Мир закона

Джаксыбаев А. С. — докторант Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан

Научные консультанты: доктор юридических наук, доцент Бекишева С.Д. и доктор юридических наук, доцент Мукашева А.А.

Джаксыбаев А. С. — Қазақстан Республикасы Бас прокуратурасының жанындағы Құқық қорғау органдары академиясының докторанты

Ғылыми кеңесшілері: заң ғылымдарының докторы, доцент Бекишева С. Д. және заң ғылымдарының докторы, доцент Мукашева А. А.

Dzhaksybaev A. S. — doctoral student of the Academy of law enforcement agen-cies at the Prosecutor General’s Office of the Republic of Kazakhstan

Scientific consultants: doctor of law, associate professor Bekisheva S.D. and doc-tor of law, associate professor Mukasheva A.A.

УДК 347.963, 349.414 

ПРОБЛЕМЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ПРИМЕНЕНИЕМ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

ЖЕР ЗАҢНАМАСЫНЫҢ ҚОЛДАНЫЛУЫН ПРОКУРОРЛЫҚ ҚАДАҒАЛАУ МӘСЕЛЕЛЕРІ

PROBLEMS OF PROSECUTORIAL SUPERVISION OVER THE APPLI-CATION OF LAND LEGISLATION

ВВЕДЕНИЕ

Общая характеристика работы. В диссертационном исследовании рассмот­рены вопросы реализации прокурорского надзора за применением земельного законодательства, произведена оценка деятельности органов прокуратуры в дан­ной сфере, выявлены проблемы прокурорского надзора, вызванные специ­фикой его организации, а также особенностями земельных отношений. На основе анализа законодательства Республики Казахстан и зарубежных государств, науч­ных раз­работок казахстанских и иностранных исследователей, эмпирического ма­териала, социологического опроса подготовлены предложения по повышению эффектив­ности прокурорского надзора за применением земельного законода­тельства, дея­тельности уполномоченных органов в сфере земельных отношений, совер­шенст­вованию республиканского законодательства.

Диссертация соответствует приоритетным направлениям развития науки «Рациональное использование природных ресурсов» и «Научные основы «Мəң­гілік Ел» (образование XXI века, фундаментальные и прикладные исследования в области гуманитарных наук)», утвержденным Высшей научно-технической ко­мис­сией при Правительстве Республики Казахстан.

Актуальность исследования. Республика Казахстан — государство, зани­мающее девятое место в мире по площади территории.

Земельный фонд Казахстана составляет 272 490, 2 га[1] при численности населе­ния 19 042, 1 тысяч человек (по состоянию на 01.09.2021 года)[2].

На каждого гражданина приходится около 6 квадратных километров земли, что является свидетельством колоссальных земельных ресурсов государства. От то­го, как используются эти ресурсы, зависят все аспекты развития страны, поэтому во многих стратегических документах нашего государства утверждается значи­мость земельного вопроса, охраны и защиты земельных прав граждан Казахстана.

Так, Президент Республики Казахстан К. К. Токаев подчеркивает необходи­мость соблюдения земельных норм при реализации стратегических проектов, со­циаль­ных программ и при застройке территорий населенных пунктов[3].

В недавно принятой Концепции правовой политики Республики Казахстан до 2030 года, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 15 октября 2021 года № 674, также отмечена важность принятия «мер, направленных на обес­печение прозрачности порядка предоставления права на государственные земель­ные участки, … в том числе посредством обеспечения общего доступа к соответст­вующим информационным системам, за исключением информации об индиви­дуаль­ном жилищном строительстве и личном подсобном хозяйстве»[4].

Государственные органы, призванные обеспечивать целостность политики в сфере землепользования, должны строго придерживаться принципа законности, не допускать действий, которые могли бы пошатнуть незыблемость устоявшихся норм.

Такие задачи поставлены перед соответствующими государственными орга­на­ми, и, особенно, перед органами прокуратуры, в новой Концепции правовой политики Республики Казахстан до 2030 года. В частности, здесь отмечено, что «защита интересов и прав граждан будет гарантироваться не только деятельностью уполномоченных государственных органов, но и прокуратурой»[5], а правовая по­ли­ти­ка государства в сфере «борьбы с любыми формами правонарушений и их профилактики, обеспечения законности и общественной безопасности, защиты прав и свобод граждан, неотвратимости наказания за любые правонарушения» «бу­дет реализовываться при непосредственной координации прокуратуры как ядра правоохранительной системы страны с использованием всех ее конститу­ционных функций»[6].

Aктуaльнocть выбранной темы диссертации определена не только стратегичес­кими целями нашего государства, но и тем, чтo дaннaя сфера отношений  oтнеcенa к чиcлу нaибoлее пoдвеpженных кoppупции.

Согласно Национальному докладу о противодействии коррупции за 2020 год, земельные отношения входят в категорию, часто подвергаемую коррупционным проявлениям[7].

В период с 2013 по 2021 год прокурорами выявлено более 50 тысяч нарушений земельного законодательства[8]. Проверки, показали, что уровень законности в дан­ной сфере находится в неудовлетворительном состоянии. Требования земельного законодательства игнорировались как местными исполнительными, так и контро­лирующими органами.

Согласно Докладу Уполномоченного по защите прав предпринимателей, к числу основных проблем бизнеса в Казахстане относятся вопросы, связанные с по­лу­чением земельных участков, обеспечением доступа к информации о градострои­тельной документации.

При этом в докладе отмечается, что часть проблем связана с коррупционным фактором. Из всех обращений, поступивших в адрес бизнес-омбудсмена в 2019-2020 годах, 13 % касаются темы земельных отношений, что ставит обращения дан­ной категории на первое место в общей статистике жалоб[9].

Из года в год совершаются однотипные нарушения. При этом эффективно противодействовать им порой не представляется возможным ввиду наличия ряда проблем, которые требуют не локального, а системного решения.

Среди этих проблем следует выделить основные:

• наличие в законе оценочных категорий, которые приводят к двусмыслен­ному толкованию закона. Так, понятие «освоение земельного участка» ввиду отсутствия законодательного определения привело к неоднозначной судебной практике.
• недостаточное разъяснение законом землеустроительного термина «проект детальной планировки», что создает тупиковые ситуации, при которых землеполь­зователь не имеет возможности освоить земельный участок, а государство изъять его за неосвоение;
• нерациональность системы обеспечения законности, при которой явные нарушения остаются неустраненными, органы контроля находятся в фактической зависимости от проверяемых объектов, а предусмотренный статьями 7, 44 Закона «О прокуратуре» порядок проведения проверок становится невыполнимым;
• прямая несогласованность норм земельного законодательства и законода­тельства об административных правонарушениях, а также ряд других значимых вопросов.

Их проявление на базе конкретных примеров подробно освещено в рамках диссертационного исследования.

С 2016 по 2018 годы прокурорский надзор в социально-экономической сфере неоднократно претерпевал системные изменения, ввиду чего отдельные моменты, придававшие ему организованность и единообразие, в итоге остались вне поля нормативного регулирования.

В частности, были преданы забвению такие компоненты работы, как прио­ритетные участки надзора, информационно-аналитическая деятельность (подго­тов­ка и планирование проверки, владение текущей ситуацией, обобщение типич­ных нарушений), разграничение компетенций территориальных и специали­зиро­ванных прокуратур и ряд других вопросов.

