Мир закона

Продолжение. Начало в № № 1-2, № № 3-4 2022 г.

Джаксыбаев А. С. — докторант Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан

Научные консультанты: доктор юридических наук, доцент Бекишева С. Д. и доктор юридических наук, доцент Мукашева А. А.

Джаксыбаев А. С. — Қазақстан Республикасы Бас прокуратурасының жанындағы Құқық қорғау органдары академиясының докторанты

Ғылыми кеңесшілері: заң ғылымдарының докторы, доцент Бекишева С. Д. және заң ғылымдарының докторы, доцент Мукашева А. А.

Dzhaksybaev A. S. — doctoral student of the Academy of law enforcement agen-cies under the Prosecutor General’s Office of the Republic of Kazakhstan

Scientific consultants: doctor of law, associate professor Bekisheva S. D. and doc-tor of law, associate professor Mukasheva A. A.

УДК 347.963, 349.414

ПРОБЛЕМЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ПРИМЕНЕНИЕМ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

ЖЕР ЗАҢНАМАСЫНЫҢ ҚОЛДАНЫЛУЫН ПРОКУРОРЛЫҚ ҚАДАҒАЛАУ МӘСЕЛЕЛЕРІ

PROBLEMS OF PROSECUTORIAL SUPERVISION OF THE USE OF LAND LEGISLATION

3 ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ПРИМЕНЕНИЕМ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

3.1. Проблемы методики, тактики и организации прокурорского надзора по выявлению нарушений земельного законодательства, пути их решения

Универсальным способом выявления нарушений служит проверка. Для ус­пеш­ности ее проведения прокурору необходимо располагать действенными прие­мами и средствами, то есть иметь определенную методику[1].

Методика подразделяется на два вида — общую и частную. Общая методика применяется к надзорной деятельности в целом, частная методика — к деятель­ности по конкретным направлениям и вопросам. Общая методика, имея широкую сферу применения и использования, является основой для составления частных методик. Методики состоят из этапов, по вопросу классификации которых в научной среде отсутствует единое мнение.

К примеру, Б. В. Коробейников полагает, что методика проверки состоит из следующих шагов:

1. подготовка к проверке;
2. непосредственно выявление нарушений[2].

Указанная классификация является неполной, так в ней отсутствует ряд важ­ных для практической деятельности стадий: меры прокурорского реагирования, контроль за выполнением актов надзора.

А. Д. Берензон и В. Г. Мелкумов предложили свою классификацию, по кото­рой в методику входят нижеуказанные процедуры:

• выявление нарушений;
• анализ полученной информации;
• принятие мер реагирования;
• проверка исполнения актов прокурорского надзора[3].

Данная позиция, являясь более полной по сравнению с классификацией Б. В. Ко­робейникова, все же оставляет без внимания стадию подготовки к про­верке.

В этой связи наиболее продуманной является позиция В. П. Рябцева, который отметил все значимые стадии проверки:

1. определение задач проверки;
2. определение предмета проверка;
3. выяснение вопросов, которые подлежат исследованию;
4. мониторинг данных о состоянии законности в рассматриваемой сфере правоотношений[4].

На результативность проверки влияет не только правильно выбранная мето­дика проведения, но и грамотно выстроенная тактика. В. И. Шинд отмечал, что методика есть наполнение деятельности прокурора, в то время как тактика — это ее форма. Методика — это действия, тактика же — пути осуществления данных действий[5].

Если под методикой будет пониматься использование стадий надзора как ис­тре­бование и анализ документов, получение сведений о нарушениях, привлечение к проверке специалистов, то тактика разрабатывается с прицелом на достижение задач проверки, проводимой по конкретному и узкому вопросу, к примеру, законность предоставления/изъятия земельных участков, законность использования земельного участка, защита государственной земли от самовольного захвата и т. д.

Исходя из целей проверки, общественно-политической ситуации, состояния законности и социально-экономического развития региона, вопроса проверки про­курором выстраивается определенная тактика: составляется список органов, подлежащих проверке, изучаются соответствующие законы и правовые акты, определяются конкретные направления проверяемого вопроса, привлекаются специалисты из уполномоченных государственных органов[6]. Проверки подразделяются на целевые, совместные, комплексные и сквозные[7].

Целевые проверки — проверки, проводимые по определенным узким воп­ро­сам. К примеру, проверка законности предоставления в частную собственность земель для строительства.

Комплексные проверки — проверки, которые охватывают применение всей сфе­ры того или иного законодательства. Например, проверка соблюдения земельного законодательства в местном исполнительном органе. Комплексные проверки сочетаются с проверками совместными, то есть проводимыми с привлечением специалистов органов государственного контроля.

Сквозные проверки проводятся при необходимости определить состояние закон­ности в конкретной сфере правоотношений и (или) в рамках одного ведомства — от республиканского звена до районного. Проверка применения земельного законодательства в целом либо его отдельных требований в Комитете по управлению земельными ресурсами, акиматах областей, городов, районов и т. д.

Одной из тактических заповедей является избрание в каждой проверке методики действий, которые бы исключали подмену функций уполномоченных государственных органов[8].

Последовательность действий проверяющего выглядит следующим образом:

1. подготовка к проверке;
2. проведение проверки;
3. систематизация и анализ собранных данных;
4. составление итоговой справки;
5. реагирование на выявленные нарушения;
6. проверка исполнения актов надзора прокурора;

Подготовка к проверке весьма важный этап в надзорной деятельности, от ка­чества реализации которого зависит последующий результат[9].

Если в качестве основания выступают обращения граждан, в которых уже со­держится информация о нарушениях на конкретном объекте, то прокурор просто про­веряет доводы обратившегося лица, проводя минимальную подготовку к проверке. Это обусловлено тем, что проверяющий не может выйти за пределы доводов обращения и исследовать какие-либо другие вопросы.

Если же проверка проводится по поручениям Президента или Генерального прокурора, то проверяющим устанавливается предмет проверки, то есть та область земельного законодательства, соблюдение и исполнение которой предстоит про­верить; осуществляется изучение соответствующих правовых норм; анализирует­ся судебная практика; устанавливается круг объектов, подлежащих проверке (за исключением случаев, когда в поручении указан конкретный орган).

Также следует изучить статистические данные по проверяемым вопросам, про­анализировать информацию о нарушениях, поступающую из средств массовой информации, контрольно-надзорных органов, содержащуюся в обращениях граж­дан.

В случае, если органами прокуратуры ранее проводились аналогичные про­верки, то в обязательном порядке необходимо ознакомиться с их материалами, изу­чить практику внесения актов прокурорского надзора и контроля их исполнения. Недопустимо проводить проверки, надеясь на волю случая[10].

По этой причине необходимо заранее планировать действия и мероприятия, которые будут осуществляться в ходе проведения проверки[11]. Не будет лишним знание типичных нарушений, допускаемых проверяемым органом, ознакомление с методическими рекомендациями, обобщениями и обзорами надзорной деятель­ности.

Большая часть сотрудников прокуратуры (61 из 108), участвовавших в анке­тировании, пояснили, что обеспечены методическими рекомендациями по проведению проверок по вопросам соблюдения земельного законодательства. Вместе с тем респонденты указывают на ряд недостатков, которые содержатся в используемой методической литературе.

В частности, слабое освещение практики прокурорского надзора (55 человек); слабое освещение практики применения земельного законодательства (58 чело­век); отсутствие конкретики, большой объем и стиль изложения, трудный для чте­ния (48 человек); отсутствие алгоритма, который бы последовательно описывал порядок проверочных действий (61 человек).

При этом опрошенные пояснили, что наличие методических рекомендаций, по их мнению, является неотъемлемой частью эффективной проверки. Отсутствие же плана конкретных действий может приводить к негативным последствиям.

К примеру, отсутствие заранее разработанного алгоритма повлияло на проведение прокурорской проверки в местных исполнительных органах Костанайской области (прокуратура города *, 2020 год), когда за период проверки был выявлен лишь один факт незаконного предоставления земельного участка и два факта нецелевого использования земель[12].

Проверка проводилась без предварительного планирования, все действия осуществлялись исходя из текущих обстоятельств.

Из местных исполнительных органов не были заранее истребованы сведения о предоставленных землях, в связи с чем в ходе ее проведения проверяющий столкнулся с проблемой изучения большого количества актов, что лишило его значительного количества временных ресурсов.

При проведении выездной проверки сотрудниками центрального аппарата в этом же учреждении было выявлено семь фактов незаконного предоставления земель и 11 фактов их нецелевого использования[13].

Аналогичные явления имели место в ряде прокуратур районного звена Северо-Казахстанской, Акмолинской и Петропавловской областей[14].

В целом, 74 % лиц, прошедших анкетирование пояснили, что ввиду отсутствия алгоритма или плана действий сталкивались с проблемами при проведении проверок.

Таким образом, факт наличия отдельных проблем, связанных с методическими рекомендациями, очевиден.

Нами приведен авторский вариант методических рекомендаций (алгоритмов действий) по выявлению нарушений земельного законодательства, составленных с учетом мнения анкетируемых, а также разбора действий результативных проверок ряда прокуратур. В последующем данные алгоритмы апробированы в практической деятельности прокуратуры города Нур-Султан.

Для систематизации и рационализации будущих действий будет целесообразным составить план проверки, который необходимо утвердить у руководителя прокуратуры либо у начальника структурного подразделения.

Последним действием на подготовительном периоде является направление руководителю проверяемого органа письма-уведомления, в котором допускается указать цель предстоящей проверки, вопрос, основания, период проведения, список документов, материалов, необходимых для подготовки; потребовать выделить сотрудника, с которым будет проходить взаимодействие во время проверки, а также помещение для размещения проверяющего.

Этап проверки связан с непосредственным изучением документов проверяемого органа, анализом его деятельности, контактом с сотрудниками.

В первый день проверки необходимо запросить положение о проверяемом органе (если прокурор не изучил его на этапе подготовки), распоряжение о распределении обязанностей, иную информацию, дающую представление о содержании деятельности органа.

Перечень конкретных вопросов, подлежащих исследованию, зависит от вида проверки (целевая, комплексна, сквозная, совместная) органа, в котором она проводится и других обстоятельств. Данная тема подробно исследована в науке прокурорского надзора[15].

А. Д. Берензон и В. Г. Мелкумов сформулировали перечень основных вопросов, на которые должен быть направлен взор прокурора.

В их число входят следующие: объект, на котором было выявлено нарушение; система, в которой состоит объект; в чем выражено нарушение закона; норма, которая была нарушена и правовой акт, в котором она содержится; период совершения нарушения, продолжительность; время выявления нарушения; наличие материального ущерба, его размеры, последствия; должность лица, совершившего нарушение; данные лица, попустительствовавшего нарушению закона; обстоятельства, способствовавшие нарушению; причина, по которой выявленное прокурором нарушение не было выявлено ранее уполномоченными органами; причина, по которой нарушение не было устранено в случае выявления его ранее органами прокуратуры; вопрос устранения нарушения[16]. Данный круг вопросов является ориентиром для составления списка конкретных вопросов, которые планирует исследовать прокурор при проведении проверки.

В процессе проверки прокурор полномочен:

• истребовать для изучения и проверки на предмет соответствия закону все правовые акты проверяемого органа;
• запрашивать из органа, в котором проводится проверка, материалы, необходимые для проведения проверки;
• в установленном порядке получать доступ к документам по вопросам проверки;
• вызывать должностных лиц проверяемого органа для получения объяснений по вопросам проверки;
• привлекать к проведению проверки сотрудников других правоохранительных органов для обеспечения безопасности надзорной деятельности.

Используя эти полномочия, проверяющий выявляет, собирает и фиксирует нарушения, которые в последующем систематизируются по общим признакам и отражаются в справке о проведении проверки.

Справка помимо выявленных нарушений содержит в себе выводы прокурора о причинах и обстоятельствах, способствовавших совершению нарушений, сведения о лицах, их допустивших, предложения по мерам их устранения и внесению актов прокурорского надзора или реагирования.

По завершению проверки проверяющий предоставляет справку с материалами проверки руководителю прокуратуры, после чего она для ознакомления направляется руководителю проверяемого органа.

Акты надзора или реагирования, как правило, вносятся после ознакомления руководителя с результатами проверки. Протест на незаконный правовой акт может приносится в процессе ее проведения.

