту нагрузку, которую несет в себе это понятие.

К примеру, в соседней России «государственной программой является доку­мент стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых меро­при­ятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспе­чения национальной безопасности Российской Федерации»[29].

В отечественных правовых актах точное определение данному понятию не дается.

Согласно п. 2 Указа Президента Республики Казахстан от 2 июня 2003 года № 1099 «О правилах разработки и реализации государственных программ в Рес­пуб­лике Казахстан» (утратил силу Указом Президента Республики Казахстан от 4 марта 2010 года № 931 — Прим. авт.) государственные программы определяют ком­плекс взаимосвязанных мер, направленных на решение наиболее крупных и важ­ных экономических, социальных и других задач, основываются на четком оп­ре­де­лении цели и содержат систему согласованных по срокам, ресурсам и испол­ни­телям мероприятий с указанием ожидаемых результатов, обеспечивающих дос­тижение поставленной цели, с учетом долгосрочных приоритетов, определенных в Стратегии развития Республики Казахстан на период до 2030 года, стратеги­чес­ких и индикативных планах социально-экономического развития Республики Ка­захстан[30].

В настоящее время данные правила утратили силу, но вместе с тем, Постанов­ле­нием Правительства РК от 29 ноября 2017 года № 790, утверждена Система госу­дарственного планирования в Республике Казахстан, в которой отражены основ­ные положения развития страны на долгосрочный период.

Данный документ содержит в себе порядок разработки, реализации, монито­ринга, оценки и контроля эффективности реализации программ.

Согласно данному документу, государственные программы разрабатываются на срок не менее 5 лет, однако, как мы видим из вышеизложенного программные документы, не достигая указанного срока, утрачивали свою силу.

Также в этом документе предусмотрена ответственность за эффективность реа­лизации программы, однако, при этом, не детализирован вид ответственности и какое лицо должно к ней привлекаться.

В прежней государственной программе управления водными ресурсами Ка­зах­стан вообще не предусматривалась (Прим. авт.) ответственность за эффек­тив­ность реализации программы, ав государственной программе развития агропро­мыш­ленного комплекса РК на 2017-2021 годы предусмотрены лишь ответствен­ные профильные Министерства.

Информация о привлечении к ответственности тех или иных руководителей за недостижение целевых показателей государственной программы отсутствует.

В связи с этим, возникает необходимость детализации в программе данные ру­ко­водителей Министерств и ведомств, ответственных за эффективную реализа­цию программы.

Возможная проблема столь частых смен государственных программ про­дик­тована отсутствием действенного института ответственности, которая позволяла бы стимулировать ответственных руководителей в успешной реализации про­грамм.

Кроме того, как нам кажется, формальность реализации государственных про­грамм обусловлена нежеланием отдельных профильных министерств, комитетов либо ответственных должностных лиц достижения поставленных задач иначе дру­гое объяснение столь некачественной реализации программ не находится.

Программные документы носят стратегический характер, исполнение кото­рых в той или иной степени затрагивают права человека, гражданина и общество в целом.

Неразбериха и ведомственная бюрократия являются тормозом реализации этих документов.

Немаловажную роль в реализации программ играет также система оценок и контроля.

Например, в США оценка производится на основании Законе «Об эф­фек­тивности и результативности правительства» 1992 года (далее — Закон).

Для определения качественных и количественных показателей используются следующие инструменты: оценка эффективности с помощью использования про­грам­мы PART; размещение результатов оценки на общедоступном веб-сайте expectmore.gov; анализ качества взаимодействия уполномоченных органов при реа­ли­зации программ.

В Законе указывается требование о необходимости объяснения причин в слу­чае расхождения между запланированными и реально достигнутыми показате­ля­ми.

Вместе с тем, органы исполнительной власти могут дать свои объяснения при­чинам не достижения тех или иных показателей.

По итогам оценки возможно прекращение действия программы, дачи реко­мен­дации по корректировки и вплоть до отстранения первого руководителя, ответ­ственного за реализацию программы.

Кроме того, нами проведен анализ действующей государственной программы (утверждена постановлением Правительства) и предыдущей (утверждена Указом Президента) (См. Таблицу 1).