Эти обстоятельства привели к негативным последствиям, а именно к безре­зуль­тативным проверкам, к оставлению явных нарушений вне зоны прокурорского внимания, к неэффективному реагированию на выявленные нарушения, к отсутст­вию единства подходов к надзору, что с указанием фактов раскрыто в настоящем исследовании.

Если рассматривать прокурорский надзор как форму, т.е. деятельность, выра­жен­ную в проведении проверочных и аналитических действий, то законода­тельство, за соблюдением которого он осуществляется, является содержанием этой деятельности, обуславливающим ее особенность.

Следовательно, прокурорский надзор за соблюдением конкретной отрасли зако­нодательства нельзя рассматривать в отрыве от проблем самой отрасли зако­нодательства.

По этой причине в работе исследуются проблемные вопросы как проку­рорс­кого надзора (форма обеспечения законности), так и земельного законодательства, нормами которого руководствуются прокуроры при осуществлении надзорной деятельности (содержание деятельности).

Не остался без внимания и институт государственного контроля по охране и использованию земли, посредством полномочий которого прокурорами устра­няются нарушения.

Степень научной разработанности темы. Отдельные темы прокурорского надзора изучались такими отечественными учеными-практиками, как С. К. Шока­таев, И. А. Иманов, С. К. Журсимбаев, Э. Б. Курманалиева, И. Ж. Бахтыбаева, А. Б. Ахметова, С. Д. Бекишева и другими.

Вопросы обеспечения законности в сфере земельных отношений нашли отра­жение в трудах А. Х. Хаджиева, Б. Ж. Абдраимова, А. Е. Бектурганова, Ж. Х. Ко­санова, И. Ш. Борчашвили, Р. Т. Нуртаева, Л. К. Еркинбаевой, И. Г. Архипова, А. С. Стамкулова и Г. А. Стамкуловой, А. Б. Сопыхановой и других ученых.

Однако в отечественной научной литературе отсутствуют исследования на тему прокурорского надзора за применением земельного законодательства, в кото­рых наблюдается комплексный подход к изучению проблем, здесь возникающих, с выработкой путей их решения.

Работа Э. Б. Курманалиевой «Прокурорский надзор за точным и единообраз­ным применением земельного законодательства в Республике Казахстан» в большей степени содержит вопросы теоретического характера, связанные с пра­во­выми основами деятельности прокуратуры и органов государственного контроля[10].

Из ученых ближнего зарубежья следует выделить труды А. Ю. Винокурова, Т. В. Ашитковой, О. В. Калугиной, А. А. Чертова, В. А. Алиева, И. С. Викторова, В. Б. Ястребова, которые фрагментарно затрагивают исследуемые нами вопросы.

В работе Т. В. Ашитковой раскрыты вопросы методики и тактики прокурорс­кого надзора по проведению проверок по земельным вопросам, исследована информационная деятельность прокуроров[11].

Труд А. А. Чертова рассматривает аспекты надзора за соблюдением земель­ных прав граждан, оставляя без внимания области государственных и обществен­ных интересов[12]; проблемы методики и тактики проверок рассмотрены в диссер­тациях В. А. Алиева[13], Н. Н. Земерова[14].

В отличие от вышеуказанных работ настоящее исследование характеризуется следующими моментами:

• проведен анализ развития прокурорского надзора за соблюдением земель­ного законодательства с приведением примеров и статистических данных о состоянии надзора;
• на примере конкретных фактов с 2013 по 2021 годы показаны проблемы надзорной деятельности, обусловленные наличием оценочных категорий в законе, недостаточным правовым регулированием прокурорского надзора, несовершенст­вом механизмов по противодействию земельным нарушениям;
• разработан ряд документов по нормативному регулированию прокурорского надзора за законностью в сфере землепользования;
• разработан понятийный аппарат терминов «освоение земельного участка», «проект детальной планировки», которые являются концептуальными в вопросах обеспечения законности в сфере земельных отношений;
• предложены меры по обеспечению соответствия норм законодательства об административных правонарушениях нормам земельного законодательства (в Кодексе РК об административных правонарушениях отсутствует норма, предус­мат­ривающая ответственность за неосвоение земельного участка, тогда как, сог­ласно Земельному кодексу, такое бездействие влечет административную ответст­венность);
• проведен сравнительный анализ отечественного и законодательства стран СНГ о прокурорском надзоре и земельных отношениях, итоги которого исполь­зованы при разработке мер по совершенствованию отечественного законо­да­тельства.

Цель исследования — выявление системных проблем прокурорского надзо­ра, вызванных особенностями земельного законодательства и спецификой его орга­низации; разработка предложений по совершенствованию прокурорского надзора за соблюдением земельного законодательства.

Цель исследования предопределила задачи, которые должны быть разрешены для ее достижения. Этими задачами являются:

• анализ и оценка практики прокурорского надзора по противодействию земельным нарушениям, выявление проблемных вопросов для их устранения;
• исследование методики, тактики и организации прокурорского надзора по выявлению нарушений земельного законодательства;
• изучение вопроса качества составления и применения актов прокурорского надзора, используемых при выявлении нарушений в сфере земельных отношений;
• исследование вопроса взаимодействия прокуроров с уполномоченными орга­нами по обеспечению законности в сфере земельных отношений, выявление причин неэффективности деятельности последних;
• разработка предложений по совершенствованию законодательства Респуб­ли­ки Казахстан, теоретических, практических, методологических рекомендаций по повышению эффективности прокурорского надзора за применением земель­но­го законодательства.

Объектом исследования являются правовые отношения, которые возникают в ходе надзорной деятельности прокурора за соблюдением земельного законода­тельства.

Предметом исследования выступают нормы земельного законодательства, обуславливающие специфику надзора за их соблюдением, положения норматив­ных правовых актов в сфере земельных отношений и прокурорского надзора, а также практика их применения.

В роли методологической основы выступили такие общенаучные методы, как: диалектический, исторический, системного анализа, логический, сравнения, обобщения.

Историко-правовой метод использовался при рассмотрении этапов форми­рова­ния земельного законодательства и прокурорского надзора за его соблю­дением; сравнительно-правовой — при изучении зарубежного опыта; логический, ана­лиз и синтез — при изучении норм отечественной правовой системы, позиций ученых по освещаемой теме. Методы эмпирического наблюдения и статисти­ческий методы были использованы при раскрытии практики прокурорского надзора.

Теоретическую основу составили труды казахстанских и зарубежных уче­ных. Большая часть авторов и трудов перечислена при освещении степени научной разработанности темы. Здесь же весь объем исследованной литературы можно разделить на три категории.

В первую категорию вошли работы, в которых исследуются статус проку­ратуры, теоретические основы, практика правоприменения и надзора.

К ранее упомянутым именам добавим ученых, таких как А. К. Котов, А. Р. Ак­парова. Из зарубежных исследователей — В. Г. Бессарабов, Ю. Е. Винокуров, В. Г. Мелкумов, А. Я. Сухарев, В. П. Рябцева, В.И. Шинд.

Второй категорией выделяются труды, авторы которых перечислены выше, осветившие правовые основы системы земельных отношений. Данный список дополним работами таких исследователей, как А. Е. Еренов и Н. Э. Масанов.

В третью группу вошли диссертации казахстанских и зарубежных практиков. К списку авторов, указанному в степени научной разработанности темы, добавим Ж. А. Туякбаева, А. А. Маслова, В. В. Долежан, А. Х. Казарину, А. Д. Берензон, Н. Д. Бут, которые посвятили исследования различным аспектам прокурорского надзора, в том числе в сфере землепользования.