Мы опишем порядок действий проверяющего при конкретных проверках. В качестве примеров возьмем следующие виды проверок:

1. проверку деятельности местных исполнительных органов на предмет законности предоставления земель для строительства коммерческих объектов в черте населенных пунктов;
2. проверку органов по контролю за использованием за охраной земель на предмет соблюдения требований земельного законодательства при организации работы по выявлению земель, предоставленных для строительства, но не используемых в соответствующих целях (не осваиваемых).

Первая проверка.

На этапе подготовки необходимо:

1) изучить положения Земельного кодекса, регулирующие вопросы предоставления земель для строительства объектов. В частности, статьи 44-1, 48 Земельного кодекса.

2) запросить из местного исполнительного органа список земель, предоставленных для строительства объектов за проверяемый период.

Для удобства в использовании лучше всего попросить предоставить сведения в табличном виде с указанием таких данных, как место расположения земельного участка, кадастровый номер, целевое назначение, дата и номер постановления акимата, которым был предоставлен участок.

При проведении проверки:

1. Изучить журнал регистрации актов акима для проведения сверки количества постановлений, указанных в таблице, фактическому наличию.
2. Изучить постановления, следуя действиям, указанным ниже.

Земельный участок, предназначенный для строительства, согласно статьи 44-1 Земельного кодекса, не может быть сразу предоставлен в частную собственность (лишь во временное землепользование).

Поэтому необходимо обратить внимание на формулировку слов в постановлениях. В случае выявления постановлений, в которые предоставляют право частной собственности, а не право аренды, принять меры по их опротестованию.

3. Установить, во всех ли случаях предоставления земель на территорию, на которых они расположены, утверждены проекты детальных планировок.

В случае выявления фактов предоставления земельных участков без наличия на эту территорию утвержденного проекта детальной планировки принять меры по опротестованию постановлений, которыми эти земли предоставлены.

4. Провести сверку целевых назначений предоставленных земель с генеральным планом населенного пункта и проектами детальных планировок районов города, в которых расположены эти земли, на предмет наличия несоответствий, то есть фактов, когда, условно, проектом детальной планировки предусмотрено размещение одного объекта, а земельный участок предоставляется для строительства другого.

Электронные версии генеральных планов и проектов детальных планировок содержатся в соответствующих базах органов архитектуры и градостроительства.

В случае выявления фактов предоставления земель в нарушение градостроительной документации принимать меры по отмене постановлений, которыми они предоставлены.

5. Установить, во всех ли случаях, когда это необходимо, проводились торги, аукционы при предоставлении земель. Если да, то выяснить, проводились ли они в соответствии с Правилами организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или права аренды земельного участка, в том числе в электронном виде (утверждены приказом Министра национальной экономики РК от 31 марта 2015 года № 290).
6. Установить, определены ли границы земельного участка, целевое назначение, кадастровая стоимость, имелось ли сообщение о проведении торгов в периодическом печатном издании, официальном интернет-ресурсе, государственной информационной системе разрешений и уведомлений перед продажей земельного участка.
7. Находились ли лица, которым предоставлены земли, в списках участников торгов, аукционов.
8. В случае, если земельные участки предоставлялись в порядке исключений без проведения торгов, обратить внимание на обстоятельства, послужившие основанием для такого предоставления.

К примеру, земельный участок может быть предоставлен без проведения торгов в случае реализации лицом, которому он предоставлен, инвестиционного проекта.

При проверке необходимо выяснить, имелся ли на момент предоставления инвестиционный проект, что он из себя представляет и соответствует ли характеристике, указанной в ст. 284 Предпринимательского кодекса.

9. Во всех случаях выявления нарушений необходимо фиксировать их путем отбора пояснений у ответственных лиц проверяемого органа, сбора копий документов и материалов.
10. ВЫ связи с тем, что факты незаконного предоставления земель могут быть связаны с различными коррупционными и криминальными проявлениями, то при выявлении таких фактов надлежит подробно опросить сотрудников проверяемого органа по поводу нарушений, выяснить, было ли им заведомо о них известно, по какой причине они приняли то или иное решение.

Также по этим же вопросам требуется опросить лиц, которым были предоставлены эти земли, посредством базы СИО ПСО выяснить, состоят ли они в родственных или близких отношениях с сотрудниками проверяемого органа, предоставляли ли они кому-нибудь материальные или иные блага за получение земельного участка.

Систематизация и анализ собранных данных.

Незаконность предоставления земельного участка выражается одним действием — принятием незаконного постановления, но основания для признания этого постановления незаконным могут быт разные.

Допустим, в одном случае постановление о предоставлении земли принято в нарушение проекта детальной планировки, в другом случае — без его наличия, в третьем случае — без проведения торгов, когда их проведение обязательно и т.д.

В этой связи для удобства восприятия выявленные нарушения целесообразно классифицировать и учитывать по видам, то есть по общим признакам их совершения.

Подведение итогов и составление справки.

В справке указываются все выявленные нарушения с учетом их систематизации. Если в ходе проверки на незаконные правовые акты были принесены протесты, то это также требует указания.

Справка должна содержать информацию о выводах проверяющего относительно причин, по которым были допущены нарушения, обстоятельств, способствовавших их совершению. Необходимо установить всех лиц, по вине которых были допущены нарушения, дать оценку действиям (бездействиям) каждого из них и отразить это в справке.

В конце документа обозначить меры, которые необходимо принять для устранения нарушений и их последствий, внести предложения по мерам реагирования, а также предусмотреть инициативы профилактического характера.

При выявлении оснований полагать, что в действиях сотрудников проверяемого органа усматриваются признаки уголовного правонарушения отразить в справке вопрос направления материалов проверки в органы уголовного преследования.

Справку предоставить руководителю прокуратуры и после ее утверждения последним направить руководителю проверяемого органа для ознакомления.

Рекомендуем предоставить проверяемому органу один-два дня для внимательного ознакомления со справкой и дачи возражений.

Реагирование на выявленные нарушения.

Вносить акт надзора или реагирования следует в случае, если будет исключен вопрос наличия состава уголовного и (или) административного правонарушения в действиях лиц проверяемого органа.

Для этого наиболее приемлемым вариантом будет направление материалов проверки в органы уголовного преследования для принятия официального процессуального решения по фактам выявленных нарушений.

Данная рекомендация не относится к случаям протестов, которые могут вноситься по ходу проведения проверки.

На практике не всегда материалы проверок с аналогичными нарушениями направляются в соответствующие органы для проведения досудебного расследования.

Если органом уголовного преследования будет принято процессуальное решение о прекращении уголовного дела, согласованное с надзирающим прокурором, и в действиях проверяемых будут отсутствовать признаки коррупционных административных правонарушений, то дальнейшие действия выглядят следующим образом.

При условии, что в процессе проверки приносились протесты на незаконные решения о предоставлении земель, то после ее завершения наиболее оптимальным вариантом из всего арсенала правовых актов прокурора является внесение представлений об устранении нарушений законности, которые будут адресованы руководителю проверяемого органа либо вышестоящему должностному лицу, а также руководителю управления по контролю за использованием и охраной земель либо центрального уполномоченного органа по управлению земельными ресурсами для привлечения виновных лиц к административной ответственности по ст. 137 Кодекса об административных правонарушениях (нарушение земельного законодательства Республики Казахстан при предоставлении права на земельный участок и при изменении целевого назначения земельного участка).

Текст представления, направляемого в орган, в котором была проведена проверка, либо в вышестоящий орган, не должен повторять текст внесенных до него протестов, а должен обобщенно отразить выявленные нарушения, пути их устранения, осветить причины и обстоятельства, способствовавшие их совершению, меры по устранению, требования о принятии мер дисциплинарного характера в отношении всех лиц, причастных к совершению нарушений.

В целях устранения последствий нарушений в непременном порядке ставить перед руководителем органа вопрос принятия мер по отмене соответствующих гражданско-правовых сделок, заключенных на основании принятия незаконных решений по предоставлению земель и отмене регистрации права собственности (инициировать подачу искового заявления).

Одной из причин нарушений может быть низкий профессиональный уровень сотрудников, обстоятельством в данном случае будет служить отсутствие ведомственного контроля со стороны руководителей, ненадлежащая организация ответственными лицами работы по проведению обучения, повышению профессионального уровня сотрудников этого органа.

При таких обстоятельствах указать руководителю органа организовать своим сотрудникам изучение нарушенных норм, ужесточить контроль за их деятельностью, провести служебную проверку и дисциплинарно наказать всех виновных лиц.

Если представление внесено на имя руководителя вышестоящего органа, то в нем необходимо указать требование о привлечении к дисциплинарной ответственности первого руководителя проверяемого органа. К примеру, требование в представлении, адресованном акиму области, привлечь к дисциплинарной ответственности акима города.

При внесении представления в адрес управления по контролю за использованием и охраной земель нужно также осветить все выявленные нарушения, отметить лиц, по вине которых они были допущены, и поставить вопрос о привлечении их к административной ответственности.

Каждый пункт желательно отражать отдельно и нумеровать, требовать подтверждения их исполнения конкретными документами и материалами.

Проверка исполнения актов надзора.

Ответ на представление должен содержать исчерпывающую информацию о проделанной работе по каждому указанному в этом представлении требованию прокурора с приложением доказательств.

Прокурор, получая этот ответ, дает оценку его полноте и изучает подтверждающие документы.

К примеру, информация о принятых мерах дисциплинарного характера должна подтверждаться приложенными приказами, информация о расторжении договоров аренды, купли-продажи должна подтверждаться копиями соответствующих писем в адрес сторон и судебных исков соответственно.

В случае получения неполного ответа должно вернуть его обратно и потребовать вернуться к рассмотрению акта надзора.

Максимальный срок рассмотрения представления составляет тридцать дней, однако его фактическое исполнение может занять более длительное время.

К примеру, требование об устранении правовых последствий незаконных предоставлений земель может затянуться на несколько месяцев.

Поэтому прокурор обязан держать на контроле отдельные вопросы до момента их логического завершения.

В случае оставления представления без рассмотрения ставится вопрос о привлечении ответственных должностных лиц к административной ответственности по ст. 664 Кодекса об административных правонарушениях.

Вторая проверка.

При проверке управлений по контролю за охраной и использованием земель необходимо учитывать специфику их полномочий и функций, дающих право самим проводить проверки, находить нарушения, привлекать виновных лиц к ответственности, а также принимать меры по устранению этих нарушений. Проверка должна показать результативность деятельности проверяемого органа[17].

Алгоритм действий проверяющего должен выглядеть следующим образом:

Подготовка к проверке:

1) изучить нормы Земельного кодекса, определяющие функции и полномочия управлений по контролю за использованием и охраной земель. В первую очередь нормы, содержащиеся в ст. 147, а также ряд других норм, регламентирующих порядок деятельности этих органов в конкретных ситуациях (статьи 92-94);

2) изучить Правила выявления земельных участков, не используемых в соответствующих целях или используемых с нарушением законодательства Республики Казахстан (утверждены приказом Министра сельского хозяйства от 5 мая 2018 года № 194);

3) изучить положение о проверяемом управлении, которое можно найти в интернет-источниках;

4) из местных исполнительных органов запросить:

• список земель, предоставленных для строительства;
• списки предоставленных для строительства земель, которые для проведения по ним проверок направлялись в управление по контролю за использованием и охраной земель;
• иную информацию о направлении сведений в управление по контролю за использованием и охраной земель для проведения проверок;

5) из управления по контролю за охраной и использованием земель запросить:

• список жалоб граждан, поступивших по вопросу неосвоения земель;
• сведения о проведенных проверках с отражением сведений об их количестве, проверяемых объектах, месте их расположения, внесенных предписаниях, поданных судебных исках и результатах их рассмотрения;
• сведения о внесенных предписаниях с требованием использовать участок по назначению (приступить к освоению земельного участка).

Как и в первой проверке, рекомендуется выразить просьбу предоставить сведения в табличном виде, в запросах указывать интересующий период.

