Мир закона

Музтауов Ж. Б. — магистрант 2-го курса Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан

УДК

РОЛЬ И ЗНАЧЕНИЕ СТРАТЕГИЧЕСКИХ ДОКУМЕНТОВ В РЕАЛИЗАЦИИ ВОДНОЙ ПОЛИТИКИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

ҚАЗАҚСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНЫҢ СУ САЯСАТЫН ІСКЕ АСЫРУДАҒЫ СТРАТЕГИЯЛЫҚ ҚҰЖАТТАРДЫҢ РӨЛІ МЕН МАҢЫЗЫ

ROLE AND SIGNIFICANCE OF STRATEGIC DOCUMENTS IN IMPLEMENTATION OF WATER POLICY OF THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN

Ключевые слова: Водный кодекс, стратегические документы, государст­вен­ная программа, Министерство сельского хозяйства, Министерство национальной экономики.

Түйінді сөздер: Су кодексі, стратегиялық құжаттар, мемлекеттік бағ­дар­лама, Ауыл шаруашылығы министрлігі, Ұлттық экономика министрлігі.

Keywords: Water Code, strategic documents, state program, Ministry of Agricul­ture, Ministry of National Economy.

Вопросы водной безопасности регулируются Водным, Земельным, Лесным, Гражданским, Налоговым, Экологическим и Уголовным кодексами, а также Ко­дек­сом об административных правонарушениях. Помимо этого, данная сфера ре­гу­лируется законами РК, а также постановлениями Правительства и приказами профильных министерств.

Согласно п. 1 ст. 3 Водного кодекса, целями водного законодательства Рес­публики Казахстан являются достижение и поддержание экологически безопас­ного и экономически оптимального уровня водопользования и охраны водного фонда, водоснабжения и водоотведения для сохранения и улучшения жизненных условий населения и окружающей среды[1].

Для достижения поставленной цели обозначен круг конкретных задач, указан­ных в Водном кодексе РК[2].

Вместе с тем, для достижения долгосрочной Стратегии «Казахстан-2050»: но­вый политический курс состоявшегося государства» принят среднесрочный Стра­тегический план развития Республики Казахстан до 2025 года и Концепция по пе­реходу Республики Казахстан к «зеленой экономике» (далее — Концепция), утвер­жденная Указом Президента Республики Казахстан от 30 мая 2013 года № 577.

По своей сути, положения, указанные в Концепции, формируют водную политику страны, т. к. в ней закреплены основные направления развития водной политики страны как составной части комплекса необходимых мероприятий, приня­тых для дальнейшего вхождения Казахстана в 30-ку наиболее развитых стран мира.

«Концепция является документом идеологического характера, разрабаты­ва­ется в сферах общественной жизни (социальная, политическая, духовная) на дол­госрочный период и отражает видение развития соответствующей сферы, а также обоснование соответствующей государственной политики, включает основные принципы и общие подходы этой политики»[3].

В Концепции определен круг целей, в соответствие с которыми планируется к 2020 году обеспечить население стабильным водоснабжением, к 2040 году — сель­ское хозяйство и к 2050 году решить все проблемы с водными ресурсами. Четвер­той приоритетной задачей по переходу к «зеленой экономике» является «повыше­ние национальной безопасности, в том числе водной безопасности»[4].

Стратегический план развития до 2025 года пришел на смену аналогичному плану, действовавшему до 2018 года, который «выполнил свою задачу, стабилизи­ровав ситуацию, сложившуюся в экономике страны после мирового финансового кризиса 2007-2009 годов»[5].

«Стратегический план до 2025 года запускает процессы Третьей модерниза­ции страны, объявленные Главой государства в начале 2017 года, и ставит задачи по ускоренному качественному экономическому росту и повышению уровня жиз­ни в стране»[6].

В указанном плане в качестве одной из стоящих задач являлось повышение эффек­тивности использования и охрана водных ресурсов. Для достижения постав­ленной задачи «будут разработаны и внедрены системные меры по водосбереже­нию в сельском хозяйстве, промышленности и коммунальном секторе»[7].