Нормативная база исследования состоит из следующих правовых актов:

1. Конституции Республики Казахстан;
2. Земельного Кодекса Республики Казахстан, Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях;
3. Законов Республики Казахстан «О прокуратуре», «Об архитектурной, гра­достроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан», «О правовых актах»;
4. приказа Генерального Прокурора Республики Казахстан № 60 от 2 мая 2018 года «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора»;
5. Нормативного постановления Верховного суда Республики Казахстан № 6 от 16 июля 2007 года «О некоторых вопросах применения судами земельного законодательства» (с изменениями от 19.01.2018 года).

Эмпирической базой исследования послужили:

• материалы прокурорских проверок по соблюдению земельного законо­дательства 2013-2021годов;
• информационные письма прокуроров Карагандинской, Костанайской, Акмо­линской, Павлодарской, Северо-Казахстанской, Западно-Казахстанской областей, городов Нур-Султан и Алматы;
• аналитические справки Генеральной прокуратуры Республики Казахстан;
• данные интернет-ресурсов Администрации Президента, Генеральной проку­ратуры, прокуратур областей, Уполномоченного по защите прав предпри­нима­телей Республики Казахстан, Агентства Республики Казахстан по противо­дейст­вию коррупции и других ресурсов;
• более 300 правовых актов прокуратуры, размещенных в базе данных актов прокурорского надзора;
• судебные акты о рассмотрении исков прокурора по делам, вытекающим их земельных правоотношений.

Важным источником эмпирической информации стали результаты анкети­рования 108 сотрудников прокуратур и 73 сотрудников органов земельного контроля восьми регионов (Карагандинская, Акмолинская, Северо-Казахстанская, Костанайская, Павлодарская, Западно-Казахстанская области, города Алматы и Нур-Султан — все сотрудники регионов) по следующим актуальным вопросам: эффективность действия норм земельного закона, проблемы правопримени­тель­ного плана, внутренняя организация и порядок работы, проблемы методических рекомендаций, приоритетные участки надзора, применение информационно-аналитических приемов и другим.

Научная новизна выражается в нескольких позициях.

В первую очередь обеспечивается комплексным подходом к выявлению проб­лем надзора и разработкой конструктивных инициатив по их системному решению.

Помимо этого, она раскрыта в разработке законодательных мер по противо­действию земельным нарушениям и устранению оценочных категорий в законе.

Еще один аспект новизны заключается в разработке авторского проекта методических рекомендаций по проведению проверок и анализов применения земельного законодательства, для создания которой были использованы конкрет­ные факты, имевшие место в надзорной практике, материалы проверок 2013-2021 годов. Они подтвердили свою состоятельность и пользу в практической деятель­ности прокуратуры города Нур-Султан.

Каждое положение исследования является откликом на конкретную проблему и служит механизмом по ее устранению.

Положения, выносимые на защиту:

1. Анализ земельного законодательства и практики прокурорского надзора показывает, что на пути противодействия некоторым земельным правонару­ше­ниям стоят проблемы, связанные с наличием в законе понятий оценочного характера либо с их недостаточным раскрытием. К таким понятиям следует от­нести «освоение земельного участка» и «проект детальной планировки».

В целях исключения двусмысленного толкования норм закона, обеспечения единообразного подхода к пониманию указанных терминов, исключения фактов разработки нереализуемых градостроительных документов, защиты прав добро­совестных землепользователей предлагается внести изменения:

• в часть 2 статьи 92 Земельного кодекса Республики Казахстан, дополнив ее абзацем 3:

«Земельный участок, предоставленный для строительства, считается освоен­ным, если на нем в соответствии с его целевым назначением построен заявленный объект, который введен в эксплуатацию и зарегистрирован в уполномоченном органе»;

• в часть 2 статьи 47-1 Закона Республики Казахстан «Об архитектурной, гра­достроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан», дополнив ее абзацем 3:

«Проект детальной планировки содержит информацию об объектах социаль­ного, культурного значения, а также об иных объектах, строящихся за счет бюд­жетных средств».

2. В целях устранения системных проблем, влияющих на эффективность про­курорского надзора за применением земельного законодательства, разработан проект специального приказа Генерального Прокурора Республики Казахстан «Об активизации надзора за соблюдением земельного законодательства».

Приказ призван нормативно закрепить положения, выполнение которых поз­во­лит решить системные вопросы – альтернативность надзора за деятельностью специализированных объектов, недостаточную осведомленность о состоянии за­кон­ности, ограниченность временных и кадровых ресурсов.

3. Повышенная ответственность органов прокуратуры перед обществом по вопросам правозащитной деятельности требует постоянного совершенствования тактики и методики прокурорского надзора, предопределяет необходимость опе­ра­тивного реагирования на нарушения в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Для проведения продуктивных проверок необходимо иметь заранее проработанный порядок действий. Его отсутствие отрицательно влияет на ка­чество и сроки проверок.

В этой связи для оказания методической помощи разработаны рекомендации по проведению проверок и анализов применения земельного законодательства. Данный документ составлен с учетом решения выявленных исследованием сис­тем­ных проблем, имеющих место в практике, с учетом мнений сотрудников прокуратуры.

4. Для обеспечения единообразного составления и применения актов проку­рорс­кого надзора, повышения их качества разработан авторский проект Приказа Генерального Прокурора Республики Казахстан «О некоторых вопросах приме­не­ния и составления отдельных актов прокурорского надзора».

В целях достижения принципа единообразия приказ устанавливает общие требования по составлению и применению актов прокурорского надзора, вводит обя­зательные компоненты их содержания. Для повышения качества актов он пред­писывает вышестоящим прокурорам проводить мониторинг актов надзора ни­жестоящих прокуроров, в случае выявления нарушений обязывает использовать полномочие по отзыву некачественных актов.

5. Обоснована необходимость изменения структуры и порядка действий конт­рольно-надзорных органов в сфере земельных отношений. Предложена авторская концепция их трансформации, изменения функционала и порядка осуществления проверок, которая включает следующее:

• перевод уполномоченного органа по контролю за использованием и охраной земель в систему центрального органа и наделение первого полномочиями по конт­ролю за законностью актов местных исполнительных органов;
• отнесение государственного контроля за использованием и охраной земель к видам контроля, на которые не распространяются отдельные положения Пред­при­нимательского кодекса, регулирующие порядок назначения проверок;
• наделение местных исполнительных органов полномочиями по освобож­дению самовольно занятых земель для решения проблем по защите права госу­дарственной собственности и более оперативному реагированию на случаи само­захвата земель.

В этих целях разработан проект Закона РК «О внесении изменений и допол­нений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам регулирования земельных отношений».

6. Анализ действующего законодательства показал, что имеется несогласо­ван­ность норм земельного законодательства и законодательства об администра­тив­ных правонарушениях.

Земельным кодексом предусмотрен порядок изъятия неосвоенных земель из частного владения, согласно которому первым действием государственных орга­нов является привлечение собственника участка к административной ответствен­ности. Однако административной ответственности за данный вид бездействия не предусмотрено.