Проведение проверки:

1) выяснить, по всем ли землям, указанным акиматами в информациях, направленных в Управление, проводились проверки или принимались какие-либо иные меры;

2) предоставленный Управлением список обращений граждан сверить с журналом учета обращений физических и юридических лиц и отчетом формы-ОЛ;

3) изучить обращения, выяснить по всем ли из них проводились проверки (имеются в виду те случаи, когда проведение проверок было необходимым), для чего просмотреть материалы проверок;

4) изучить материалы проверок по вопросам неосвоения земель, выяснить по всем ли фактам нарушений вносились предписания;

5) выяснить, соблюдается ли требование об учете предписаний в соответствующем журнале, для чего проверить наличие журнала и содержащихся в нем сведений (п. 7 Правил);

6) выяснить, по всем ли предписаниям, сроки исполнения которых истекли, в случае их неисполнения поданы судебные иски о принудительном изъятии земель и виновные лица привлекались к административной ответственности по статье 462 Кодекса об административных правонарушениях (невыполнение предписаний органов государственного контроля и надзора), для чего запросить номенклатурные производства с копиями судебных исков;

7) выяснить, принимаются ли меры по наложению обременений на земельные участки, в адрес собственников которых были внесены предписания, с целью исключения фактов их перепродажи, для чего запросить копии соответствующих уведомлений, направленных в органы юстиции;

8) выяснить, направляются ли сведения о собственниках земельных участков, которым вручены предписания, в органы государственных доходов для последующего применения к ним десятикратной базовой ставки земельного налога (запросить копии уведомлений в органы государственных доходов); если да, то направляются ли они в предусмотренный законодательством срок (п. 9 Правил);

9) выяснить, направляются ли сведения о выявленных нарушениях в отделы (управления) земельных отношений при местных исполнительных органах (п. 9 Правил);

10) при выявлении нарушений фиксировать их путем отбора пояснений, снятия копий с документов;

11) в связи с тем, что нарушения, выраженные в непринятии мер к недобросовестным собственникам, могут быть допущены сознательно, то при их наличии следует подробно опросить сотрудников проверяемого органа по поводу нарушений, выяснить, было ли им заведомо о них известно, по какой причине они были совершены.

Кроме того, подобает опросить лиц, в отношении которых Управлением не были приняты те или иные меры, установить, состоят ли эти лица в родственных или близких отношениях с кем-либо из сотрудников Управления, предоставляли ли они кому-нибудь материальные или иные блага за уход из-под санкций;

Систематизация и анализ собранных данных.

Все нарушения разделяются по блокам в соответствии с вопросами, подлежавшими проверке.

Например, первый блок — непринятие мер по информации местных исполнительных органов о неосвоении земель, второй блок — непринятие мер по рассмотрению обращений граждан по аналогичному вопросу, третий вопрос — непринятие мер по внесению предписаний в случае выявления нарушений и т. д.

Подведение итогов и составление справки.

Справка составляется по тем же правилам, которые мы обозначили в первой проверке.

Реагирование на выявленные нарушения.

Вопрос внесения актов надзора так же, как и в первой проверке, надлежит рассматривать после направления материалов в органы уголовного преследования и принятия ими процессуального решения.

Порядок дальнейших действий применим при условии, если в действиях сотрудников Управления будут отсутствовать признаки административных коррупционных и уголовных правонарушений.

Так как управления по контролю за использованием и охраной земель находятся в составе местных исполнительных органов, подходящим вариантом будет внесение представления на имя акима области.

Рекомендуемый объем представления составляет не более 5-6 листов. В самом представлении не является обязательным подробно отражать все выявленные факты (если их выявлено большое количество), достаточно отметить их в справке, которую в последующем приложить к представлению.

Важным аспектом является правильная формулировка требований.

В бесспорном порядке пишется требование привлечь виновных лиц к дисциплинарной ответственности; в связи с тем, что представление вносится на имя акима области, ставится вопрос о принятии соответствующих мер в отношении руководителя Управления (при наличии серьезных нарушений).

По каждому блоку нарушений вырабатываются методы по их устранению.

К примеру, в случае выявления фактов непроведения проверок по информации акиматов требовать провести эти проверки; в случае обнаружения фактов невнесения предписаний предлагать внести их; при выявлении случаев бездействия по неисполненным предписания настаивать привлекать лиц, которым были адресованы данные предписания, к административной ответственности и обязывать инициировать иски по изъятию принадлежащих им земель.

В каждом случае непривлечения собственников земель, не исполнивших предписания Управления, к административной ответственности, следует рассматривать действия сотрудников Управления сквозь призму ст. 660 Кодекса об административных правонарушениях (укрытие административного правонарушения).

Мерой реагирования будет являться возбуждение производства по делу об административном правонарушении и направлении его в суд самим прокурором либо внесение представления в органы антикоррупционной службы для составления протокола и направления его по подсудности.

Проверка исполнения актов надзора.

Проверка исполнения представления проводится по тому же принципу, что и в первой проверке.

В обоих случаях приветствуется проведение межведомственных совещаний по вопросам принимаемых проверяемыми органами мер по устранению выявленных проверками нарушений.

Вторым способом осуществления надзорной деятельности служит анализ состояния законности, который проводится без посещения поднадзорных органов путем сбора соответствующей информации, которая в последующем может дать представление об имеющихся проблемах, вопросах, нарушениях в конкретной области или сфере правоотношений.

Порядок и условия его проведения определены приказом Генерального Прокурора Республики Казахстан № 60 от 2 мая 2018 года. Анализу должны подвергаться как правовые акты поднадзорных органов, так и их действия (бездействия) по исполнению и соблюдению требований законодательства.

Анализ состояния законности преследует такие цели как рационализация и планирование надзора, выявление проблемных вопросов и нарушений в правоприменительной практике.

Аналитическую деятельность можно условно разделить на три направления, два из которых (1, 2) тесно связаны друг с другом:

1. Накопление, изучение, упорядочивание сведений о состоянии законности деятельности государственных органов.
2. Накопление, изучение, упорядочивание, сведений о состоянии законности в сфере принятия данными органами правовых актов.
3. Обобщение практики прокурорского надзора по указанным направлениям.

Выше мы приводили классификацию, согласно которой проверки подразделялись на целевые, комплексные и сквозные. Полагаем, что данная классификация применима и для анализа.

Качество анализа в первую очередь зависит от получаемой информации, источники которой мы определим ниже.

От них во многом зависит результативность и успешность проверки[18].

В исследуемой нами сфере надзора этими источниками выступают:

1. Правовые акты поднадзорных органов, доступ к которым обеспечивается путем их изучения на бумажных носителях, использования цифровых информационно-справочных систем, возможностей системы «Интернет».

К примеру, оценка актов местных исполнительных органов, как правило, осуществляется прокурорами на регулярной основе. В каждой прокуратуре для этого существуют своя практика. В одних случаях они после принятия направляются прокурору для изучения, в других случаях прокурор сам запрашивает их либо они изучаются в электронных базах данных.

2. Спутниковые снимки поверхности населенных пунктов, доступ к которым обеспечивается посредством систем АО «НК «Қазақстан Ғарыш Сапары».

Этот проект внедрен в 2016 г. и призван содействовать прокурорам в деятельности по противодействию самовольным захватам земель.

Посредством спутников снимков прокурор, не покидая пределов кабинета, может видеть, какие принадлежащие государству земли были подвергнуты самовольном занятию.

3. Данные (статистические сведения, материалы проверок, иные документы) центрального уполномоченного органа по управлению земельными ресурсами и уполномоченных органов по контролю за охраной и использованием земель.
4. Данные иных контрольно-надзорных органов (статистические сведения, материалы проверок, иные документы), деятельность которых связана со сферой применения земельного законодательства.
5. Практика судебного рассмотрения дел по искам государственных органов, связанным с вопросами, вытекающими из земельных правоотношений.

Например, иски местных исполнительных органов об освобождении самовольно занятых земель; иски органов по контролю за использованием и охраной земель по изъятию земель, не используемых в соответствующих целях (неосвоенных).

6. Практика судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением земельных норм, а также практика их апелляционного обжалования.

К примеру, практика рассмотрения и обжалования административных дел по ст. 462 Кодекса об административных правонарушениях (воспрепятствование должностным лицам государственных инспекций и органов государственного контроля и надзора в выполнении ими служебных обязанностей, невыполнение постановлений, предписаний и иных требований), части ст. 139 (незаконное пользование недрами, за исключением подземных вод, нарушающее право государственной собственности на недр, совершенное повторно в течение года после наложения административного взыскания) и т. д.

7. Практика рассмотрения дел об административных правонарушениях уполномоченными органами, а также практика их судебного обжалования.

Допустим, практика рассмотрения дел по ст. 136 Кодекса об административных правонарушениях (нарушение права государственной собственности на землю), ст. 137 (нарушение земельного законодательства при предоставлении права на земельный участок и при изменении целевого назначения) и т. д.

8. Практика судебного обжалования действий и актов государственных органов по земельным вопросам.

Как пример, практика судебного обжалования постановлений местного исполнительного органа об отказе в предоставлении права аренды на земельные участки; практика судебного обжалования предписаний органов по контролю за использованием и охраной земель.

9. Данные об исполнении судебных актов, актов уполномоченных органов по делам об административных правонарушениях.

Скажем, данные об уплате штрафов по статьям 136, 137, 139 Кодекса об административных правонарушениях и т. д.

10. Данные об исполнении судебных решений по искам государственных органов по спорам, вытекающим из земельных правоотношений.

К примеру, данные об исполнении решений судов об освобождении самовольно занятых земель и сносах возведенных строений.

11. Данные органов государственных доходов о поступлении в бюджет налоговых отчислений и других обязательных платежей по договорам купли-продажи, аренды земельных участков.

Например, сведения из управления государственных доходов о полноте, своевременности внесения платежей за временное пользование (аренду) земельными участками.

12. Данные органов государственных доходов о поступлении из органов по контролю за использованием и охраной земель сведений о лицах, не использующих и использующих земельные участки с нарушением законодательства, для последующего применения к ним десятикратной ставки земельного налога.
13. Данные органов государственных доходов о применении к лицам, не использующим и использующим земельные участки с нарушением законодательства, десятикратной ставки земельного налога.
14. Обращения граждан и юридических лиц.
15. Сообщения, содержащиеся в средствах массовой информации, социальных сетях.
16. Анонимные опросы (анкетирования) представителей предпринимательского сообщества, диалог с которым является эффективным средством укрепления законности[19].
17. Материалы досудебных расследований, судебных приговоров по уголовным делам.
18. Материалы оперативно-розыскных, специальных мероприятий, негласных следственных действий.
19. Материалы надзорной деятельности, акты прокурорского надзора и реагирования.
20. Информационные система СИО ПСО (система информационного обмена правоохранительных и специальных государственных органов).
21. Другие сведения государственных органов, организаций, связанные с осуществлением ими своей деятельности.
22. Иные источники информации.

Используя эти источники информации как в совокупности, так и по отдельности, прокурор может без посещения объекта (субъекта) проверки, провести анализ состояния законности по тем или иным вопросам и выявить нарушения.

Выше мы описывали порядок действий прокурора при проведении проверок в акиматах по вопросам законности предоставления земель и в органах земельного контроля на предмет соблюдения требований земельного законодательства при организации работы по выявлению земель, предоставленных для строительства, но не используемых в соответствующих целях (неосваиваемых).

Нарушения в данных сферах деятельности представляется возможным выявить и без проведения проверок, то есть путем анализа. Для этого необходимо выполнить те действия, которые мы обозначали на этапе подготовки к проведению проверки, после чего исследовать полученные материалы, сопоставить факты, дать им правовую оценку и получить в итоге результат.

В качестве одного из вариантов отметим выявление фактов несоответствий решений о предоставлении земель для строительства требованиям градостроительной документации. Прокурор запрашивает из отдела земельных отношений постановления, законность которых является предметом анализа, после чего по каждому факту предоставления делает запрос в отдел архитектуры и градостроительства на предмет установления факта того, наличие каких объектов предусмотрено градостроительной документацией на территории, далее проводит сверку целевых назначений предоставленных земельных участков с градостроительной документацией.

В случае выявления несоответствий составляет справку и результатах анализа и принимает меры по опротестованию незаконных актов.

Прокурор, прибегая к тому же методу анализа, может обобщить количество удовлетворенных протестов за определенный период, составить соответствующую справку с выводами и предложениями и принять соответствующее решение.

Другой пример, выявление случаев непринятия органами по контролю за использованием и охраной земель мер за неисполнение собственниками земель предписаний. Запрашиваются список предписаний, копия журнала их регистрации; материалы проверок, по которым внесены предписания; копии судебных исков и принятых по ним решений о принудительном изъятии земель, копии протоколов об административных правонарушениях по ст. 462 Кодекса об административных правонарушениях.