Необходимо отметить, что государством в каждом из определяющих поли­тику государства документах непременно подчеркивается особая роль проблемы водных ресурсов. Помимо Стратегического плана развития до 2025 года данный вопрос нашел свое отражение в Указе Президента Республики Казахстан от 28 января 1998 года № 3834 «О мерах по реализации Стратегии развития Казахстана до 2030 года», Указе Президента Республики Казахстан от 1 февраля 2010 года № 922 «О Стратегическом плане развития Республики Казахстан до 2020 года» и Указе Президента Республики Казахстан от 18 декабря 2012 года № 449 «О мерах по реализации Послания Главы государства народу Казахстана от 14 декабря 2012 года «Стратегия “Казахстан-2050”: новый политический курс состоявшегося государства».

Вышеуказанные документы относятся к Системе государственного планирования[8].

Кроме того, необходимо особо отметить роль государственной программы, призванной достичь цели государственной политики в сфере водной безопасности, т. к. она является эффективно действующим целевым документом, способным до­стичь целей социального и экономического характера в среднесрочной и долго­срочной перспективе.

По мнению ряда зарубежных ученых, можно выделить следующие харак­тер­ные черты:

• направленность на решение комплексных задач, стоящих не только перед страной, но и социально-экономической системой;
• более длительный горизонт планирования;
• системный подход к формированию мероприятий для достижения целей, которые согласованы по ресурсам и срокам реализации;
• открытость, гласность финансирования и хода реализации;
• возможность корректировки программных мероприятий, что обеспечивает гибкость проводимой политики с учетом изменяющихся реалий;
• возможность в рамках программ объединять и комбинировать усилия органов власти различных уровней и частного сектора экономики[9].

Действующим программным документом в сфере водных ресурсов является государственная программа развития агропромышленного сектора РК на 2017-2021 годы, утвержденная постановлением Правительства от 12 июля 2018 года № 423.

Основная мысль данной программы заключается в «повышение произво­ди­тельности труда в агропромышленном комплексе и увеличение экспорта перера­ботанной сельскохозяйственной продукции»[10].

В тоже время хотелось бы отметить, что ранее действовала отдельная государ­ственная программа по управлению водными ресурсами на период 2014-2020 годы[11].

Не достигнув всех намеченных показателей предыдущей программы, что под­т­верждается заключением Министерства национальной экономики РК (далее — МНЭ РК), государством принимается новая программа, которая поглотила преды­дущую программу и была представлена в качестве одного из разделов программы. Основной упор сделан на вопросы, связанные с сельским хозяйством, при этом проблемы водных ресурсов отошли на второй план.

Согласно данному заключению, Министерство сельского хозяйства РК как уполномоченный на тот момент орган не в полном объеме представлял отчеты о результатах исполнения государственной программы. В связи с этим, у МНЭ РК возникли проблемы с проведением качественной оценки реализации государст­венной программы.

«В целом, на реализацию запланированных 48 мероприятий на 2014-2016 годы предусматривались средства в размере 68,9 млрд. тенге.

Всего за три года не освоены средства в размере 588 млн. тенге.

На результативность достижения планируемых показателей оказывает не полное выделение финансовых средств.

Вместе с тем, в связи с утверждением новой государственной программы развития агропромышленного комплекса Республики Казахстан на 2017-2021 годы 14 февраля 2017 года № 420, разработанной по поручению Главы Государ­ства, дальнейшая работа будет проводиться в рамках новой Государственной про­граммы.

В целом, необходимо отметить формальный подход уполномоченным ор­га­ном и местными исполнительными органами по проведению мониторинга и под­готовке отчета о реализации государственной программы за 2014-2016 годы»[12].

Не в полной мере проведя работу над ошибками, т. е. не оценив эффектив­ность программы, не проанализировав проблемы, возникающие при их реализа­ции, принята новая государственная программа.