Для обеспечения согласованности правовых норм из указанных отраслей права предложено внесение дополнения в часть 1 статьи 339 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях – подпункт 3 в следующей редакции:

«Статья 339. Невыполнение обязанностей собственниками земельных участ­ков и землепользователями по использованию земельных участков

1. Невыполнение обязанностей собственниками земельных участков и зем­лепо­льзователями по использованию земельных участков, проявившееся в:

…

3) неосвоении земельного участка, предоставленного для строительства, в случае, если обязанность по освоению такого земельного участка предусмотрена законом, –

(далее по тексту)».

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется рядом факторов. Теоретическая значимость сопряжена с освещением эволюции проку­рорского надзора за соблюдением земельного законодательства, опре­де­лением его понятия, характеристики и обязательных компонентов.

Результаты исследования можно расценивать как совершенствование науч­ных знаний о прокурорском надзоре и земельном законодательстве.

Практическая значимость заключается в выявлении системных проблем, имев­ших место в контрольно-надзорной деятельности, предложении мер по их решению. Основой для решения этих задач послужило анкетирование работников управлений по контролю за использованием и охраной земель и сотрудников про­куратуры, осуществляющих надзор за применением земельного законодательства.

Прежде всего, диссертационное исследование играет роль в обеспечении науч­но-обоснованных подходов в организации процедуры надзора и контроля, использования кадровых ресурсов. Разработка предложений по устранению про­белов в системе противодействия нарушениям является еще одним фактором, подчеркивающим практическую значимость.

Апробация и внедрение результатов. Материалы исследования изложены в 20 научных статьях, опубликованных в рецензируемых изданиях, рекомен­дован­ных Комитетом по обеспечению качества в сфере образования и науки Минис­терства образования и науки Республики Казахстан, и сборниках международных научных конференций.

Основные выводы диссертационного исследования были использованы в учебных процессах Академии правоохранительных органов при Генеральной про­куратуре Республики Казахстан и Карагандинской академии МВД Республики Казахстан им Б. Бейсенова.

Разработанные методические рекомендации по проведению проверок и анализов применения земельного законодательства применены прокуратурой горо­да Нур-Султан. Сформулированные модели взаимодействия с контролирую­щими органами были апробированы на базе деятельности Управления по конт­ролю за использованием и охраной земель Карагандинской области.  На диссер­тацию получено пять актов внедрения.

Структура обусловлена целями и задачами исследования. Диссертация вклю­чает введение, три главы из 8 разделов, заключение, список литературы, семь приложений.

1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В КАЗАХСТАНЕ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ 

1.1. История развития системы земельных отношений

Земля, будучи не просто природным ресурсом, во все времена играла важную роль в жизнедеятельности человечества. Отдельные ученые, рассматривая землю как объект общественных отношений, выделяли ее основные функции и пред­назначение.

К примеру, А. Х. Хаджиев полагал, что земля — это место жизни обществен­ных групп, которое представляет базис для создания производственных сил[15]. По этой причине в любом обществе и при любом строе были актуальны вопросы регулирования отношений, связанных с землепользованием.

Современная история земельного права берет начало с обретения Казахстаном в 1991 году государственной независимости. Его характеристика, специфика, эво­люция и особенности кратко освещены в разделах 1.2 и 1.3 настоящей главы. Но современному периоду предшествовала длинная история, которую позволительно разделить на 4 этапа, соответствующих стадиям возникновения и развития госу­дарственности на просторах Евразии[16]. Кратко опишем отдельные особен­ности каждого из исторических периодов.

История развития земельных отношений в период первых государствен­ных образований (VIII-V века до н. э.).

В этот период на территории Казахстана существовали государства саков, канглов, усуней, гуннов. Ввиду отдаленности исторической эпохи и малочислен­ности письменных источников данный период в отечественной науке практически не исследован[17]. Характерной особенностью периода является зарождение и функ­ционирование в кочевой среде норм обычного права, которое складывалось под влиянием мировоззрения и культурных особенностей общества.

Народы, населявшие территорию Казахстана, были преимущественно кочев­ни­ками; в качестве их основного вида хозяйства служило кочевое и полукочевое скотоводство.

Н. Э. Масанов считает, что модель организации хозяйства по посезонному прин­ципу есть проявление системы регулирования земельных отношений на уров­не всего кочевого общества[18].

Специфика кочевого образа жизни обусловила необходимость возникновения совместной трудовой деятельности в рамках общинных структур. Таким образом, община в кочевой среде – это форма существования и ведения хозяйства, которая, по мнению Н. Э. Масанова, выражена в наличии права частной собственности на скот и общинной собственности на землю[19]. Х. Ч. Кудайбергенов отмечал особую специфику отношений в среде кочевников, обусловленную действием обычного права, которая выражалась в принципах добрососедства и взаимоуважения[20].

В связи с тем, что земля находилась в общей собственности, все вопросы и земельные споры рассматривались и разрешались коллективно представителями знатных кругов общества на основе обычаев, традиций и устоявшейся практики.

История земельного права в период ханской власти (V-XVIII века).

В этот период на исторической арене появляются такие государственные образования, как Тюркский Каганат, Золотая орда, Белая орда, Казахское ханство. В качестве источника права по-прежнему действуют нормы обычного права, однако они приобретают более организованную форму.

Полноправным собственником всех земель является хан, который в качестве даров предоставляет отдельные территории своим подданным из числа знати. Хан также выступал в качестве судьи при разрешении крупных земельных споров. Если по другим имущественным спорам данная роль была отведена биям или стар­шинам родов, то в вопросах землепользования в качестве гаранта закона выступал лично хан либо лицо, которому данное полномочие было делегировано.

Рядовые крестьяне использовали землю совместно с другими членами общины (рода). А. Е. Еренов в качестве субъекта права коллективного землеполь­зова­ния выделяет аульную общину[21]. Институт общинного землепользования был связан с принципами родового права, которое наделяло конкретный род право­мо­чием владеть и пользоваться теми или иными зимними стойбищами и летними кочевьями.

И.А. Козлов в статье «Обычное право киргизов» от 1882 года отмечал, что земли распределялись в соответствии с количеством скота в каждой общине, для исклю­чения фактов нарушения прав других землепользователей на границах участ­ков устанавливались условные знаки[22]. Ведя хозяйственную деятельность по содержанию скота, общины, состоящие из крестьян, пользовались определенными пастбищами, на которые не могли претендовать другие субъекты землеполь­зования.

Таким образом, можно сказать, что в естественных условиях ведения ското­водства, сложились определенные негласные правила, согласно которым аульные общины «учреждали» за собой право постоянного или временного пользования районами пастбищ, зимовок, джайляу и других угодий. Но это не означает, что в такой системе общественных отношений не было место спорам. Споры были и возни­кали они, когда на одно и то же пастбище претендовали две или несколько общин. Спор решался самими его участниками и, как правило, в пользу того, чей социальный статус или возраст выше. Подробно данный момент был исследован первым главой Тургайской области Л. Ф. Баллюзеком[23].

Позже Л. Ф. Баллюзек отмечал, что споры возникали ввиду того, что та или иная община своевременно не обозначила границы занимаемого ими пастбища или покинула его в поисках лучших земель, а затем, на найдя ничего, вернулась[24]. Обозначая границы, общины публично заявляли свои права на землю, чем заложили фундамент формирования понятия коллективной собственности, которое постепенно при последующем переходе на оседлый образ жизни должно было эволюционировать в явление, тождественное понятию индивидуальной собствен­ности.