Изучая эти материалы, прокурор проводит сверку количества неисполненных предписаний с количеством протоколов, составленных по ст. 462 Кодекса об административных правонарушениях, и количеством исков об изъятии земель.

Выявление расхождений будет являться свидетельством наличия нарушений и основанием для проведения полноценной проверки и опроса сотрудников органа, чья деятельность была подвергнута анализу.

Одним словом, анализ предполагает практически те же действия, что и проверка. Отличие заключается в том, что прокурор не посещает субъект (объект) проверки; материалы, которые при проверке могут быть получены при устном требовании и изучены прокурором непосредственно по месту нахождения проверяемого органа, при проведении анализа запрашиваются официально и изучаются на рабочем месте прокурора. Еще одной отличительной чертой анализа является отсутствие возможности вызывать лиц для получения объяснений.

В определенном смысле основательная и тщательная подготовка к проверке содержит элементы анализа состояния законности, а анализ содержит элементы подготовительного этапа проверки.

Приведем еще несколько примеров аналитической работы прокурора и укажем последовательно каждое действие.

Предметом анализа будут выступать следующие вопросы:

1) деятельность акиматов (отделов земельных отношений) по контролю за своевременным поступлением в бюджет средств по договорам аренды и купли-продажи земельных участков;

2) состояние законности при соблюдении физическими и юридическими лицами требований земельного законодательства в части недопущения самовольного занятия государственных земель;

3) состояние законности при соблюдении собственниками земель, предоставленных для строительства коммерческих объектов, обязанностей по их использованию;

4) состояние законности при отказе в предоставлении местным исполнительным органом земель физическим и юридическим лицам;

5) деятельность органов государственных доходов при применении увеличенной ставки налога к лицам, не использующим земли, предназначенные для строительства, либо использующим их с нарушением законодательства.

Анализ деятельности акиматов по обеспечению поступления в бюджет обязательных выплат:

1. В акимате запрашиваются сведения о земельных участках, предоставленных в частную собственность и во временное землепользование, с указанием вопросов об отражении данных о дате предоставления, кадастровом номере, месте расположения, дате заключения договора и сроке и условии его действия, личности лица, которому предоставлен участок, включая индивидуальный идентификационный номер.
2. В акимате запрашиваются копии договоров купли-продажи и аренды земель, изучаются их финансовые условия.
3. Из органов юстиции запрашивается информация о количестве зарегистрированных договоров купли-продажи и договоров аренды земель.
4. Для проверки достоверности предоставленных акиматом сведений осуществляется их сверка с данными органов юстиции.
5. По каждому (либо выборочно по отдельным) предоставленному земельному участку и заключенному на основании такого предоставления договору направляется запрос в органы государственных доходов для получения информации о поступлениях обязательных платежей в бюджет.

Запрос формируется таким образом, чтобы были установлены такие обстоятельства как личность платежника, вид и дата платежа, земельный участок, в связи с владением или пользованием которым осуществляется платеж.

6. Все полученные сведения обрабатываются, сопоставляются между собой, в частности требования договоров относительно размеров и сроков платежей и их фактическим исполнением.
7. Все несоответствия отражаются в справке о результатах анализа.
8. По результатам анализа, на наш взгляд, из всех вариантов, предусмотренных приказом Генерального Прокурора Республики Казахстан № 60 от 2 мая 2018 г., наиболее оптимальным вариантом является назначение в местном исполнительном органе самостоятельной проверки для разбора каждого нарушения путем опроса его сотрудников.

Анализ соблюдения права государственной собственности на землю.

В рамках проекта Генеральной Прокуратуры и Министерства сельского хозяйства «Земля по закону — прекратим самозахват» от 2016 г. установлен план организации совместной деятельности государственных органов в различных ситуациях.

Этот план содержит в себе ряд мероприятий различного характера, реализация которых возложена на органы прокуратуры, органы внутренних дел, местные исполнительные органы, а также на ряд других органов и организаций, состоящих в единой рабочей группе.

В частности, планом предусмотрены такие мероприятия, как обследование территории, изучение космических снимков, патрулирование территории; их исполнение осуществляется отделами земельных отношений, управлениями по контролю за использованием и охраной земель и органами внутренних дел.

В дополнение к плану мы опишем механизм самостоятельных действий прокурора по выявлению самовольных захватов земель, которые также должны привнести пользу в осуществляемую совместную деятельность.

Итак, последовательность действий выглядит следующим образом:

1. Проводится объезд и осмотр поднадзорной территории, в ходе которого обращается внимание на строения и сооружения, возведенные на землях в пределах осматриваемой территории.
2. Каждый факт визуального осмотра земельного участка, на котором расположены объекты, законность нахождения которых вызвала сомнения, фиксируется в специальном акте с приложением соответствующих фотоматериалов.
3. В случае отсутствия возможности провести объезд по каким-либо причинам осмотр нужных зон и районов поднадзорной территории проводится с помощью системы дистанционного зондирования АО «Национальная компания “Қазақстан Ғарыш Сапары”».

Порядок использования данной системы указан на официальном сайте организации — http://gharysh.kz/space-pictures/orders/.

4. Каждый факт размещения объекта, вызвавший сомнения относительно его законности, отражается прокурором в произвольной форме на бумажном носителе с указанием данных о месте расположения занятого земельного участка и о размещенном на нем объекте.
5. По каждому предполагаемому факту самовольного занятия земли, установленному в ходе объезда и просмотра космических снимков осуществляется запрос в местный исполнительный орган о предоставлении сведений о всех земельных участках, предоставленных для строительства и находящихся в тех зонах, где размещены возведенные объекты.
6. Данные местного исполнительного органа сопоставляются с результатами обследования и изучения космических снимков.
7. В случае, если занятая строением земля не находится в чьем-либо частном пользовании или владении, расценивать сей факт следует как самовольное занятие земельного участка.
8. По результатам анализа составляется соответствующая справка, к которой прилагаются акты обследования и космические снимки.
9. В качестве одного из способов реагирования уместно направить информационные письма на имя акима города областного значения (района) и руководителя управления по контролю за использованием и охраной земель для принятия соответствующих мер (проведение проверок, отбор объяснений от «самозахватчиков»).

Анализ состояния законности при соблюдении собственниками земель, предоставленных для строительства коммерческих объектов, обязанностей по их использованию проводится по такому же принципу.

Анализ законности отказов предоставления земель физическим и юридическим лицам:

1. Изучается практика судебного обжалования решений местных исполнительных органов об отказе в предоставлении земель.
2. Из всех имеющихся судебных актов выделяются те, которыми требования истцов были удовлетворены, то есть решения акимов признавались незаконными.
3. Данные судебные решения классифицируются по основаниям удовлетворения исковых требований.
4. Составляется справка, в которой отражаются результаты изучения, выборки судебных актов с учетом их классификации по основаниям удовлетворения требований истцов.
5. По итогам анализа в качестве одной из мер допустимо направить представление на имя акима с отражением всех фактов, послужившими основаниями для признания судом решений местного исполнительного органа незаконными.

В качестве альтернативы допускается назначить проверку в местном исполнительном органе и установить причины, по которым были приняты отказные постановления, по существу вопроса отобрать объяснения от сотрудников акимата, выяснить юридическую судьбу тех земель, по которым принимались отрицательные решения в предоставлении, возможно они после отказа в последствии были предоставлены другим лицам без каких-либо препятствий.

Анализ применения десятикратной ставки налога к лицам, не использующим земли с нарушением законодательства:

1. Из управления по контролю за использованием и охраной земель запрашиваются сведения о количестве внесенных предписаний с указанием вопросов их содержания, даты внесения, личности лица, в адрес которого оно внесено и месте расположения эксплуатируемого им земельного участка.
2. Из органов государственных доходов по каждому земельному участку запрашиваются сведения о базовых ставках налога.

Запрос формируется таким образом, чтобы были установлены такие обстоятельства как размер базовой ставки налога на землю до получения собственником/пользователем предписания и после.

3. Все случаи, при которых органами государственных доходов не применялись десятикратные ставки, отмечаются в соответствующей справке.
4. По завершении анализа и составлению справки для отбора объяснений от сотрудников органа государственных доходов назначается проверка.

При запрашивании информации в ходе анализа указывается интересующий период.

Отдельным аспектом выделим взаимодействие органов прокуратуры с другими государственными органами.

Прокуратура является высшим надзорным органом и все ее отношения с государственными органами в первую очередь строятся исходя из данного положения.

Вместе с тем важная роль в надзорной деятельности отведена вопросам взаимодействия прокуроров с органами государственной власти, местного самоуправления, правоохранительными и контролирующими органами.

Под взаимодействием мы понимает совместную деятельность нескольких субъектов во благо реализации общих задач.

Прокуроры могут взаимодействовать как с поднадзорными органами, так и с теми органами, деятельность которых не входит в орбиту прокурорского надзора. Природа совместной деятельности также может быть разной: организованной по принципу вертикали, где прокурор выступает в роли управляющего, осуществляя при этом надзор; основанной по горизонтали, когда отношения построены на принципах равноправия и исключены какие-либо проявления правового превосходства одного субъекта над другим.

Описывая порядок действий прокуроров при проведении проверок и анализов, мы показали примеры отдельных вариантов проявления взаимодействия прокуроров с государственными органами.

В целях более оперативного получения сведений, информации, данных, материалов, документов, имеющих значение для дела, в порядке взаимодействия могут создаваться соответствующие рабочие группы.

Ярким примером служит наличие в каждом регионе межведомственных рабочих групп по противодействию самовольным занятиям земель, действующих в рамках республиканского проекта «Земля по закону — прекратим самозахват».

Механизм взаимодействия органов прокуратуры и государственных органов в области обеспечения законности в сфере земельных отношений не вызывает вопросов, так как он создается исходя из тех функций и полномочий, которыми наделены эти органы, а также на основе тех целей и задач, которые должны быть достигнуты в результате такого взаимодействия.

Данный вопрос обстоятельно изучен в научной литературе.

Так, В. Г. Бессарабов считал, что прокуратура в первую очередь должна координировать деятельность контролирующих и правоохранительных органов[20], А. А. Жидких в качестве одной из основных форм взаимодействия прокуроров с государственными органами называл реализацию нормотворческой функции[21], Ф. М. Кобзарев полагал, что прокурор должен выступать в качестве флагмана для поднадзорных органов и своими требованиями задавать импульс их движению[22].

Мы бы хотели остановиться на взаимодействии прокуроров с органами, осуществляющими государственный контроль за использованием и охраной земель, так как оно может осуществляться в разных формах и множеством способов.

Совместная деятельность прокуроров и управлений по контролю за использованием и охраной земель должна выражаться в объединении усилий в работе по выявлению, устранению и профилактике нарушений земельного законодательства, обеспечению его соблюдения всеми субъектами земельных правоотношений.

Взаимодействие прокуроров и контролирующих органов служит общим интересам по обеспечению законности[23].

Результатом должного взаимодействия должны быть:

• более оперативная, качественная, плодотворная совместная аналитическая и практическая деятельность по устранению нарушений закона и их последствий;
• исключение фактов проведения проверок одних и тех же объектов по одним вопросам;
• улучшение методики и тактики проведения проверок;
• совершенствование результативности высшего надзора и государственного контроля;
• более эффективное обеспечение действия принципа верховенства закона в области земельных отношений;
• формирование единой практики применения норм закона;
• освещение и совместное обсуждение проблемных вопросов в правоприменительной практике;
• избрание единой тактики действий в условиях нестандартных ситуаций, вызванных политическими, социальными, экономическими обстоятельствами.

Сотрудники прокуратуры, принимавшие участие в анкетировании, считают, что эффективное взаимодействие прокуроров с органами по контролю за использованием и охраной земель может выражаться в следующем: обмен информацией о проверках и принятых в результате их проведения мерах (43 человека); в отдельных случаях раздел территории обслуживаемых населенных пунктов на сферы действия прокурорского надзора и государственного контроля в вопросах противодействия самовольным занятиям государственных земель, выявления фактов неиспользования и использования земель с нарушением законодательства (19 человек); проведение совместных совещаний по обсуждению итогов деятельности за отчетные периоды (13 человек); совместное обсуждение вопросов о внесении изменений и дополнений в земельное законодательство (16 человек); совместное обсуждение судебной практики (10 человек).