Аналогичный отчет был предоставлен МНЭ РК по реализации вышеуказанной программы за 2017 и 2018 годы.

«В рамках мероприятия 58 предусмотрена реконструкция некоторых ава­рий­ных водохозяйственных систем, находящихся в республиканской собственности (мероприятие делится на проекты).

Освоение, в целом, по всему мероприятию 58 составило 100 %.

При этом, в разрезе каждого проекта наблюдается не освоение, а также 6 из 8 гидротехнических сооружений не введены в эксплуатацию.

При этом, в отчете, официально представленному Министерством сельского хозяйства РК, данная информация в разрезе каждого проекта не указана, что иска­жает восприятие по исполнению всего мероприятия 58 в целом.

Так, информацию по исполнению мероприятия 58 считаем недоработанной и недостоверной.

На основании вышеизложенного, отмечаем отсутствие должного контроля, качественного планирования и соответствующей работы со стороны Комитета по водным ресурсам МСХ РК, а также неэффективное освоение средств со стороны Казводхоз»[13].

Указом Президента Республики Казахстан от 19 апреля 2019 года № 29 данная программа утратила свою силу.

К основным проблемам реализации государственных программ относятся низ­кое качество подготовки проектов программ, отсутствие интеграции бюджет­ных процессов и государственных программ, а также низкая эффективность и фор­мальность оценки реализации программ.

Кроме того, нестабильность законодательства в регулировании данной от­расли не способствует нормальной реализации программных документов.

В дальнейшем, это порождает бюрократическую волокиту, которая выража­ется в отсутствии мобильности у государственных органов, ответственных за реа­лизацию программ.

Далее, хотелось особенно отметить вопрос освоения бюджетных средств, ко­торое сегодня приобрело краеугольное значение.

Государством в условиях жесткой бюджетной политики ставятся задачи по эффективному планированию и контролю расходования выделяемых средств.

Вместе с тем, понимая важность бюджетных программ, как инструмента ре­а­лизации государственных программ законодателем в Бюджетном кодексе РК уста­новлена персональная ответственность первого руководителя за не освоение бюд­жетных средств.

В таких случаях устанавливается дисциплинарная ответственность первого руководителя либо лица его замещающего.

Поэтому руководители уполномоченных органов, понимая ответственность за не освоение бюджетных средств, для достижения 100 %-го показателя, порой расходуют эти средства по нецелевому назначению или же идут на корректировки проектно-сметной документации проектов строительства, как правило, в сторону уменьшения стоимости проекта.

Отмечая важность государственных программ, необходимо обратить внима­ние на ту нагрузку, которую несет в себе это понятие. К примеру, в соседней Рос­сии «государственной программой является доку­мент стратегического планирова­ния, содержащий комплекс планируемых меро­приятий, взаимоувязанных по зада­чам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государ­ст­венной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государствен­ных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обес­пе­чения национальной безопасности Российской Федерации»[14]. В отечественных правовых актах точное определение данному понятию не дается.

Согласно п. 2 Указа Президента Республики Казахстан от 2 июня 2003 года № 1099 «О правилах разработки и реализации государственных программ в Республике Казахстан» (утратил силу Указом Президента Республики Казахстан от 4 марта 2010 года № 931 — примечание автора), государственные программы определяют комплекс взаимосвязанных мер, направленных на решение наиболее крупных и важных экономических, социальных и других задач, основываются на чет­ком определении цели и содержат систему согласованных по срокам, ресурсам и исполнителям мероприятий с указанием ожидаемых результатов, обеспе­чиваю­щих достижение поставленной цели, с учетом долгосрочных приоритетов, опреде­ленных в Стратегии развития Республики Казахстан на период до 2030 года, стра­тегических и индикативных планах социально-экономического развития Респуб­лики Казахстан[15].

В настоящее время данные правила утратили силу, но вместе с тем, Пос­танов­лением Правительства РК от 29 ноября 2017 года № 790 утверждена Система го­су­дарственного планирования в Республике Казахстан, в которой отражены основные положения развития страны на долгосрочный период.