Дискуссионным является вопрос наличия земельной собственности как осно­вы феодальных отношений у кочевников. По данной теме существуют две проти­воположные друг другу позиции. Согласно первой, принцип феодализма у кочев­ников был основан на праве собственности на пастбища.

По второй позиции, отношения в среде кочевых народов базируются на праве собственности на скот при отсутствии права феодальной собственности на зем­лю[25]. Члены аульных общин имели в совместной собственности земли, но получа­ли и распоряжались ими с дозволения представителей феодальной знати. Рядовые кочевники находились в зависимости от лиц, которым принадлежало право безраз­дельной монопольной собственности на землю[26].

С. Зиманов отмечал, что отдельные категории земель, такие, как зимние стоян­ки, застроенные участки, плодородные земли, принадлежали определенным семьям, при этом с разрешения данных семей эти земли заселялись аульными общи­нами для осуществления хозяйственной деятельности[27]. Ряд ученых пола­гает, что феодальная земельная собственность выражалась в том, что привилеги­рован­ные классы общества оставляли за собой право по своему усмотрению распо­ряжаться землями, присваивать лучшие из них, при том, что форма пользования землей продолжала быть общинной[28].

Крупные кочевые государства, будучи преемниками первых родоплеменных образований, переняли у них модель административного управления, выстроив общественные отношения в целом и в сфере землепользования в частности, на базе норм обычного права.

С точки зрения истории права, по нашему мнению, период образования первых государственных образований и период господства ханской власти, состав­ляют вместе единый этап развития правовых отношений, обусловленный дейст­вием норм обычного права и отсутствием писаного законодательства.

Переломным моментом для правовой системы явился следующий этап.

История земельного права в период нахождения в составе Российской империи.

Вхождение казахских земель в состав Российской империи в XVIII-XIX веках являлось закономерным историческим процессом, обусловленным совокупностью факторов географического, социально-культурного и экономического характера. По мере установления и укрепления власти российского государства на тер­ритории казахских земель стали постепенно упраздняться присущие кочевой среде институты, выполнявшие роль правовых норм и регулировавших сферы общест­вен­ных отношений. Поэтапно были ликвидированы привычные казахскому об­ществу структуры государственной власти (власть ханов, султанов, биев).

На смену обычному праву постепенно пришли законы Российской империи. Так, в 1822 году принят «Устав о сибирских киргизах», согласно которому тер­рито­рия казахской степи вошла в административно-территориальный округ Запад­ной Сибири. Политическая ставка находилась в городе Тобольске, а в 1839 году перенесена в Омск. В 1882 году российской администрацией образовано Степное генерал-губернаторство, в состав которого вошли три крупные области – Акмо­линс­кая, Семипалатинская, Семиреченская, а также введена новая схема терри­ториального деления—– аул, волость, округ.

Стоит отметить, что в период пребывания Казахстана в составе российского государства фактически параллельно существовало две системы права: романо-германская и система обычного права, сложившееся в ходе внутриполитических исторических процессов[29]. Н. Э. Масанов указывал, что правительство не вмеши­валось в межличностные отношения кочевников и позволяло им решать земельные вопросы в соответствии с теми нормами и обычаями, которые были приняты в их среде[30]. Власть царизма в вопросах землепользования ограничивалась строи­тельст­вом военных крепостей, редутов, пикетов и постов, которые заселялись казачьими и военным населением.

Таким образом, можно сказать, что участие государства в вопросах регули­рования земельных отношений было минимальным и ограничивалось введением положений, регулирующих вопросы масштабного характера, не касаясь аспектов межличностных земельных отношений в среде кочевников, которые по-прежнему регламентировались правовыми обычаями.

В 1906 году царским правительством была принята политика аграрной рефор­мы, которая преследовала цель передачи надельных земель в собственность крестьян, постепенного упразднения сельской общины как коллективного собст­вен­ника земель. Ее автором был государственный деятель Российской империи П.А. Столыпин.

Первым правовым актом проводимой политики был Указ от 9 ноября 1906 го­да «О новом, льготном порядке выдела из общины», явившийся основой принятого Государственной думой Закона от 14 июня 1910 года.

Базовые положения реформы заключались в следующем: на место общинного вида землепользования пришел подворный, по которому любой хозяин строения мог получить в частную собственность землю под этим строением, требовать объе­динения всех предоставленных ему земель в единый массив; право собственности принадлежало не крестьянскому двору, а лично крестьянину. Столыпинские реформы дали импульс для выхода крестьян из общин.

В этот исторический момент царское правительство решило осуществить массовое переселение малоземельных крестьян из густонаселенных губерний центральной России в степные районы с целью решить земельный вопрос.

В период с XIX по начало XX века в Казахстане прибыло около 2000 тысяч переселенцев. Глобальные масштабы переселение приняло в период с 1906 по 1914 го­ды. Если за десять лет с 1896 года в северные области Казахстана прибыло 300 тысяч переселенцев и ходоков, то с 1906 по 1914 годы в эти регионы прибыло уже более одного миллиона человек. В этот же период за счет переселенцев произошло пополнение населения в северо-восточных областях[31]. Наряду с крестьянами в казахские земли стал пребывать и государственный аппарат для реализации политики царского правительства.

Естественно, указанные миграционные процессы и идущие за ними последст­вия оказали колоссальное влияние на все аспекты общественной жизни и вопросы регулирования социальных отношений.

Поэтапное включение казахских земель в состав Российской империи стало переломным событием в истории Казахстана, которое определило цивилизацион­ный вектор развития политической и правовой системы. Несмотря на то, что нор­мы действовавшего обычного права преследовали своей целью идеи гуманизма и уважения заветов предков, все-таки они не были универсальными и не могли служить в качестве основы правовой системы для государства в строгом смысле этого слова. Процесс вхождения казахских земель в состав России упразднил старые социально-культурные, правовые и политические институты, дал толчок для последующего формирования новой системы общественных отношений[32].

История земельного права Казахской ССР (1917-1991 годы).

Социалистический строй на территории Российской империи, куда входили казахские земли, был установлен после Октябрьской революции 1917 года.  По Декрету «О земле» от 26 октября 1917 года, все земли зажиточных слоев населения переходили в собственность земельных комитетов и Советов крестьянских депу­татов. Земли представителей рабочего класса оставались за ними в постоянном трудовом пользовании и конфискации не подлежали. Такое положение было уста­нов­лено Декретом «О социализации земли» от 27 января 1918 года.

В Казахстане конфискованные большевистским правительством байские земли распределялись между трудовыми земледельческими и скотоводческими хозяйствами, целью чего было организация процесса по стимулированию перехода казахского общества к оседлому образу жизни.

В 1922 году принят Земельный кодекс РСФСР, в составе которой находились земли Казахстана. Он содержал правовые нормы, необходимые для укрепления крестьянских хозяйств, для их перехода к коллективным видам производства, для борьбы с зажиточными классами путем ограничения их прав по владению и пользованию землей. Введение Земельного кодекса в действие в Казахстане осуществлялось в соответствии с учетом специфики менталитета местного населения.

В дополнение к Земельному кодексу был принят пакет документов, целью которых были упразднение элементов общинно-родовой формы собственности, стиму­лирование перехода кочевников к оседлому образу жизни и проведение социалистических реформ в кочевой среде.