Итак, формы совместной деятельности прокуратуры и государственного контроля за использованием и охраной земель могут быть принимать различный характер. Влияние на степень взаимодействия в конкретном регионе могут оказывать те или иные факторы: штатная численность обоих ведомств, правоприменительная практика, профессиональный уровень сотрудников и другие вопросы.

Приведем основные формы, являющиеся универсальными для каждого региона:

1. обсуждение вопросов по совершенствованию земельного законодательства;
2. обмен положительным опытом работы;
3. обмен статистической информацией;
4. оказание взаимопомощи в вопросах практической деятельности;
5. участие в межведомственных рабочих группах по противодействию земельным нарушениям;
6. проведение совместных мероприятий по обсуждению итогов деятельности, освещению проблемных вопросов и определению задач на предстоящий период;
7. совместное составление списка государственных земель, которые могут быть подвержены посягательствам в виде их самовольного занятия;
8. в условиях срочной и безотлагательной необходимости проведения большого количества проверочных мероприятий раздел обслуживаемой территории населенного пункта на сферы действия прокурорского надзора и государственного контроля;
9. организация совместных лекций, семинаров, учебных мероприятий по повышению профессионального уровня сотрудников;
10. совместные выступления в средствах массовой информации в целях повышения правовой культуры населения;
11. составление совместных методических рекомендаций;
12. участие прокурора в рассмотрении управлениями по контролю за использованием и охраной земель актов прокурорского надзора и реагирования;
13. предоставление центральным уполномоченным органом по управлению земельными ресурсами и управлениями по контролю за использованием и охраной земель на регулярной основе материалов проверок;
14. направление требования о проведении проверок управлениями по контролю за использованием и охраной земель.

Такая форма взаимодействия (предоставление центральным уполномоченным органом по управлению земельными ресурсами и управлениями по контролю за использованием и охраной земель на регулярной основе материалов проверок) на протяжении полутора лет, начиная с августа месяца 2014 г., имела место в Карагандинской области между прокуратурой города Караганды и управлением по контролю за использованием и охраной земель по Карагандинской области.

Управлением по негласному требованию прокуратуры города в электронном виде велся список проверок, проведенных на территории областного центра, в котором отмечалась вся необходимая информация (объект, основание, период проверки, выявленные нарушения, принятые меры, исполнение предписания), к которому прикладывались отсканированные копии материалов проверок.

По запросу, который делался раз в квартал, данная таблица с копиями материалов предоставлялась в прокуратуру, где полученные документы изучались и проверялись на предмет законности. Вопросы полноты принятых мер, сроков проверок, контроля за исполнением предписания были объектом изучения предметника по земельным вопросам, вопросы законности привлечения нарушителей земельного законодательства к административной ответственности, взыскания неуплаченных штрафов — объектом изучения сотрудника, осуществлявшего надзор за законностью административного производства.

При выявлении нарушений прокуратура города по согласованию с прокуратурой области применяла соответствующие меры реагирования.

Данный метод взаимодействия шел на пользу как прокуратуре, так и Управлению, сотрудники которого понимая, что их действия обязательно будут предметом оценки, обеспечивали максимальную полноту и качество проверок[24].

Полномочие же требовать от уполномоченных органов проверок и информировать об их итогах предусмотрено ст. 44 Закона Республики Казахстан «О прокуратуре».

Требование направляется по поступившим в прокуратуру материалам, обращениям в целях исключения фактов подмены функций уполномоченных государственных органов (за исключением трех случаев).

Также требование может быть направлено по результатам анализа состояния законности, порядок проведения которого мы указывали выше.

Важным моментом, влияющим на успешность деятельности любого образования, является уровень организации внутренних вопросов.

Исследование показало, что в настоящий момент имеется ряд вопросов, связанных с регулированием деятельности подразделений, информационно-аналитической работой, определением приоритетных участков надзора и разграничением компетенций между специализированными и территориальными прокурорами.

Причина проблем лежит в том, что данные аспекты не имеют нормативного регулирования. Многочисленные реформы в системе «общего» надзора, по нашему мнению, в конечном результате лишили его системности и целостности. Так, в период с 2015 г. по 2018 г. было принято три нормативных акта об организации надзора в социально-экономической сфере. Каждый из них, который приходил на смену предыдущему, все в большей степени уходил от частных положений к общим.

Относительно регулирования работы подразделений.

Одним из моментов, определяющих качество надзора, является уровень профессионализма сотрудников. Профессионализм же во многом зависит от опыта работы в органах прокуратуры, в целом, в профильном подразделении и на определенном участке надзора, в частности. Мы полагаем, что минимальный стаж работы в органах прокуратуры, достаточный для получения необходимого опыта, составляет — три года, при этом стаж работы на определенном участке надзора должен быть не менее полутора-двух лет.

Проведенное анкетирование показало, что при 78 сотрудниках (из 108 опрошенных), имеющих стаж работы в органах прокуратуры свыше трех лет, в подразделениях по защите общественных интересов свыше трех лет (надзор в социально-экономической сфере) работают 54, а из этих 54 сотрудников надзор за соблюдением земельного законодательства свыше трех лет осуществляют только 29, то есть 53 %.

Такая ситуация связана прежде всего с тем, что имеет место практика перераспределения обязанностей между сотрудниками. Так, согласно анкетированию, 25 человек ответили, что сотрудники, ответственные за сферу соблюдения земельного законодательства, менялись раз в 6 месяцев, 64 человека ответили, что такие изменения происходили раз в год и 19 человек ответили, что раз в 2-3 года.

Безусловно, частые кардинальные изменения в распределении обязанностей не позволяют сотрудникам полноценно вникнуть в тему деятельности, понять ее особенности.

К примеру, частые изменения в распределениях обязанностей не позволили прокуратуре *** Костанайской области довести до логического завершения процессы по возврату в государственную собственность ряда земельных участков, не используемых в течение трехгодичного срока. Так, в марте 2020 г. было выявлено восемь земель, по которым собственниками не принималось мер к освоению.

Прокуратурой в адрес уполномоченного органа внесены представления с требованиями начала процесса их изъятия, которым незамедлительно в адрес собственников внесены предписания. Однако спустя установленный законом срок (один календарный год) судебных исков о возврате земель не подано.

Причиной этому послужил факт, что в течение этого года сотрудник по земельным вопросам менялся четыре раза и соответствующая информация была утеряна[25].

Еще одним фактором, влияющим на качество работы, является полная сосредоточенность усилий на осуществляемом направлении надзора.

Другими словами, предметник не должен отвлекаться на другую работу, не связанную с его с предметом.

Анкетирование показало, что 84 сотрудника по исследуемому нами направлению надзора параллельно осуществляют надзор по другим направлениям, не близким к сфере земельных отношений, и все 84 человека считают, что осуществление надзора по разным по отношению друг другу направлениям не позволяет в полной мере сконцентрироваться ни на одном из них.

Например, прокуратурой *** района Павлодарской области в 2019-2020 годах выявлено всего три факта незаконного изменения целевых изменений земельных участков, тогда как сотрудниками центрального аппарата в ходе выездной проверки выявлено двенадцать фактов.

Согласно пояснениям сотрудников, данное упущение имело место в виду осуществления надзора по большому количеству не связанных между собой направлений. Так, помимо сферы земельных отношений в число обязанностей входили вопросы мониторинга общественно-политической ситуации, надзор в сфере государственных закупок, законодательства о несовершеннолетних и об обороте оружия[26].

Очевидно, что такое обстоятельство вызвано ограниченностью штатов, большим объемом работы; руководители вынуждены вверять в обязанности подчиненных несколько предметов.

Однако в соседнем районе с равным количеством нагрузки и штатной численности проверка прошла более продуктивно, что нашло отражение в выявлении в общей сложности более пятидесяти нарушений, одиннадцать из которых по вопросу изменения целевого назначения земель. Сотрудник, проводивший проверку, помимо земельного законодательства, осуществлял надзор по смежным направлениям: в сфере законодательства о градостроительстве, экологии и чрезвычайных ситуациях[27].

Таким образом, на качество и эффективность проверок повлиял фактор рациональности распределения нагрузки между сотрудниками.

Следует учитывать, что надзор за соблюдением земельного законодательства является многогранным направлением и требует от предметника полного погружения в курируемую сферу. Более того, данное направление надзора все более актуализируется и на сегодняшний день, пожалуй, является самым значимым направлением.

Поэтому мы считаем, что даже в условиях ограниченности штатов предметник по осуществлению надзора за применением земельного законодательства не должен быть задействован в другой работе, за исключением той, которая пересекается с основным направлением.

К слову, таких связанных с земельным законом направлений немало и компетентный руководитель всегда найдет оптимальный способ рационально распределить обязанности между сотрудниками. Указанный выше пример подтверждает данное утверждение.

Полагаем, что во избежание фактов нерационального распределения нагрузки этот вопрос должен находиться в плоскости правового регулирования, для чего нами разработан проект приказа Генерального прокурора, который предписывает организовывать рабочий процесс с учетом указанных выше факторов.

Относительно информационно-аналитической деятельности.

В целях обладания информацией о состоянии законности на поднадзорной территории не будет лишним регулярно обобщать практику прокурорского надзора, судебного обжалования действий государственных органов, судебного рассмотрения административных дел, вытекающих из земельных правоотношений.

Результаты данной работы могут быть использованы для совершенствования надзора и повышения эффективности деятельности прокуратуры.

К примеру, имея информацию о количестве удовлетворенных за определенный период исковых заявлений о признании незаконными правовых актов акиматов, прокурор может применить ее при проведении проверки, оценке деятельности государственного органа, при планировании собственной деятельности, анализе практики применения норм земельного законодательства и т.д.

Так, прокуратурой города Семей проведено обобщение отмен судом актов местного исполнительного органа по земельным вопросам за период 2019-2020 годов, по итогам которого в адрес акима города внесено представление с постановкой ряда требований различного характера.

Впоследствии руководитель профильного отдела акимата был освобожден от занимаемой должности.

Результаты информационно-аналитической работы прокуратуры города предопределили проведение тематической прокурорской проверки в отделе земельных отношений в следующем периоде, в ходе которой было выявлено 8 незаконных актов[28].

Прокуратурой Северо-Казахстанской области в 2021 г. после обобщения представлений, внесенных в адрес отделов земельных отношений области, возбуждено дисциплинарное производство в отношении руководителя областного управления земельных отношений, по результатам исполнения которого последний был привлечен к строгой дисциплинарной ответственности[29].

Таким образом, аналитический подход позволил прокурорам дистанционно дать оценку состоянию законности деятельности государственного органа, а также спланировать проведение результативной проверки на следующий отчетный период.

Указанный случай, безусловно, подтверждает пользу информационно-аналитической деятельности, не все сотрудники применяют подобные методы.

Согласно проведенному анкетированию, информационно-аналитическую деятельность использует менее трети респондентов. При этом все они оценивают ее исключительно положительно и считают фактором, способствующим повышению эффективности.

Полагаем, что подобный метод должен применяться единообразно в масштабах всей системы органов прокуратуры, для чего необходимо заложить соответствующие требования в ведомственном акте.

Действующий приказ (№ 60 от 2 мая 2018 г.) регулирует рабочий процесс одновременно по трем отраслям надзора, каких-либо требований к информационно-аналитической деятельности в отличии от одной из предыдущих редакций (приказ ГП № 60 от 1 октября 2010 г.) он не предъявляет, так как содержит в себе моменты общего характера (не путать с анализом состояния законности)[30].

Организация работы в пределах направления надзора, а точнее в рамках конкретного участка этого направления, является частным вопросом и требует издания специального отдельного правового акта.

Подготовленный проект приказа регулирует ряд частных вопросов надзора за соблюдением земельного законодательства, включая аспекты информационно-аналитической деятельности.

Относительно определения приоритетов надзора:

В предыдущей главе указаны примеры земельных нарушений, выявляемых прокурорами. Эти нарушения имели место на протяжении пяти лет и во всех без исключения регионах страны.

Именно на них необходимо концентрировать усилия, расставляя соответствующие приоритеты.

Расстановка приоритетов позволяет разумно планировать работу, действовать профилактически, рационализировать использование временных ресурсов, выявлять более существенные нарушения.

Сотрудники прокуратуры города Павлодар, определив ряд приоритетных направлений, в числе которых была защита права государственной собственности на землю, в 2020 г. в рамках инициативной проверки выявили самовольные захваты государственных земель, допущенные при попустительстве местных исполнительных органов.