Данный документ содержит в себе порядок разработки, реализации, мо­нито­ринга, оценки и контроля эффективности реализации программ.

Согласно данному документу государственные программы разрабатываются на срок не менее 5 лет, однако, как мы видим из вышеизложенного, программные документы, не достигая указанного срока, утрачивали свою силу.

Также в этом документе предусмотрена ответственность за эффективность реализации программы, однако, при этом, не детализирован вид ответственности и какое лицо должно к ней привлекаться.

В прежней государственной программе управления водными ресурсами Ка­захстана вообще не предусматривалась (примечание автора) ответственность за эффективность реализации программы, а в государственной программе развития агропромышленного комплекса РК на 2017-2021 годы предусмотрены лишь ответственные профильные Министерства.

Информация о привлечении к ответственности тех или иных руководителей за недостижение целевых показателей государственной программы отсутствует.

В связи с этим, возникает необходимость детализации в программе данных ру­ководителей Министерств и ведомств, ответственных за эффективную реализа­цию программы.

Возможная проблема столь частых смен государственных программ про­дик­то­вана отсутствием действенного института ответственности, которая позволяла бы стимулировать ответственных руководителей в успешной реализации про­грамм.

Кроме того, как нам кажется, формальность реализации государственных про­грамм обусловлена нежеланием отдельных профильных министерств, комитетов либо ответственных должностных лиц достижения поставленных задач, иначе дру­гое объяснение столь некачественной реализации программ не находится.

Программные документы носят стратегический характер, исполнение кото­рых в той или иной степени затрагивают права человека, гражданина и общество в целом.

Неразбериха и ведомственная бюрократия являются тормозом реализации этих документов.

Немаловажную роль в реализации программ играет также система оценок и кон­троля.

Например, в США оценка производится на основании Законе «Об эффек­тив­ности и результативности правительства» 1992 года (далее — Закон).

Для определения качественных и количественных показателей используются следующие инструменты: оценка эффективности с помощью использования про­граммы PART; размещение результатов оценки на общедоступном веб-сайте expectmore.gov; анализ качества взаимодействия уполномоченных органов при реализации программ.

В Законе указывается требование о необходимости объяснения причин в слу­чае расхождения между запланированными и реально достигнутыми показате­лями.

Вместе с тем, органы исполнительной власти могут дать свои объяснения причинам не достижения тех или иных показателей.

По итогам оценки возможно прекращение действия программы, дачи реко­мендации по корректировки и вплоть до отстранения первого руководителя, ответственного за реализацию программы.

Кроме того, в таблице нами проведен анализ действующей государственной программы (утверждена постановлением Правительства) и предыдущей (утверж­дена Указом Президента).

Таблица 1

Анализ действующей государственной программы (утверждена постановлением Правительства) и предыдущей (утверждена Указом Президента)