Таблица 1

Сравнительная таблица государственных программ

№№	Различия	Постановление Правительства Республики Казахстан от 12 июля 2018 года № 423 «Об утверждении Государственной программы развития агропромышленного комплекса Республики Казахстан на 2017-2021 годы»	Указ Президента Республики Казахстан от 14 февраля 2017 года № 420 «Об утверждении Государственной программы развития агропромышленного комплекса Республики Казахстан на 2017-2021 годы» и внесении изменения и дополнения в Указ Президента Республики Казахстан от 19 марта 2010 года № 957 «Об утверждении Перечня государственных программ»
1	Цель	Увеличение в течение 5 лет производительности труда в АПК и экспорта переработанной сельскохозяйственной продукции как минимум в 2,5 раза по сравнению с 2017 годом. Повышение конкурентоспособности отрасли АПК путем увеличения производительности труда с 1,2 млн. тенге на 1 занятого в сельском хозяйстве в 2015 году до 3,7 млн. тенге к 2021 году, а также экспорта переработанной продукции с 945,1 млн. долл. США в 2015 году до 2 400 млн. долл. США в 2021 году.	Обеспечение производства востребованной на рынках конкурентоспособной продукции агропромышленного комплекса
2	Задача	Объем воды в системах повторного и оборотного водоснабжения в промышленности: повторное (в 2017 году – 0,7 км3, в 2018 году – 0,71 км3, в 2019 году – 0,73 км3, в 2020 году – 0,75 км3, в 2021 году – 0,7 км3); оборотное (в 2017 году – 7,33 км3, в 2018 году – 7,38 км3, в 2019 году – 7,46 км3, в 2020 году – 7,54 км3, в 2021 году – 7,62 км3)	Увеличение дополнительных поверхностных водных ресурсов на 1,9 км3 к уровню 2015 года; Объем воды в системах повторного и оборотного водоснабжения в промышленности: повторное с 0,69 км3 в 2015 году до 0,77 кмЗ; оборотное с 7,3 км3 в 2015 году до 7,62 км3
3	Бюджет	Общие расходы, на реализацию госпрограммы в 2017-2021 годах, составят всего 2 774,6 млрд. тенге	Общие расходы, предусмотренные на реализацию программы в 2017-2021 годах, составят всего 2 374,2 млрд. тенге
4	Раздел «Эффективное использование водных ресурсов»	Отсутствует данный пункт	Достижение общей емкости водохранилищ к 2021 году 99,8 км3
5	Показатели по эффективному использованию водных ресурсов к 2021 году	Отсутствует	Количество построенных новых водохранилищ (22 единиц)
		Количество реконструированных аварийных водохранилищ и гидротехнических сооружений (5 ед.)	Количество реконструированных аварийных водохранилищ и гидротехнических сооружений (6 ед.)
		Протяженность восстановленных каналов (6855 км)	Протяженность восстановленных каналов (6850 км)
		Протяженность восстановленной коллекторно-дренажной сети (250 км)	Протяженность восстановленной коллекторно-дренажной сети (4030 км)
		Количество восстановленных скважин вертикального дренажа (к 2021 году показатели отсутствуют, однако, в 2020 году планируется 282 ед.)	Количество восстановленных скважин вертикального дренажа (217 ед.)
		Отсутствует	Количество восстановленных гидротехнических сооружений лиманного орошения (598 ед.)

Как видно из указанной таблицы цели в обеих программах формировались исходя из интересов сельскохозяйственного комплекса.

Связано это опять-таки из-за преимущественного значения развития агро­про­мышленного комплекса перед вопросами водных ресурсов.

Далее, в прошлой программе в качестве одной из задач ставилось увеличение дополнительных поверхностных водных ресурсов на 1,9 км³ к уровню 2015 года, од­нако в действующей программе данная задача отсутствует. Данное обстоя­тель­ство в свою очередь корреспондируется с фактом отсутствия в новой программе пунктов касательно постройки новых водохранилищ и достижение общей емкости водохранилищ к 2021 году 99,8 км³.

Также отсутствует показатель по количеству восстановленных гидротех­ни­чес­ких сооружений лиманного орошения, т.е. глубокое одноразовое весеннее ув­лаж­нение почвы водами местного стока, распределяемыми по орошаемой площа­ди (лиману) системой дамб, перемычек и других гидротехнических сооружений (Прим. авт.).

Увеличение же бюджета действующей программы связано, по мнению автора, исключением вышеуказанных пунктов, которые выступали в качестве оценочных показателей в старой программе.

Вышеизложенное подтверждает тот факт, что вопросы обеспечения водной без­опасности в действующем программном документе отодвинуты на второй план.