После прокурорского вмешательства земельные участки были освобождены, виновные лица привлечены к различным видам ответственности.

Прокуратура Бурабайского района Акмолинской области, определив приоритетом законность актов местного исполнительного органа, выявила 11 случаев предоставления земель без градостроительной документации. По результатам рассмотрения акта надзора ряд должностных лиц был привлечен к дисциплинарной ответственности, по отдельным фактам начаты досудебные расследования.

В 2021 г. в Костанайской области прокуроры при аналогичных условиях выявили многочисленные факты бездеятельности управления по контролю за охраной и использованием земель[31].

Однако не все сотрудники имеют о них представление, что подтверждается анкетированием, согласно которому около половины респондентов не обладает сведениями о важных направлениях надзора.

Такое обстоятельство играет свою отрицательную роль. Прокуратура *** района Павлодарской области по итогам 2020 г. не выявила ни одного значимого нарушения, за которые виновные лица понесли бы наказание[32].

Аналогичные прецеденты допущены в 2020 году в *** районе Северо- Казахстанской области и в *** районе Костанайской области[33].

Таким образом, умение обозначить и расставить приоритетные участки системным образом влияет на продуктивность надзора.

Из приведенной в предыдущей главе практики можно выделить все области права, в большей степени подвергаемые посягательствам.

К этим областям следует отнести следующие:

1. В сфере деятельности местных исполнительных органов:

1) законность предоставления земель в собственность и землепользование;

2) законность изменения целевых назначений земель;

3) законность проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков и права аренды на земельные участки

4) осуществление должным образом контроля за выполнением покупателями и арендаторами своих обязанностей, предусмотренных договорами купли-продажи и аренды земель;

5) осуществление должным образом контроля за выполнением собственниками земель и арендаторами обязанностей, предусмотренных земельным законодательством;

6) полнота и эффективность использования контрольных функций при организации противодействия земельным нарушениям;

7) своевременность направления в органы государственных доходов сведений о лицах, которым в соответствии с земельным законодательством были вручены предписания.

2. В сфере деятельности органов государственных доходов:

1) своевременность и полнота применения к недобросовестным собственниками и землепользователям десятикратной ставки базового земельного налога;

2) своевременность и полнота применения мер налогообложения за пользование земельными участками.

3. В сфере исполнения обязанностей собственниками и землепользователями:

1) выполнение требований, предусмотренных статьей 65 Земельного Кодекса Республики Казахстан.

4. В сфере защиты права государственной собственности на землю:

1) законность занятия государственных земель и размещения на них объектов.

Для того, чтобы эти вопросы являлись приоритетными в масштабах всей системы надзора необходимо отразить их в ведомственном акте Генерального Прокурора.

В этой связи мы сочли целесообразным включить их в авторский проект специального приказа.

Относительно разграничения компетенций.

Действующий Отраслевой приказ, в отличие от предыдущих его редакций, не разграничивает сферы действия территориальных и специализированных прокуроров.

Полагаем, это связано с тем, что устоявшаяся практика не оставляет каких-либо вопросов: каждый прокурор без дополнительного регулирования знает свою сферу ответственности исходя из категории поднадзорных органов (военные, гражданские, объекты транспортной инфраструктуры) и вида правоотношений (природоохранное законодательство, о воинской обязанности и воинской службе, о несовершеннолетних и т. д.).

Кроме того, каждой категории поднадзорных органов характерно применение конкретной сферы правоотношений. К примеру, органы военного управления не могут быть субъектами применения законодательства о свободе предпринимательской деятельности, а в силу особенности деятельности применяют ряд специфических отраслей права.

Однако существуют виды правоотношений, к которым следует отнести и отношения в сфере землепользования, субъектами которых выступают различные государственные органы и организации, которые, исходя из вышеуказанной формулы, подпадают под надзор всех видов прокуратур.

Подобная альтернативность снимает ответственность с каждой из них и может повлечь факт оставления объекта надзора и (или) сферы правоотношений вне поля зрения.

Например, в 2020 г. в городе *** Костанайской области имел место факт выхода военно-медицинского учреждения за пределы отведенной местным исполнительным органом территории путем организации парковочной станции. Данный факт не был своевременно выявлен по причине того, что внимание территориальных прокуроров не обращается на специализированные объекты (военные, транспортные), не входящие в их орбиту надзора, а военные прокуроры, проверяя поднадзорные органы, не уделяют внимание вопросам законности землепользования[34].

Нарушение было выявлено спустя полгода с момента совершения после обращений местного исполнительного органа в военную и территориальную прокуратуры.

Таким образом, можно сделать вывод, что отсутствие нормативного разграничения компетенций прокуроров оказывает свое негативное влияние.

Полагаем, что имеется необходимость в устранении данного пробела непосредственно в пределах надзора за соблюдением земельного законодательства, так как по другим направлениям подобные вопросы отсутствуют.

Авторский проект специального приказа включил положение о разграничении компетенций территориальных и специализированных прокуратур, в основу которого положен принцип отнесения поднадзорного объекта к конкретной категории.

Частая реорганизация основ прокурорского надзора в социально-экономической сфере, которая сопровождалась принятием новых ведомственных актов, привела к тому, что отдельные вопросы организационного характера, придававшие надзору единообразие и системность, остались вне нормативного регулирования.

Это обстоятельство привело к тому к негативным последствиям в практической деятельности, отсутствии ориентиров и критериев надзора. Для решения данных проблем принимались акты, регулирующие частные вопросы по отдельным узким направлениям в пределах отрасли надзора. Однако без внимания остался надзор за соблюдением земельного законодательства.

Предложенный нами проект приказа призван решить эту проблему (Приложение А — см. в следующем номере).

Научно-практические подходы к исследованию института прокурорского надзора позволяют сделать вывод, что анализ системных проблем способствует достижению лучших результатов и повышению эффективности надзора, рационализирует использование временных ресурсов, что в конечном итоге приводит к позитивному влиянию на законность.

3.2. Меры по оптимизации правовых актов прокуратуры, используемых при осуществлении надзора за применением земельного законодательства

При выявлении нарушений прокурор обязан принять действенные меры по их устранению и ликвидации причин совершения. Обязательность реагирования на любые нарушения закона является упреждающим фактором, положительно влияющим на уровень законности, а также обеспечивает действие принципа неотвратимости наказания.

Последствия нарушения земельного законодательства могут быть разными, как и способы реагирования на них, порядок применения которых предусмотрен уголовным, административным, гражданским законодательством.

В арсенале правовых актов прокурора имеется девять актов прокурорского надзора и реагирования. Все они перечислены в ст. 23 Закона Республики Казахстан «О прокуратуре». Какой акт применить в конкретной ситуации зависит от особенностей нарушений, наличия последствий и других обстоятельств[35].

Каждый правовой акт может преследовать одну или несколько целей из следующих: устранение нарушений, их причин и условий; привлечение виновных лиц к дисциплинарной или административной ответственности; ликвидация последствий нарушений; взыскание средств за принесенный материальный ущерб; профилактика новых нарушений.

Важную роль играет вопрос правильного выбора акта, качественного его составления и четкой формулировки содержащихся в нем требований, актуальности, то есть своевременности применения; не исключается и возможность применения одновременно нескольких актов надзора[36].

Согласно данным отчетов Формы № 1, всего прокурорами за 2013-2021 годы в рамках осуществления надзора по защите общественных интересов внесено 161443 акта, из которых по вопросам нарушения земельного законодательства 9781 акт или около 6 %.

Мы рассмотрим несколько видов актов, актуальных для исследуемого нами направления надзора и применение которых довольно распространено в практической деятельности.

Первым таким актом является протест, который приносится на незаконные нормативные и иные правовые акты поднадзорных органов. Только в период с 2013 г. по 2021 г. прокурорами было принесено 3025 протестов на правовые акты в сфере земельных отношений, что составляет более 9 % от всех протестов и около 30 % от общего числа актов в сфере надзора за соблюдением земельного законодательства.

Протест, как правило, вносится на имя должностного лица, издавшего незаконный акт, но также может быть принесен и в вышестоящий орган или должностному лицу. Целью протеста является отмена незаконного акта либо приведение его в соответствие с законом. Незаконность издаваемых государственными органами и их должностными лицами актов в сфере земельных отношений может выражаться в различных формах и проявлениях.

В одних случаях это может быть возложение на себя полномочий, входящих в компетенцию вышестоящего органа, при предоставлении земель, предоставление земель без проведения торгов и аукционов, предоставление земель в нарушение требований градостроительной документации. В других случаях — изменение целевого назначения земель в нарушение градостроительных норм; необоснованное установление сервитута; неправомерное установление минимальных размеров земельных участков; неправомерное принятие решения о назначении проверки по соблюдению земельного законодательства; неправомерное внесение предписания и др.

Ярким примером применения данного вида акта является протест прокурора города Петропавловск, принесенный на постановление акимата города «О начале принудительного отчуждения земельных участков и недвижимого имущества», согласно которому местными властями планировалось осуществить отчуждение семидесяти семи земельных участков общей площадью 3,2 гектара и снос расположенных на них жилых домов для благоустройства территории одного из объектов социальной значимости — здания Конгресс-холла.

Незаконность решения местного исполнительного органа заключалось в том, что, то целевое назначение, под которое предполагалось изъять земли, не соответствовало генеральному плану города.

Путем принесения одного протеста прокуратурой защищены права 77 собственников земельных участков[37].

Протест должен содержать наименование органа, в который он вносится, название акта, подлежащего опротестованию, аргументированные доводы о его незаконности с указанием норм закона, которые были нарушены, ясное заявление требований со ссылкой на нормы закона, на основании которых эти требования излагаются, а также информацию о порядке и условиях рассмотрения протеста.

Срок рассмотрения протеста не может превышать десять календарных дней с момента его поступления. В случае, когда у прокурора имеются сомнения относительно объективности рассмотрения планируемого к внесению протеста, он вправе обратиться с исковым заявлением в суд о признании неправомерного акта недействительным.

Из указанного нами количества внесенных протестов на правовые акты по земельным вопросам 16 было отклонено, что составляет менее 1 %.

В случаях отклонения актов прокурорам следует добиваться их удовлетворения[38] и использовать такой способ реагирования, как подача в суд заявления о признании актов, решений и действий (бездействий) органов и должностных лиц незаконными. В период с 2013 г. по 2021 г. судами удовлетворено 13 таких заявлений.

Одна лишь отмена незаконного акта не является достаточной мерой реагирования. Задача прокурора заключатся в устранении производных от его издания[39].

Значит, прокурор должен принимать меры по устранению причин, условий и обстоятельств, благоприятствовавших совершению нарушений, нейтрализации их последствий. Эффективным средством в достижении указанных целей является представление об устранении нарушений законности.

Представление вносится в случаях, когда в качестве ответных мер на нарушения необходимо принять комплекс разного рода мер. Данный вид акта является самым распространенным инструментом в арсенале правовых актов прокурора. Так, за 2013-2021 годы прокурорами внесено 7035 представлений о нарушении законности в сфере земельного законодательства. Это составляет почти 6 % от всех представлений и более 56 % от общего числа актов в сфере надзора за соблюдением земельного законодательства.

Вопрос полноты рассмотрения представления напрямую зависит от уровня качества его составления, умения правильно, последовательно, системно и логически изложить позицию, отразить нарушения, ясно сформулировать требования. В представление должно состоять из следующих компонентов:

1. информация о нарушениях закона со ссылками на его конкретные нормы;
2. выводы о виновности лиц, совершивших нарушения закона;
3. выводы относительно действий (бездействий) лиц, создавших попустительские условия для допущения нарушений;
4. причины, условия, обстоятельства, при действии которых нарушения стали возможными;
5. требования о проведении мероприятий по нейтрализации нарушений, их причин, обстоятельств, условий и последствий, по профилактике и привлечению нарушителей к ответственности.

Недопустимо использование формулировок, носящих неясный и поверхностный характер, которые не призывают к точным действиям либо не указывают на конкретных лиц-нарушителей и обстоятельства. К таким формулировкам можно отнести следующие: «принять комплекс мер по устранению нарушений и их последствий», «нарушения допущены ввиду ненадлежащего исполнения своих обязанностей сотрудниками отдела», «данное нарушение стало возможным по причине отсутствия должного контроля со стороны руководства органа» и т. д.