15 марта 1928 года земельный фонд Казахской АССР был передан на баланс Народного Земельного Комиссариата, который в силу своих обязанностей осу­ществ­лял охрану земельных ресурсов. В этот период в республике запущена программа по созданию зерновых и скотоводческих хозяйств.

Молодая советская власть старалась использовать малозаселенные и неос­военные степные пространства для развития сельского хозяйства, для чего на их территории создавались населенные пункты и объекты инфраструктуры. К 30-м годам Казахстан был однозначно определен как регион сельскохозяйственного назначения.

Полноформатное развитие аграрного производства происходило в 1935-1941 годы. В феврале 1935 года Второй Всесоюзный съезд колхозников-ударников принял Примерный устав сельхозартели, где было определено, что земля, зани­маемая сельскохозяйственной артелью, закрепляется за ней в бесплатное и бес­сроч­ное пользование. Юридическим документом на право пользования землей стал государственный акт, выдаваемый каждой сельскохозяйственной артели исполнительным комитетом районного Совета депутатов трудящихся[33].

В годы войны Казахская республика активно развивала животноводство, для чего под пастбища осваивались большие территории. После ее окончания все силы были направлены на восстановление экономики и сельского хозяйства, происхо­дило объединение коллективных хозяйств[34]. В 1953 году начата всесоюзная программа по освоению целинных и залежных земель, где степным областям была отведена крупнейшая роль. Тогда же Казахстан стал ведущим регионом, выдавав­шим союзные показатели по сельскому хозяйству, животноводству и добыче полез­ных ископаемых. Земельная политика была направлена на поддержку аграрного и промышленного статусов республики.

С 1955 по 1958 годы в республике создано более трехсот новых коллективных хозяйств и более двухсот совместных хозяйств на базе отдельных колхозов. С 1955 по 1966 годы всего образовано около полутора тысяч новых сельскохозяйственных производств[35].

21 июля 1971 года принят Земельный кодекс Казахской СССР, а 16 ноября 1990 года принята его новая редакция, в соответствии с которой земля находилась в государственной собственности[36]. При этом были предусмотрены такие инсти­ту­ты, как арендное (временное) землепользование, платность использования земли, пожизненное наследуемое владение.

Он также предусмотрел положения, которые изменили земельный строй

• гражданам дано право получать участки в пожизненное наследуемое владе­ние для аграрных целей;
• расширены пределы земельных участков, предоставляемых для сельско­хозяйственных нужд;
• введен запрет на вмешательство в деятельность землепользователей со стороны администраций колхозов и совхозов;
• предусмотрено право граждан на самостоятельное управление земельным участком и свободное распоряжение создаваемой продукцией;
• введено понятие платности использования земли;
• укреплены полномочия суда в разрешении земельных споров.

28 июня 1991 года в Казахстане начата земельная реформа, направленная на развитие мелкого и среднего аграрного хозяйства[37]. В частности, была введена возможность приватизировать сельскохозяйственные угодья, пастбища и другие имущественные объекты.

Проведенные реформы дали свои результаты. Только по состоянию на 31 декабря 1995 года, создано более тридцати тысяч новых крестьянских хозяйств, более двухсот сельских кооперативов, семисот аграрных предприятий, более двух тысяч полукоммерческих крестьянских организаций[38].

Земельное законодательство на пути своего становления прошло длинный путь. На каждом этапе развития оно отражало условия правовой и культурной сре­ды эпохи, политические, экономические и экологические аспекты развития государства, предъявляло обществу свои, соответствующие времени, требования и императивы[39].

1.2. Развитие правового регулирования земельных отношений в Республике Казахстан

Безусловно, современный этап развития земельных отношений стоит связы­вать с обретением Казахстаном независимости 16 декабря 1991 года, при этом стоит учитывать и ряд других обстоятельств и фактов, послуживших началом, а также придавшим импульс всем преобразованиям в сфере земельного законо­дательства[40].

Конституционный закон «О государственной независимости Республики Ка­захстан» установил, что суверенность республики основывается на праве собственности на землю[41].

Данное утверждение получило закрепление в первой Конституции Респуб­лики от 28 января 1993 года, где был продекларирован принцип исключительной государственной собственности на землю[42].

Главной целью политики в первые годы независимости являлось создание новой экономической модели, основанной на свободных финансовых отношениях и наличии рыночной конкуренции. Земля, в соответствии с новыми преобразо­ваниями, должна была стать объектом рыночных отношений. Но в этот период еще не до конца был сформирован рынок недвижимого имущества, не была создано правовое поле, в рамках которого должна была функционировать экономика.

24 января 1994 года был издан Указ Президента «О некоторых вопросах регулирования земельных отношений», а 5 апреля 1994 года — «О дальнейшем совершенствовании земельных отношений», которые создали необходимую пра­во­вую среду для реализации экономических преобразований. Данные указы дейст­вовали в условиях все еще исключительного права собственности государства на землю[43]. Указы преследовали цель приспособить земельные отношения к эконо­мическим и политическим изменениям и установили положения, среди которых следует отметить следующие:

• временное землепользование (до пяти лет — краткосрочное землеполь­зо­вание, до 99 лет — долгосрочное);
• право постоянного наследуемого владения может быть продано, передано, сдано в аренду и залог другим лицам. Эта же возможность распространяется на право аренды и права пользования;
• право наследуемого владения, право пользования либо аренды может быть использовано в виде взноса в фонды финансовых предприятий.

Таким образом, право на землевладение и землепользование впервые в зако­но­дательной практике Казахстана было признано объектом гражданско-правовых сделок.

Дальнейшие преобразования в сфере земельного законодательства были отражены в Указе Президента «О земле», который явился первым самостоя­тельным законодательным актом в области земельных отношений суверенного Казахстана и с принятием которого, как указано выше, прекратил свое действие Земельный Кодекс от 16 ноября 1990 года[44]. Указ в определенной степени явился следствием принятия Конституции от 30 августа 1995 года и воплотил в себе пре­дусмотренные ей новые институты, согласно которым, впервые в истории оте­чественного права была провозглашена возможность нахождения земли в частной собственности[45].

В указе возникли совершенно новые и считавшиеся чуждыми до этого мо­мента институты: частная собственность на землю; постоянное землепользование; сервитут; кондоминиум; гражданско-правовой оборот земель и другие.

В законодательстве западноевропейских стран принцип свободного оборота земель был впервые введен нормами Гражданского кодекса Наполеона Бонапарта (1804 год). В соответствии с данным кодексом, «собственность это возможность пользоваться вещами любым законным способом»[46]. Наличие такого права являет­ся главным условием для развития капиталистических отношений[47]. Данный принцип был отражен в отечественном законодательстве не в полном объеме.

Так, положения Указа «О земле» предусмотрели возможность предоставления гражданам в частную собственность земельных участков лишь для определенных целей: ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, строительства жилых домов, юридическим лицам — для технологических нужд, строительства объектов производственно-хозяйственного назначения. Для других целей земельные участ­ки предоставлялись лишь на правах аренды, собственность сохранялась за государством.

На основе Указа «О земле» был принят целый пласт нормативных правовых актов, которые явились основой рыночных земельных отношений. Всего было разработано около 100 различных документов, действие которых направлялось на развитие и укрепление нововведенных институтов.

24 января 2001 года парламентом принят Закон Республики Казахстан «О земле», который и отменил действовавший более пяти лет Указ «О земле». Он разделил весь земельный фонд на категории, которые актуальны по настоящий день.