Таким образом, непринятие скорейших мер по устранению ошибок, допу­щен­ных при реализации предыдущих программ, в очередной раз отложит разрешение водных проблем на более поздний период, что в свою очередь чревато послед­ствиями для водной безопасности страны.

 

1.3. Понятие, специфика и принципы обеспечения водной безопасности

Согласно приведенному в пп. 3 ст. 1 Закона РК «О национальной безопас­ности Республики Казахстан» определению, под национальной безопасностью Рес­публики Казахстан подразумевается состояние защищенности национальных интересов Республики Казахстан от реальных и потенциальных угроз, обеспе­чи­вающее динамическое развитие человека и гражданина, общества и государства[31].

Понятие «национальная безопасность» в толковом словаре Ожегова означает «состояние, при котором не угрожает опасность, есть защита от опасности»[32].

Водная безопасность является одним из элементов экологической безопаснос­ти страны и имеет столь же важное значение, как политическая, экономическая и военная безопасность.

По мнению ученых Д. Грей и К. В. Садофф, «водная безопасность опре­де­ляется как наличие воды в приемлемом объеме и качестве для обеспечения здо­ровья, заработков, сохранения экосистем и производства, наряду с допустимым уров­нем связанных с водой рисков для людей, окружающей среды и экономики»[33].

Вместе с этим, на заседании комитета Организации Объединенных Наций (2013 г.) водная безопасность определена как «способность населения иметь ус­тойчивый доступ к адекватному количеству приемлемого качества воды для под­дер­жания средств к существованию, благосостояния человека и социально-эконо­ми­ческого развития; для защиты от связанных с водой загрязнений и бедствий; и для сохранения экосистем в климате мира и политической стабильности»[34].

По мнению видного казахстанского ученого-эколога С. Д. Бекишевой, «вод­ное законодательство должно быть направлено и на обеспечение охраны экологи­чес­ких прав в области использования и охраны вод. Должны охраняться не только водные объекты, но и права субъектов на них, например, право водопользо­ва­ния»[35].

Итак, что же подразумевает собой понятие «водная безопасность»? Это угро­за, как природное явление, которая несёт в себе вода для человека, общества и государства или же техногенное воздействие (возможно и историческое) человека на состояние самих вод?

Как нам представляется, эти понятия тесно взаимосвязаны между собой, так как разрушительное воздействие воды, может причинить значительный вред для окружающей среды и человечества в целом. Негативное влияние же человека на саму воду приводит к загрязнению водного фонда, обмелению рек, изменению их русел и т.д., которые опять-таки несут опасность для жизни и здоровья людей и состояние окружающей среды.

Угрозу национальной безопасности таит в себе не только их разрушительная сила (на примере событий в Кызылагаше (Алматинская область), Атбасаре (Ак­молинская область), Кокпекты (Карагандинская облась), но и недостаточная за­конодательная, организационно-правововая урегулированность.

Рассматриваемый вопрос в условиях Казахстана актуален в силу его географи­чес­кого положения (наличие больших площадей, занятых пустынями и полупус­ты­нями), изменения климата, изношенности гидротехнических сооружений, боль­шо­го количество трансграничных рек (что делает невозможным независимость при принятии решений) и т.п.

Для урегулирования данного вопроса на уровне руководства страны приняты меры законодательного характера, а именно принят Экологический и Водный кодексы, Концепция по переходу РК к «зеленой экономике», Стратегический план развития РК до 2025 года и т.д.

По мнению экспертов технического комитета Глобального водного партнер­ства, «водная безопасность имеет несколько компонентов, включая поставку дос­та­точного количества и хорошего качества воды для водопользователей и окру­жаю­щей среды; снижение рисков наводнений, засухи и загрязнений; и предупреж­дение конфликтов, связанных с совместными водными ресурсами.

Таким образом, водная безопасность имеет экономические, социальные и экологические аспекты.

Экономический аспект:

• повышение продуктивности воды и ее сбережение во всех секторах, ис­поль­зующих воду;
• совместное использование экономических, социальных и экологических вы­год в управлении трансграничных рек, озер и водоносных горизонтов.

Социальный аспект:

• обеспечение равноправного доступа к водным услугам и ресурсам для всех через тщательно проработанные политики и нормативно-правовые базы на всех уровнях;
• формирование устойчивости сообществ перед лицом экстремальных явле­ний посредством проведения «мягких» и «твердых» мер.