№№	Различия	Постановление Правительства Республики Казахстан от 12 июля 2018 года № 423 Об утверждении Государственной программы развития агропромышленного комплекса Республики Казахстан на 2017-2021 годы	Указ Президента РК от 14 февраля 2017 года № 420 Об утверждении Государственной программы развития агропромышленного комплекса РК на 2017-2021 годы и внесении изменения и дополнения в Указ Президента РК от 19 марта 2010 года № 957 “Об утверждении Перечня государственных программ”
1	Цель	Увеличение в течение 5 лет производительности труда в АПК и экспорта перера­ботан­ной сельскохозяйственной про­дукции как минимум в 2,5 раза по сравнению с 2017 г. Повышение конкуренто­спо­собности отрасли АПК путем увеличения произво­ди­тельно­сти труда с 1,2 млн. тенге на 1 занятого в сельском хозяйстве в 2015 г. до 3,7 млн. тенге к 2021 г., а также экспорта переработанной продукции с 945,1 млн. долл. США в 2015 г. до 2 400 млн. долл. США в 2021 г.	Обеспечение производства востребованной на рынках конкурентоспособной продукции агропромышленного комплекса
2	Задача	Объем воды в системах пов­тор­ного и оборотного водо­снабжения в промышлен­но­сти: повторное (в 2017 г. – 0,7 км3, в 2018 г. – 0,71 км3, в 2019 г. – 0,73 км3, в 2020 г. – 0,75 км3, в 2021 г. – 0,7 км3); оборотное (в 2017 г. – 7,33 км3, в 2018 г. – 7,38 км3, в 2019 г. – 7,46 км3, в 2020 г. – 7,54 км3, в 2021 г. – 7,62 км3)	Увеличение дополнитель­ных поверхностных водных ре­сур­сов на 1,9 км3 к уровню 2015 г. Объем воды в системах пов­торного и оборотного водо­снаб­жения в промышленности: повторное с 0,69 км3 в 2015 г. до 0,77 кмЗ; оборотное с 7,3 км3 в 2015 г. до 7,62 км3
3	Бюджет	Общие расходы, на реа­лиза­цию госпрограммы в 2017-2021 годах, составят всего 2 774,6 млрд. тенге	Общие расходы, преду­смот­ренные на реализацию про­грам­мы в 2017-2021 гг., сос­та­вят всего 2 374,2 млрд. тенге
4	Раздел «Эф­фек­тив­ное ис­поль­зование водных ресурсов»	Отсутствует данный пункт	Достижение общей емкости водохранилищ к 2021 г. 99,8 куб. км
5	Показатели по эффективному использова­нию водных ресурсов к 2021 году	Отсутствует	Количество построенных но­вых водохранилищ (22 ед.)
		Количество реконст­ру­иро­ванных аварийных водохра­ни­лищ и гидротехнических со­ору­жений (5 ед.)	Количество реконструиро­ван­ных аварийных водохра­нилищ и гидротехнических сооружений (6 ед.)
		Протяженность восстанов­ленных каналов (6855 км)	Протяженность восстанов­лен­ных каналов (6850 км)
		Протяженность восстанов­лен­ной коллекторно-дре­наж­ной сети (250 км)	Протяженность восстанов­лен­ной коллекторно-дре­наж­ной сети (4030 км)
		Количество восстановлен­ных сква­жин вертикального дре­нажа (к 2021 г. пока­за­тели отсутствуют, однако, в 2020 г. планируется 282 ед.)	Количество восстано­влен­ных скважин вертикального дре­нажа (217 ед.)
		Отсутствует	Количество восстановлен­ных гидротехнических со­ору­жений лиманного оро­шения (598 ед.)

Как видно из указанной таблицы цели в обеих программах формировались исходя из интересов сельскохозяйственного комплекса.

Связано это опять-таки с преимущественным значением развития агропромышленного комплекса перед вопросами водных ресурсов.

Далее, в прошлой программе в качестве одной из задач ставилось увеличение дополнительных поверхностных водных ресурсов на 1,9 км³ к уровню 2015 года, однако в действующей программе данная задача отсутствует. Данное обстоятельство в свою очередь корреспондируется с фактом отсутствия в новой программе пунктов касательно постройки новых водохранилищ и достижение общей емкости водохранилищ к 2021 году 99,8 куб. км.

Также отсутствует показатель по количеству восстановленных гидротехни­ческих сооружений лиманного орошения, т. е. глубокого одноразового весеннего ув­лажнения почвы водами местного стока, распределяемыми по орошаемой пло­щади (лиману) системой дамб, перемычек и других гидротехнических сооружений (примечание автора).

Увеличение же бюджета действующей программы связано, по мнению автора, исключением вышеуказанных пунктов, которые выступали в качестве оценочных показателей в старой программе.

Вышеизложенное подтверждает тот факт, что вопросы обеспечения водной безопасности в действующем программном документе отодвинуты на второй план.

Таким образом, непринятие скорейших мер по устранению ошибок, допущенных при реализации предыдущих программ, в очередной раз отложит разрешение водных проблем на более поздний период, что в свою очередь чревато последствиями для водной безопасности страны.