Деление земель по соответствующим категориям осуществлено на принципах их целевого использования. К примеру, земли сельскохозяйственного назначения могут быть предоставлены лишь для ведения сельскохозяйственной деятельности, земли особо охраняемых природных территорий – для создания заповедников, заказников, национальных парков, охраны памятников природы, земли лесного и водного фондов – для размещения на их территории лесов и водоемов естествен­ного и искусственного происхождения и т. д.

Информация о категориях земель выглядит следующим образом (по состоя­нию на 01.09.2021 года) (Диаграмма 1, Таблица 1)[48]:

Дальнейшие развитие земельного законодательства происходило с учетом следующих тенденций: увеличение пределов частной собственности на землю; совершенствование процессуальных институтов; защита земельных прав граждан; развитие природоохранных норм; ужесточение гражданско-правовой ответствен­ности за причинение вреда земле и окружающей среде.

Земельное право любого государства традиционно концентрирует внимание на охране и рациональном использовании земельных ресурсов, защите природо­ох­ранной функции земли, регламентации ее влияния на состояние экологии. Требо­вания экологической и природоохранной направленности в последующем стали доминирующими в земельном праве.

Все проводимые реформы в сфере регулирования земельных отношений привели к принятию 20 июня 2003 года Земельного кодекса, который открыл со­вер­шенно новую страницу в истории правового регулирования земельных отно­шений в нашей стране.

Таблица 1.

Распределение земель по категориям в разрезе областей, тыс.га

Наименование областей	Категории земель							Итого земель
	сельскохозяйственного назначения	населенных пунктов	Промышленности, транспорта, связи и иного не с/х назначения	особо охраняемых  природных территорий	лесного фонда	водного фонда	запаса
Акмолинская	10782.2	1325.4	144.9	472.2	573.8	199.4	1122.8	14620.7
Актюбинская	10115.5	3825.3	183.5	800.3	213.2	6.6	14119.0	29263.4
Алматинская	8697.3	803.5	310.1	1190.6	4037.2	193.4	7126.2	22358.3
Атырауская	2516.6	1349.9	672.4	156.5	53.0	18.8	6346.3	11113.5
ВКО	10557.5	2946.8	187.2	1542.1	2152.5	571.2	10389.5	28346.8
Жамбылская	4615.4	462.1	146.0	12.0	4429.5	335.9	1936.2	11937.1
ЗКО	6225.4	2323.7	39.9	12.4	216.7	75.5	4775.2	13668.8
Карагандинская	14021.5	3913.8	234.9	550.0	204.3	55.6	16664.3	35644.4
Кызылординская	2456.7	658.3	173.3	161.0	6506.7	2239.7	11845.7	24041.4
Костанайская	10787.9	1553.2	200.3	658.0	540.9	66.7	5793.1	19600.1
Мангистауская	5338.1	985.5	267.5	223.7	241.6	4.5	9503.3	16564.2
Павлодарская	5497.7	1753.2	129.1	357.9	127.5	78.9	4526.2	12470.5
СКО	6917.0	947.3	73.5	134.7	549.6	142.4	1039.8	9804.3
Туркестанская	4050.3	811.5	103.5	431.1	3014.9	134.9	3179.6	11725.8
г. Шымкент	7.2.	28.1	3.3	15.6	8.4	3.2.	1.0	65.1
г. Алматы	9.1	30.1	5.7	21.8	—	0.6	1.0	68.3
г. Нур-Султан	12.7	36.2	3.6	0.3	15.0	4.4	—	72.2
Всего	102600.9	23725.8	2875.4	6724.6	22876.4	4128.5	98368.2	261299.8

На фоне ухудшения общей экологической ситуации в мире, продиктованным возросшим влиянием антропогенного характера, природоохранному аспекту уде­ляется все большее внимание. Так, несмотря на уменьшение роли государст­вен­ного аппарата в регулировании общественных отношений, он сохраняет за собой функции по регулированию вопросов рационального использования и охране земель.

Кодекс содержит более 150 норм и будет нецелесообразным раскрывать смысл каждого положения, однако позволительно сказать, что он, будучи основ­ным нормативным правовым актом в сфере регулирования земельных отношений, регламентирует все базовые моменты, связанные с вопросами землепользования.

В качестве приоритета проведения земельной политики Земельный кодекс опре­делил ряд принципов, в числе которых защита частной собственности, береж­ное отношение к земле и использование ее по целевому назначению, которые, по нашему мнению, в полной мере раскрывают позицию государства в данной сфере[49]. Правительством принято около двух десятков правовых актов, раск­ры­ваю­щих и детализирующих отдельные положения кодекса. Однако практика показывает, что ни один нормативный правовой акт не в состоянии регулировать все вопросы, возникающие в правоприменительной деятельности. По этой причи­не в Земельный кодекс с момента его принятия внесено более 80 изменений.

Проблемные вопросы действия и использования отдельных норм земельного законодательства и прокурорского надзора за их правильным применением также будут рассмотрены в следующих главах настоящей работы.

Подводя итог историко-правовому аспекту, разделим процесс развития зе­мель­ных отношений в Республике Казахстан на несколько этапов.

Первый этап (1990-1993 гг.), связанный с началом формирования земельного строя Республики Казахстан, определением вектора дальнейшего развития земельного законодательства.

Характерные явления:

• установление платы за землю;
• возможность аренды земельных участков;
• введение института пожизненного наследуемого землевладения, зарождение негосударственных форм пользования землей.

В этот период приняты Закон «О собственности СССР», «Основы законо­дательства Союза ССР и союзных республик о земле» от 1990 года, Земельный Кодекс республики от 16 ноября 1990 года, Закон «О земельной реформе в Казахской ССР» от 28.06.1991 года, Конституционный закон РК «О госу­дарст­венной независимости Республики Казахстан».

Второй этап (1994 г.), отличительной особенностью которого является приз­нание права на землевладение и землепользование объектом гражданско-правовых отношений.

Характерные явления:

• признание государством права граждан и юридических лиц на приобретение права пользования либо аренды земельного участка (в случае приватизации недвижимого объекта несельскохозяйственного назначения);
• наделение местных исполнительных органов полномочиями по продаже физическим лицам права на пожизненно наследуемое владение землей, юриди­ческим лицам — права пользования земельным участком;
• граждане и юридические лица наделены правом продавать, сдавать в аренду или в залог соответственно право пожизненно наследуемого владения землей, право пользования или право аренды земельного участка, а также продавать указанные права в качестве взноса в уставные фонды акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранным участием.

Принятые нормативные правовые акты: Указ Президента РК «О некоторых вопросах регулирования земельных отношений» № 1516 от 24 января 1994 года, Указ Президента РК «О дальнейшем совершенствовании земельных отношений» № 1639 от 5 апреля 1994 года.

Третий этап (1995-2002 гг.), в период которого земельные отношения полу­чили наиболее динамичное развитие.

Характерные явления:

• признание государством частной собственности;
• провозглашение государством принципа защиты всех форм собственности;
• возникновение новых положений и институтов в земельном законода­тельстве (право частной собственности, право постоянного землепользования, право на ограниченное целевое пользование чужим земельным участком — сервитут, кондоминиум).
• начало активного процесса вовлечения земельных участков в рыночный оборот;
• приобретение гражданско-правовым договором статуса основного доку­мента, регулирующего правовые отношения между субъектами земельного рынка.