Экологический аспект:

• управление водными ресурсами на устойчивой основе в рамках «зеленой» экономики;
• восстановление экосистемных услуг в бассейнах рек для улучшения здоро­вья рек»[36].

Предлагаем, определить «водную безопасность как устойчивое и защищенное состояние водных ресурсов, позволяющее удовлетворить нужды населения в пол­ном объеме при минимальных рисках для их жизни и здоровья».

Любые отношения регулируются на основе общеустановленных правил по­ве­дения, в т.ч. нормативно-правового регулирования и в тоже время опираются на общественно-базовые устои, к которым можно отнести принципы.

Принципы водной безопасности — это основополагающие начала, базовые значения на которых формируется водная безопасность страны.

К ним можно отнести следующие принципы:

• законодательное регулирование, т.е. нормативно-правовое, организацион­ное, материальное, финансовое, кадровое и методическое обеспечение водной без­опас­ности;
• скоординированность действий уполномоченных государственных органов и частных организаций;
• ответственное отношение собственников водных сооружений и неотвра­тимости наказания за халатное отношение;
• бережное отношение человека к водным ресурсам;
• прогнозирование, т.е. постепенный переход от принципов управления, на­прав­ленных на ликвидацию последствий, к прогнозированию, предупреждению и предотвращению возникновения экологически опасных ситуаций;
• системность, т.е. обеспечение полной, достоверной и объективной инфор­ма­ции о состоянии водных ресурсов;
• научность, т.е. использование современных достижений науки и техники для выработки эффективных мер борьбы с проблемами водной безопасности;
• последовательность и срочность, т.е. последовательное продолжение прово­ди­мой ранее работы, а также установление краткосрочных, среднесрочных и дол­госрочных задач обеспечения водной безопасности.