 

АННОТАЦИЯ

Статья посвящена значению стратегических документов в реализации водной политики на территории Республики Казахстан. Вместе с этим, отражены вопросы нестабильности законодательства в данном направлении, а также проведен срав­нительный анализ государственных программ.

ТҮЙІН

Мақала Қазақстан Республикасының аумағында су саясатын жүзеге асы­ру­дағы стратегиялық құжаттардың маңыздылығына арналған. Сонымен қатар, осы ба­ғыттағы заңнаманың тұрақсыздығы мәселелері көрініс тапты, сондай-ақ мем­лекеттік бағдарламаларға салыстырмалы талдау жүргізілді.

ANNOTATION

The article is devoted to the importance of strategic documents in the im­plementation of water policy in the Republic of Kazakhstan. Along with this, the issues of instability of the legislation in this direction are reflected, as well as a comparative analysis of government programs.

1. [1]      Водный кодекс 9 июля 2003 года № 481 // http://adilet.zan.kz/rus/docs/K030000481.
2. [2]      Там же.
3. [3]      Постановление Правительства Республики Казахстан от 29 ноября 2017 года № 790 «Об утверждении Системы государственного планирования в Республике Казахстан» // http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1700000790#z10.
4. [4]      Концепция по переходу Республики Казахстан к «зеленой экономике» от 30.05.2013 года №577 // https://greenkaz.org/images/for_news/pdf/npa/koncepciya-po-perehodu.pdf.
5. [5]      Указ Президента Республики Казахстан от 15 февраля 2018 года № 636 «Об утверждении Стратегического плана развития Республики Казахстан до 2025 года и признании утратившими силу некоторых указов Президента Республики Казахстан» // http://adilet.zan.kz/rus/docs/U1800000636.
6. [6]      Там же.
7. [7]      Там же.
8. [8]      Постановление Правительства Республики Казахстан от 29 ноября 2017 года № 790 «Об утверждении Системы государственного планирования в Республике Казахстан» // http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1700000790#z10.
9. [9]      Варламов В. С., Гревиш А. И. Федеральные целевые программы развития регионов России в смягчении межрегиональной асимметрии // http://ieie.nsc.ru; Лобанов В. Реформирование государственного аппарата: мировая практика и российские проблемы // http://www.ptpu.ru/issues/199/5– /99.htm.
10. [10]     Постановление Правительства от 12.07.2018 года № 423 «Об утверждении Государственной программы развития агропромышленного комплекса Республики Казахстан на 2017-2021 годы» // http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1800000423.
11. [11]     Указ Президента Республики Казахстан от 4 апреля 2014 года № 786. Утратил силу указом Президента Республики Казахстан от 14 февраля 2017 года № 420 «О Государственной программе управления водными ресурсами Казахстана и внесении дополнения в Указ Президента Республики Казахстан от 19 марта 2010 года № 957 «Об утверждении Перечня государственных программ» // http://adilet.zan.kz/rus/docs/U1400000786.
12. [12]     Заключение Министерства национальной экономики РК по оценке реализации Государственной программы управления водными ресурсами Казахстана // https://economy.gov.kz/ru.
13. [13]     Заключение Министерства национальной экономики РКпо мониторингу хода реализации Государственной программы развития агропромышленного комплекса Республики Казахстана 2017-2021 годы по итогам 2018 года // https://economy.gov.kz/ru.
14. [14]     Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. N 588 “Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации // https://base.garant.ru/198991.
15. [15]     Указ Президента Республики Казахстан от 2 июня 2003 года N 1099. Утратил силу Указом Президента Республики Казахстан от 4 марта 2010 года N 931 «О правилах разработки и реализации государственных программ в Республике Казахстан» // https://tengrinews.kz/zakon/prezident_respubliki_kazahstan/konstitutsionnyiy_stroy_i_osnovyigosudarstvennogo_upravleniya/id-U030001099.