Представление может вноситься как по единичным нарушениям, так и по нескольким, как в адрес органа, в деятельности которого выявлены нарушения, так и других органов, в чьи полномочия входит вопрос устранения нарушений.

К примеру, внесение представления в адрес местного исполнительного органа по факту нарушения сроков рассмотрения заявлений граждан о предоставлении прав на земельные участки и одновременно внесение представление в адрес управления по контролю за использованием и охраной земель с требованием привлечь должностных лиц акимата к административной ответственности по ч. 1 ст. 137 Кодекса об административных правонарушениях.

Представление подлежит рассмотрению в тридцатидневный срок с момента поступления либо в срок, установленный прокурором. Действенной мерой, обеспечивающей должный эффект от применения представления, является использование прокурором права участвовать в его рассмотрении.

Представление является наиболее универсальным видом акта, так как может содержать непохожие по отношению друг к другу требования, начиная от вопросов управленческого характера, заканчивая вопросами применения мер дисциплинарного и административно-правового характера.

Потребовать наказать нарушителей закона в дисциплинарном или административно-правовом порядке прокурор может путем вынесения и направления проверяемому органу соответствующего постановления.

Постановление о возбуждении дисциплинарного производства вносится прокурором, как правило, по единичным фактам, но может быть внесено и по большому количеству нарушений в ситуациях, когда принятие мер лишь дисциплинарного воздействия в отношении нарушителя будет достаточной мерой реагирования и отсутствует необходимость в проведении комплекса мероприятий.

Постановление о возбуждении дисциплинарного характера может применяться и по результатам обобщения состояния законности с целью привлечь к ответственности конкретное лицо.

Например, прокурором по окончанию квартала путем обобщения внесенных актов надзора проведен анализ состояния законности в отделе земельных отношений, который показал, что организация работы в отделе находится не на должном уровне, о чем свидетельствуют три представления, внесенных на имя руководителя отдела за анализируемый период. Сотрудники отдела по актам прокурорского надзора не раз привлекались к дисциплинарной ответственности, при этом руководитель отдела наказаний не понес, так как все акты вносились на его имя. В данном случае прокурор возбуждает дисциплинарное производство в отношении руководителя отдела, в котором описывает сложившуюся негативную ситуацию, обращая внимание на некачественную организацию деятельности отдела, и направляет его акиму города (района) для исполнения.

Срок рассмотрения такого постановления определяется прокурором. Принимая решение о возбуждении дисциплинарного производства положено убедиться в наличии вины лица, в отношении которого принимается данная мера, не истек ли срок наложения на него взыскания, предусмотренный ст. 66 Трудового кодекса.

Постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении используется, когда необходимо привлечь виновное в совершении нарушения лицо к административной ответственности.

Порядок его применения предусмотрен статьями 760, 805 Кодекса об административных правонарушениях. Прокурор может возбудить дело об административном правонарушении по любой из статей Кодекса об административных правонарушениях и направить его для рассмотрения в суд или в соответствующий государственный орган.

Прокурор перед вынесением постановления обязан выяснить, имело ли место совершенное деяние, содержится ли в нем состав административного правонарушения, степень вины в данном деянии лица, в отношении которого возбуждается производство; не истек ли предусмотренный ст. 62 Кодекса об административных правонарушениях срок давности.

Применять данный акт при осуществлении надзора за соблюдением земельного законодательства надлежит с определенной рациональностью. Контролирующие органы сами вправе возбуждать производства по делам об административных правонарушениях, и задача прокурора заключается в обеспечении исполнения этого полномочия. «Подменять полномочия уполномоченного органа прокурору нецелесообразно»[40].

Разумнее всего направить в данные органы представление с требованием осуществить меры по привлечению нарушителя к административной ответственности.

Возбуждение административного производства есть средство надзора, а административное преследование опосредует его осуществление[41].

Статистика по применению постановлений не ведется, в связи с чем привести данные не представилось возможным.

Если в нарушениях земельного законодательства усматриваются признаки уголовных правонарушений, прокурор регистрирует данный факт в Едином реестре досудебных расследований и принимает одно из следующих решений: самостоятельно проводит досудебное расследование; направляет материалы в орган уголовного преследования по подследственности.

В целях возмещения государству ущерба от противоправных действий, защиты прав граждан, общества и государства прокурор обращается с заявлением в суд.

Статьей 54 Гражданский процессуального кодекса предусмотрено, что прокурор вправе обратиться в суд с иском, заявлением в целях защиты и восстановления прав лиц, которые ввиду физических, психических и других факторов не способны осуществлять свою защиту, неограниченного круга лиц, а также общества и государства[42].

В период с 2013 по 2021 год судами удовлетворено 2896 заявлений прокуроров, из них 466 (16,09 %) — поданы по фактам нарушений земельного законодательства, что равно около 5 % от общего количества актов, примененных в рамках надзора за соблюдением земельного законодательства.

В заявлении со ссылками на нормы закона указываются суть нарушений, последствия, требования, связанные с защитой, восстановлением нарушенных прав, возмещением материального вреда, признанием действий (бездействий) ответчика незаконными.

Заявление в интересах физического лица подается, если он по состоянию здоровья, в силу возраста, недееспособности не имеет возможности самостоятельно обратиться в суд (допустим, нарушение земельных прав лиц с ограниченными возможностями), при этом в заявлении приводятся конкретные факты, но основании которых его интересы представляются прокурором; в интересах неограниченного круга лиц — при условии действия правовых и нормативно-правовых актов государственных органов в области земельных отношений, ущемляющих права и интересы граждан (неверное составление документов на земельные доли.

Как и к вынесению постановления о возбуждении административного производства, к вопросу подачи заявления в интересах государства, стоит подходить дифференцированно[43] и рационально[44].

Если речь идет о принудительном изъятии в пользу государства земельного участка, то такое дело целесообразнее поручить уполномоченному органу по контролю за использованием и охраной земель в рамках представления; если стоит вопрос отмены незаконного акта, как нарушающего интересы государства, так и ограничивающий права граждан или неопределенного круга лиц, более оптимальным выходом послужит принесение на такой акт протеста.

Есть также такие акты реагирования, как разъяснение закона и обращение.

Следует отметить, что с принятием новой редакции Закона «О прокуратуре» от 30 июня 2017 года № 81-VI разъяснение закона изменило свое значение. В Законе «О Прокуратуре» от 21 декабря 1995 года № 81-VI разъяснение закона имело другой смысл.

В действующей редакции закона «разъяснение закона» — это акт прокурорского реагирования, посредством которого прокурор разъясняет физическим и юридическим лицам о недопустимости нарушения законности и об установленной за это ответственности.

По смысловому значению акт реагирования «разъяснение закона» новой редакции Закона идентичен такому акту надзора как «предостережение», который был предусмотрен старой редакцией и которого нет в указанной формулировке в новой.

С 2013 по 2016 годы (до момента принятия новой редакции Закона) органами прокуратуры объявлено 8381 предостережение, из них 175 — о недопустимости нарушения земельного законодательства или 2,09 %, что в свою очередь составляет 1,99 % от всех актов надзора в сфере земельного законодательства.

В 2017 г. (с момента действия новой редакции Закона) разъяснения закона по исследуемому направлению надзора не применялись, общее их число составило 36 штук.

Таким образом, доля данного вида акта с реагирования в контексте надзора за соблюдением земельного законодательства очень мала и в процентном соотношении составляет около 2 %.

За этот же период прокуроры 200 раз выступали с обращениями, из которых в 17 случаях выступления были связаны с недопущением земельных нарушений (8,5 %); их доля среди всех актов надзора по исследуемому направлению — менее 1 %.

Мы не будем подробно останавливаться на последних двух актах, так как в сфере надзора за соблюдением земельного законодательства они практически не используются.

Проблемы составления актов прокурорского надзора.

Генеральным Прокурором большое внимание уделяется вопросам качества составления актов надзора и реагирования. Данная тема является предметом обсуждения каждого крупного совещания, проводимого в Генеральной прокуратуре, и нередко с высоких трибун озвучивается информация негативного содержания[45].

В рамках настоящего исследования с учетом требований Генеральной прокуратуры проведен мониторинг прокурорских актов.

С помощью электронного банка актов прокурорского надзора изучено около 100 протестов и 300 представлений, примененных прокурорами страны в 2013-2021 годах. Анализом установлено, что около одной пятой изученных протестов и одной четвертой представлений не соответствуют сформировавшимся стандартам и нормам качества, что также нашло отражение в служебной записке профильной службы на имя Генерального прокурора[46].

К примеру, в некоторых представлениях:

• отсутствуют ссылки на нормы закона, которые были нарушены (7 %);
• нет четкой формулировки требований — изобилуют такие выражения, не предписывающие выполнения конкретных действий, как «принять меры профилактического характера», «не допускать» или «исключить подобные факты» (20 %);
• требования о привлечении лиц, допустившие нарушения либо своим бездействием создавшие для них условия, имеют обезличенный характер, указываются такие формулировки как «нарушения допущены ввиду отсутствия знаний норм земельного законодательства у сотрудников», «отсутствие должного контроля со стороны руководства» (17 %);
• не проведен системный анализ причин и условий нарушений (19 %);
• требования ограничиваются лишь привлечением нарушителей к дисциплинарной ответственности и выполнением формальных действий — (27 %);
• имеются проблемы стилистического свойства, мысли излагаются не последовательно, нарушения не систематизированы по их видам, отсутствует общепринятая структура документа (вводная часть, описательная, заключительная, резолютивная), что затрудняет его изучение и восприятие (30 %);
• большое количество грамматических ошибок орфографического и пунктуационного характера (32 %).

В протестах прокуроры в отдельных случаях ссылаются лишь на подзаконные акты (8 %), забывая при этом сослаться на нормы законов, допускают грамматические ошибки (11 %)

Имеют место случаи использования в протестах формулировки «прошу» (7 %), а в представлениях как «предлагаю» (47 %), так и «требую» (53 %), что не соответствует единообразному составлению актов надзора. Полагаем, что формулировка «предлагаю» не носит императивного характера и входит в некое противоречие с надзорным статусом прокуратуры.

Установлены факты неправильного выбора вида акта надзора. На незаконные правовые акты местных исполнительных органов вносились представления, а не протесты (4 %), а на протокольные решения приносились протесты (7 %).

Немаловажное значение имеет вопрос актуальности прокурорского акта и содержащихся в нем требований. Протесты на незаконные акты вносились после исполнения этими актами установленных положений, то есть в случаях, когда отмена незаконного акта не влекла правовых последствий (6 %). В представлениях содержались требования о принятии мер дисциплинарного характера к лицам, сроки привлечения которых к ответственности истекли (17 %).

Подобного рода упущения при составлении актов надзора приводили к негативным последствиям, чем вызвали критику со стороны Генеральной прокуратуры.

Например, отсутствие ссылок на нормы закона, конкретных требований по устранению нарушений в 2020 г. привели к возврату представлений прокуратур *** района *** области и города *** *** области вышестоящими прокурорами[47].

Прокуратура *** района *** области при внесении акта надзора, не указав в резолютивной части конкретных лиц, подлежащих привлечению к дисциплинарной ответственности, способствовала тому, что действительно виновные лица в виде заместителя руководителя земельных отношений и руководителя отдела предпринимательства избежали заслуженного наказания[48].

В представлении прокурора *** района *** области не отражены причины, способствовавшие нарушению законности, ввиду чего подобного характера нарушения были допущены четырежды в течение 2021 года[49].

В частности, после выявления системных нарушений в деятельности мобильных групп по противодействию самозахватам земель прокурором поставлен вопрос лишь о наказании виновных лиц, тогда как необходимо было внести инициативу о замене составов членов групп, так как последние состояли из молодых сотрудников со стажем работы до полугода.

Прокуратура города *** *** области выявила случаи неналожения обременений на земли, используемые с нарушением, и при внесении акта ограничилась лишь требованием привлечь ответственных сотрудников проверяемого органа к дисциплинарной ответственности[50].

Выявленные нарушения привели к конкретным последствиям и для их устранения прокурору следовало потребовать направить соответствующие сведения в регистрирующий орган.

В 2018 году прокуратурой *** района *** области принесен протест на правовой акт местного акимата о предоставлении земельного участка в частную собственность, когда получателем участка была произведена регистрация права собственности, т. е. отмена акта не влекла каких-либо последствий[51].