1. Аденова Д. К. Экосистемный подход к оценкам и использованию ресурсов подземных вод Казахстана в условиях климатически и антропогенно обусловленных изменений окружающей среды. — Алматы: КазНИТУ им. Сатпаева, 2019.
2. Заседание комитета по международным отношениям, обороне и безопасности с представителями госорганов по вопросам гражданской защиты, обеспечения водной безопасности и подготовки к весенним паводкам. — Нур-Султан, 2019.
3. Фукс С. Л. Очерки истории государства и права казахов в XVIII и первой половине XIX в. / Под общ.ред. С. Ф. Ударцева. — Астана, 2008. — 816 с.
4. Сусликова А. В. Развитие законодательства о праве собственности на водные объекты // http://izron.ru/articles/teoreticheskie-i-prakticheskie-aspekty-razvitiya-yuridicheskoy-nauki-sbornik-nauchnykh-trudov-po-ito/sektsiya-3-grazhdanskoe-pravo-predprinimatelskoe-pravo-semeynoe-pravo-mezhdunarodnoe-chastnoe-pravo/razvitie-zakonodatelstva-o-prave-sobstvennosti-na-vodnye-obekty
5. Турдубеккызы Э. Водные отношения в Кыргызстане до Советского периода // http://ksla.kg/upload/file/vestnik/vestnik_2014_2/293-296.pdf
6. Свод Законов Российской Империи. В пяти книгах. Книга первая. Тома 1-3. Том 2. — СПб., 1912. С. 427-446 // http://www.hrono.ru/dokum/turkestan1892.html
7. Турдубеккызы Э. Водные отношения в Кыргызстане до Советского периода // http://ksla.kg/upload/file/vestnik/vestnik_2014_2/293-296.pdf
8. Там же.
9. Байсалов С. Б. Водное право Казахской ССР. — Алма-Ата, 1966. С. 153.
10. Сусликова А. В. Развитие законодательства о праве собственности на водные объекты // http://izron.ru/articles/teoreticheskie-i-prakticheskie-aspekty-razvitiya-yuridicheskoy-nauki-sbornik-nauchnykh-trudov-po-ito/sektsiya-3-grazhdanskoe-pravo-predprinimatelskoe-pravo-semeynoe-pravo-mezhdunarodnoe-chastnoe-pravo/razvitie-zakonodatelstva-o-prave-sobstvennosti-na-vodnye-obekty/
11. Байсалов С. Б. О кодификации водного законодательства республик Средней Азии и Казахской ССР // Советское государство и право. — Алма-Ата, 1961. — № 1. — С. 131-136.
12. Байсалов С. Б. Водное право Казахской ССР. — Алма-Ата, 1966. С. 165.
13. п. 1 Временных правил водопользования и охраны ирригационных систем и сооружений в них в пределах Казахской АССР, утвержденных постановлением ВЦИК, СНК РСФСР от 01.07.1929./https://lawru.info/dok/1929/07/01/n1200091.htm
14. Байсалов С. Б. Водное право Казахской ССР. — Алма-Ата, 1966. С. 203.
15. Хасенова М. Н. Этапы становления и развития водного законодательства Республики Казахстан // Проблемы и перспективы развития науки в начале третьего тысячелетия в странах СНГ: Мат-лы I Международ. науч.-практ. интернет-конф. –— Переяслав-Хмельницкий, 2012. — С. 222-223.
16. Водный кодекс 9 июля 2003 года № 481 // http://adilet.zan.kz/rus/docs/K030000481
17. Там же.
18. Постановление Правительства Республики Казахстан от 29 ноября 2017 года № 790 «Об утверждении Системы государственного планирования в Республике Казахстан» // http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1700000790#z10
19. Концепция по переходу Республики Казахстан к «зеленой экономике» от 30.05.2013 года №577 // https://greenkaz.org/images/for_news/pdf/npa/koncepciya-po-perehodu.pdf
20. Указ Президента Республики Казахстан от 15 февраля 2018 года № 636 «Об утверждении Стратегического плана развития Республики Казахстан до 2025 года и признании утратившими силу некоторых указов Президента Республики Казахстан» // http://adilet.zan.kz/rus/docs/U1800000636
21. Там же.
22. Там же.
23. Постановление Правительства Республики Казахстан от 29 ноября 2017 года № 790 «Об утверждении Системы государственного планирования в Республике Казахстан» // http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1700000790#z10
24. Варламов В. С., Гревиш А. И. Федеральные целевые программы развития регионов России в смягчении межрегиональной асимметрии // http://ieie.nsc.ru; Лобанов В. Реформирование государственного аппарата: мировая практика и российские проблемы // http://www.ptpu.ru/issues/199/5– /99.htm.
25. Постановление Правительства от 12.07.2018 года № 423 «Об утверждении Государ­ственной программы развития агропромышленного комплекса Республики Казах­стан на 2017-2021 годы» // http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1800000423
26. Указ Президента Республики Казахстан от 4 апреля 2014 года № 786. Утратил силу указом Президента Республики Казахстан от 14 февраля 2017 года № 420 «О Государственной программе управления водными ресурсами Казахстана и внесении дополнения в Указ Президента Республики Казахстан от 19 марта 2010 года № 957 «Об утверждении Перечня государственных программ» // http://adilet.zan.kz/rus/docs/U1400000786
27. Заключение Министерства национальной экономики РК по оценке реализации Го­су­дарственной программы управления водными ресурсами Казахстана // https://economy.gov.kz/ru
28. Заключение Министерства национальной экономики РК по мониторингу хода реа­ли­зации Государственной программы развития агропромышленного комплекса Респуб­лики Казахстана 2017-2021 годы по итогам 2018 года // https://economy.gov.kz/ru
29. Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» // https://base.garant.ru/198991/
30. Указ Президента Республики Казахстан от 2 июня 2003 года № 1099. Утратил силу Указом Президента Республики Казахстан от 4 марта 2010 года № 931 «О правилах разработки и реализации государственных программ в Республике Казахстан» // https://tengrinews.kz/zakon/prezident_respubliki_kazahstan/konstitutsionnyiy_stroy_i_osnovyigosudarstvennogo_upravleniya/id-U030001099
31. Закон РК «О национальной безопасности Республики Казахстан» от 6 января 2012 года № 527 // http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1200000527
32. Толковый словарь Ожегова // http://slovarozhegova.ru/word.php?wordid=1346
33. Water security for growth and development. Water Policy // Official Journal of the World Water Council. — 2007. — Volume 9, Number 6. — Р. 545-546.
34. Водная безопасность и глобальная повестка дня, ООН, 2013 // http://www.cawater-info.net/bk/14-4-1.htm
35. Бекишева С. Д. Совершенствование водного законодательства в условиях перехода Республики Казахстан к «зеленой экономике» // ҚазҰУ Хабаршы. Заң сериясы. — 2015. — № 3. — С. 236-243.
36. Водная безопасность — Global Water Partnership // https://www.gwp.org/contentassets/1180bf6f64e04732ac00717c1c643581/tec-20-ru-web.pdf

Продолжение в следующем номере