Ввиду неотражения служебных обязанностей, неисполненных привлекаемым лицом, поднадзорным органом было отклонено постановление о возбуждении дисциплинарного производства прокуратуры *** района *** области[52].

Возникает вопрос, по какой причине, несмотря на усилия Генеральной прокуратуры РК, имеют место факты ненадлежащей работы с актами прокурорского надзора, почему вышестоящими прокурорами не используется предусмотренное ст. 34 Закона «О прокуратуре» полномочие по отзыву некачественного акта надзора?

Ответ находится на поверхности, то есть в формулировке вышеуказанной нормы. Отзыв ненадлежащего акта надзора является полномочием, но не обязанностью. В этой связи мы полагаем, что отзыв не соответствующего требованиям акта должен стать обязанностью, а не быть полномочием, которое может быть не реализовано.

Анализ принесенных прокурорами протестов и внесенных представлений показал, что требования Генерального Прокурора относительно качества составления актов являются актуальными и работа по исполнению данного требования должна быть продолжена.

Помимо методов ведомственного контроля необходимо предусмотреть систему поощрений. В целях стимулирования прокурорских работников не будет лишним на республиканском уровне учредить конкурс «Лучшее представление», который будет проводиться с периодичностью раз в год. За занятые призовые места предусмотреть призы и награды, которые будут выражены в служебных воздаяниях.

При оценке представлений обращать внимание на такие факты как:

• характер, степень тяжести, количество выявленных нарушений;
• актуальность и значимость вопроса проверки или анализа, в результате которого внесено представление;
• стилистика изложения и целостность текста;
• наличие или отсутствие грамматических ошибок;
• лаконичность и содержательность текста;
• юридическая грамотность текста, правильность применения норм закона;
• качество анализа о причинах и условиях совершения нарушений;
• вопрос установления конкретных лиц (исполнителей и руководителей), виновных в допущенных нарушениях;
• полнота предложенных мер по устранению нарушений, их причин, условий и последствий;
• полнота исполнения органом, в адрес которого внесено представление, содержащихся в представлении требований прокурора.

Изучение законодательства показало, что процессуальный аспект деятельности контрольно-надзорных и правоохранительных органов регламентирован достаточно детально. К примеру, порядок и процедура производства по делам об административных правонарушениях регламентированы соответствующим Кодексом, процессуальные вопросы деятельности следственных органов регламентированы уголовно-процессуальным законодательством.

Эти акты определяют не только организационные и процедурные моменты, но и предъявляют конкретные требования к документам, составляемым в процессе их действия. Таким путем достигается принцип единообразия их оформления.

Прокурорский надзор за деятельностью государственных органов в этой части остался без нормативного регулирования. Так, ни одним актом не установлены стандарты к оформлению и составлению правовых документов прокуратуры.

Полагаем, что именно отсутствие подобного требования к актам надзора влечет факты их неединообразного составления, отрицательно влияет на качество и полноту их содержания.

Вопрос о необходимости введения критериев к актам прокурорского надзора рассматривается и в Российской Федерации. Рядом ученых предлагалось ввести единые требования по составлению актов надзора путем внесения дополнений в Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации[53].

В отечественной системе прокурорского надзора также возникла необходимость в наличии документа, который бы предъявлял четкие требования по составлению и применению наиболее часто используемых актов прокурорского надзора.

Проект такого приказа с учетом указанных выше вопросов подготовлен нами и приложен к диссертации (см. Приложение Б).

Правовые акты прокуратуры являются одним из инструментов обеспечения законности. Крайне важно, чтобы в масштабах страны они использовались, применялись и составлялись единообразно, были качественными с точки зрения содержания и смысловой нагрузки информации, отражали все вопросы, касающиеся выявленных нарушений, путей их устранения и последующей профилактики. Только при соблюдении этих условий можно эффективно противостоять нарушениям.

1. Маслова С. В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства, регу­лирую­щего управление и распоряжение федеральной собственностью: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. 12.00.11. — М., 2012. C. 13
2. Коробейников Б. В. Основные понятия общего надзора // Вопросы теории законности и прокурорского надзора: Сб. — М., 1994. С. 30-32.
3. Берензон А. Д., Мелкумов В. Г. Работа прокурора по общему надзору. Вопросы общей методики. — М., 1974. С. 5.
4. Рябцев В. П. Понятие, виды и структура методики прокурорского надзора // Вопросы теории законности и прокурорского надзора. — М., 1994. С. 20-24.
5. Шинд В. И. О соотношении методики и тактики прокурорского надзора // Вопросы теории законности и прокурорского надзора. — М., 1994. С. 26-28.
6. Джаксыбаев А. С. Вопросы методики и тактики прокурорского надзора по вы­явле­нию, устранению и профилактике нарушений в сфере земельного законодательства // Актуальные вопросы современной науки. Бейсеновские чтения: Мат-лы международ. науч.-практ. конф. (26 октября 2018 г.). — Караганда: Карагандинская Академия МВД Республики Казахстан, 2018. С. 13.
7. Ашиткова Т. В. Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.11. — М., 2008. С. 132.
8. Субботин Е. А. Понятие и содержание тактики прокурорского надзора // Проблемы совершенствования прокурорского надзора: Мат-лы науч.-практ. конф. — М., 1997. С.108-111.
9. Патлаев Д. Е. Информационно-аналитическая работа прокурора при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов о распоряжении землей // Актуальные проблемы российского права. — 2017. — № 12 (85). С. 179.
10. Бут Н. Д. Теоретические, правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности в Российской Федерации: Дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.11. — М., 2011. С. 320.
11. Патлаев Д. Е. Планирование работы по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов о распоряжении землей // Территория науки. — 2016. — № 6 (2016). С. 104.
12. Номенклатурное производство № 15 (1)-20 за 2020 год. Переписка с правоохранительными органами // Электронный архив аппарата акима города Рудный.
13. Электронное номенклатурное производство за 2018-2021 годы. Отчет о работе органов прокуратуры по надзору в социально-экономической сфере // Архив Генеральной прокуратуры Республики Казахстан.
14. Там же.
15. Ашиткова Т. В. Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.11. — М., 2008. С. 138; Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики: Сб. метод. мат-лов / Под общ. ред. первого заместителя Генерального прокурора РФ А. Э. Буксмана. — М.: Мир энциклопедий Аванта+, Астрель, 2010. С. 636.
16. Берензон А. Д., Мелкумов В. Г. Указ. раб. С. 9.
17. Джаксыбаев А. С. О некоторых вопросах проведения прокурорских проверок по применению и соблюдению земельного законодательства в государственных органах Республики Казахстан // Теория и практика приоритетных научных исследований: Сб. науч. тр. по мат-лам III Международ. науч.-практ. конф. (30 апреля 2018 г.). — Смоленск: Наукосфера, 2018. С. 218.
18. Коряченцева С. И. Информационное обеспечение прокурорского надзора за исполнением законов о градостроительстве // Бюллетень инновационных технологий. — 2017. — № 3. Т. 1. С. 10.
19. Субанова Н. В. Прокурорский надзор как средство укрепления законности в сфере экономики // Журнал российского права. — 2012. — № 1 (181). С. 55.
20. Бессарабов В. Г. Координация российской прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (история, состояние, перспективы) // Журнал российского права. — 2001. — № 3. — С. 25-32.
21. Жидких А. А. Участие прокуроров в нормотворчестве — действенное средство укрепления законности // Проблемы укрепления российской государственности: Сб. научн. тр. — М., 2007. Часть I. С. 65-68.
22. Кобзарев Ф. М. Правовые и организационные основы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. — М., 1999. С. 45-47.
23. Джамбулатов С. И.  Принципы взаимодействия прокуратуры с контролирующими органами // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. — 2008. — № 2. С. 287.
24. Материалы проверок // Электронный архив Комитета по управлению земельными ресурсами Министерства сельского хозяйства Республики Казахстан за 2021 год.
25. Номенклатурное производство за 2020 год.  Переписка с судом и прокуратурой // Архив аппарата акима Костанайской области.
26. Справки по итогам деятельности за 2020 год // Архив Генеральной прокуратуры Республики Казахстан.
27. Пресс-релиз прокуратуры Павлодарской области официальный сайт прокуратуры Павлодарской области // http://pvl.prokuror.kz. Дата обращения 04.08.2021 года.
28. Номенклатурное производство за 2021 год. Отчет о работе по надзору в социально-экономической сфере // Архив прокуратуры города Жезказган.
29. Номенклатурное производство за 2021 год.  Переписка с судом и прокуратурой // Архив отдела земельных отношений города Петропавловск.
30. Приказ Генерального Прокурора Республики Казахстан от 2 мая 2018 года № 60. Зарегистрирован в Министерстве юстиции Республики Казахстан 17 мая 2018 года № 16894.
31. Номенклатурное производство за 2021 год.  Переписка с судом и прокуратурой // Архив отдела земельных отношений города Костанай.
32. Электронное номенклатурное производство за 2020 год // Электронный архив аппарата акима Павлодарской области.
33. Электронное номенклатурное производство за 2020 год // Электронный архив аппарата акима Костанайской области.
34. Номенклатурное производство за 2021 год.  Переписка с судом и прокуратурой // Архив отдела земельных отношений города Костанай.
35. Джаксыбаев А. С. Вопросы оптимизации прокурорского надзора за применением земельного законодательства // Актуальные проблемы права: достижение и перспективы: Мат-лы международ. науч.-практ. конф. (8 июня 2018 г.). — Актобе: АЮИ МВД РК, 2018. С. 87-88.
36. Тухватуллин Т. Т. Особенности прокурорского надзора за исполнением законов при управлении и распоряжении государственным и муниципальным имуществом: научно-практический аспект // Имущественные отношения в Российской Федерации. — 2015. — № 10 (169). С. 66.
37. Прокуратура не разрешила властям Петропавловска снести 77 домов // Официальный сайт информационного агентства today.kz // http://today.kz. Дата обращения 05.11.2018 года.
38. Гаврилов М. А. Противодействие коррупции мерами прокурорского реагирования при осуществлении надзора за правотворческой деятельностью // Актуальные проблемы экономики и права. — 2009. — № 4. С. 5.
39. Березовская С. Г. Охрана прав граждан советской прокуратурой. — М., 1964. С. 154.
40. Ястребов В. Б., Ашиткова Т. В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о крестьянских (фермерских) хозяйствах: Метод. рекомендации. — М., 1997. С. 22.
41. Субанова Н. В. Участие прокуроров в административном преследовании за правонарушения в сфере земельных отношений // Проблемы правового регулирования земельных отношений и практика рассмотрения земельных споров судами: Сб. мат-лов науч.-практ. семинара (29 августа 2017 г.). — М.: Академия Генеральной Прокуратуры Российской Федерации, 2017. С. 27.
42. Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан № 377-V ЗРК от 31 октября 2015 г. // Казахстанская правда. 2015. 3 нояб.
43. Насонов Ю. Г. Участие прокуроров в рассмотрении судами общей юрисдикции дел в сфере земельных отношений // Проблемы правового регулирования земельных отношений и практика рассмотрения земельных споров судами: Сб. мат-лов науч.-практ. семинара (29 августа 2017 г.). — М.: Академия Генеральной Прокуратуры Российской Федерации, 2017. С. 49.
44. Боброва О. В. Процессуальные особенности и практика участия прокуроров в арбитражном процессе по делам искового производства и делам, возникающим из иных публичных правоотношений, в сфере землепользования // Проблемы правового регулирования земельных отношений и практика рассмотрения земельных споров судами: Сб. мат-лов науч.-практ. семинара (29 августа 2017 г.). — М.: Академия Генеральной Прокуратуры Российской Федерации, 2017. С. 65.
45. Информационное письмо о качестве актов прокурорского надзора // Система электронного делопроизводство органов прокуратуры Республики Казахстан ИС «Кадагалау».
46. Там же.
47. Электронное номенклатурное производство за 2018-2021 годы. Отчет о работе органов прокуратуры по надзору в социально-экономической сфере // Архив Генеральной прокуратуры Республики Казахстан.
48. Там же.
49. Там же.
50. Там же.
51. Там же.
52. Там же.
53. Ашиткова Т. В. Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.11. — М., 2008; Хатов Э. Б. Организация работы прокуратур городов, районов и приравненных к ним прокуратур: Сб. мат-лов семинаров по обмену опытом: вып. 6 / Под общ.ред. Э. Б. Хатова. — М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2012. С. 81.