Принятые нормативные правовые акты: Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 года, Указ Президента РК от 22 декабря 1995 года «О земле», Закон «О земле» от 24 января 2001 года.

Четвертый этап (2003 г. по настоящее время), характеризующийся развитием земельного законодательства в условиях свободного рынка, минимального вмеша­тельства государства в сферу частного капитала.

Все процессы, протекающие в период четвертого этапа, являются прямым результатом тех преобразований, которые были совершены в предшествующем периоде. В данный период был принят первый Земельный кодекс республики (20 июня 2003 года).

Земельный кодекс в статье 5 определяет общие задачи земельного законо­дательства, посредством достижения которых реализуется политика в области управления земельными ресурсами[50]. Те отношения, которые с момента своего зарождения преследуют эти задачи, приобретают статус земельных правоотно­шений. Из указанного следует, что земельные правоотношения в Республике Ка­захстан – это правовые отношения между субъектами земельного права, возни­кающие по поводу реализации земельных прав, благ и интересов, сопряженные с исполнением определенных обязанностей и преследующие цели, установленные земельным законодательством Республики Казахстан[51]].

В статье 12 (п. 15) Земельного кодекса Республики Казахстан указано, что земельные правоотношения – правоотношения по использованию и охране земли, связанные с управлением земельными ресурсами, закреплением земель­ных участков за отдельными субъектами, осуществлением права собственности и иных прав на землю[52].

В связи с тем, что основу формирования земельного права составляют пра­вовые институты, представляющие определенную совокупность и систему зак­репленных прав и обязанностей, то можно говорить о классификации по основ­ным институтам земельного права. При проведении такой классификации выде­ляются следующие основные виды земельных правоотношений[53]:

• собственности на землю;
• постоянного и временного землепользования;
• государственного управления земельным фондом;
• использования земель в соответствии с целевым назначением;
• реализации и защиты земельных прав;
• юридической ответственности за правонарушения в сфере применения земельного законодательства.

Земельные правоотношения возникают при наличии правовой нормы, регу­лирую­щей действия субъектов земельного права и объекта земельного правоот­ношения, по этой причине это сложное с правовой точки зрения явление, что обусловлено множественностью функции земли, спецификой ее природных свойств и качеств. Не углубляясь в теоретические подробности, можно кратко опи­сать данные основания классификации земельных правоотношений:

• по субъекту земельных правоотношений (государственные или негосу­дарственные землепользователи; национальные или иностранные; первичные или вторичные и т. д.);
• по правовым нормам (материальные — выражают права и сопряженные с ними обязанности субъектов земельных правоотношений; процессуальные — рег­ламентируют вопросы возникновения, изменения и прекращения земельных правоотношений);
• по функциональному назначению (регулятивные — направлены на реа­лизацию и соблюдение субъектами земельных правоотношений прав и обязанностей; охранительные — направлены на защиту принципов земельного зако­нодательства от неправомерных действий субъектов земельных правоотно­шений);
• по срокам действия (постоянные и временные);
• по характеру взаимодействия сторон земельного правоотношения (рав­ноправ­ные — возникают при рыночном обороте земель; субординационные — выражают административный способ управления в сфере земельных правоотно­шений).

Рассматривая тему земельных правоотношений, необходимо иметь представ­ление об их субъекте, объекте и содержании.  В статье 12 (пункт 16) Земельного кодекса Республики Казахстан указано, что субъекты земельных правоотношений — физические и юридические лица, а также государства, являющиеся участ­никами земельных правоотношений и в силу этого имеющие права и несущие обя­занности в данном правоотношении[54].

Законодательством произведена их классификация на основе объекта регулирования земельных правоотношений:

• субъект земельного фонда страны — государство, которое обеспечивает целостность территории;
• субъект регулирования земельных правоотношений в сфере управления — Правительство, органы по управлению земельными ресурсами, исполнительные и представительные органы;
• субъект земельных правоотношений в сфере землепользования;
• субъекты государственного регулирования в сфере охраны земель.

Органы прокуратуры осуществляют надзор за применением субъектами земельных отношений норм законодательства, а именно[55]:

• за соблюдением земельного законодательства всеми землепользователями и собственниками земель — в части соответствия использования земельных участков установленным требованиям;
• за государственными органами на предмет соблюдения ими норм законо­дательства при реализации ведомственных функций.

Объектом земельных отношений, в соответствии с пунктом 14 ст. 12 Зе­мельного кодекса, является вся земля в пределах территории государства, отдельные земельные участки независимо от форм собственности, а также права на земельные участки и земельные доли[56].

Теоретически можно провести классификацию видов объектов земельных правоотношений в соответствии с типами правовых режимов земли:

• земельный фонд Республики Казахстан, который является объектом зониро­вания, то есть определения территорий земель с установлением их назначения и режима;
• право собственности на землю;
• право временного землепользования (право аренды земли);
• государственное управление в сфере земельных отношений;
• сервитут.

Рассуждая о содержании земельных правоотношений, необходимо обратиться к общему определению этого понятия в теории права. О. С. Иоффе под содер­жанием правоотношения понимал субъективные юридические права и обязан­ности его участников[57], которые определяют последующие правовые условия этих правоотношений[58].

Для понимания содержания земельных правоотношений в условиях дейст­вующего законодательства необходимо рассматривать основные правомочия субъектов земельных правоотношений, которые содержатся в статьях 64, 65 Зе­мельного кодекса. Они реализуются путем осуществления полномочий по распо­ряжению правом собственности или правом временного землепользования зе­мельным участком.

Каждое лицо, владея, пользуясь и распоряжаясь земельным участком, имеет определенные права и несет соответствующие им обязанности. К примеру, право самостоятельно хозяйствовать на земле и связанная с ним обязанность по освое­нию земельного участка. В данном случае просматривается прямая взаимосвязь прав и обязанностей, о чем было указано в определении понятия содержания земельных правоотношений.

Как видно, содержание земельных правоотношений является частным слу­чаем содержания правоотношений в целом, полностью соответствуя отечест­венной юридической системе и фундаментальным основам общей теории права.

Подводя итог вопросу земельных правоотношений, резюмируем, что земельные правоотношения в Республике Казахстан — самостоятельный вид правовых отношений, которые имеют свою классификацию, субъектов и объект, историю изучения и исследования, а также нормативное закрепление в законодательстве[59]. Кроме того, они обладают специфическим содержанием, так как возникают по поводу природного объекта, не созданного руками человека, поэтому ряд норм, регулирующих правовой режим обычного имущества, в неко­торых случаях к землям неприменим.

Особенности правового регулирования земельных отношений в некоторой степени влияют на характер осуществления контроля и надзора, осуществ­ляемого государственными органами. С развитием земельных отношений и их нормативного регулирования меняется степень и пределы воздействия со стороны государственных органов, в том числе и прокуратуры. Так, после уста­нов­ления права частной собственности на землю, развития предпринимательства сократилось число проверочных действий, сужен объем прокурорского надзора в сфере земельных отношений.

1. Статистические сведения о земельном фонде Республики Казахстан // Официальный сайт Министерства сельского хозяйства Республики Казахстан, http://mgov.kz. Дата обращения 20.09.2021 года.
2. Статистические данные о количестве населения Казахстана // Официальный сайт Комитета по статистике Министерства национальной экономики Республики Казахстан // http://www.stat.gov.kz. Дата обращения 11.09.2021 года.
3. Послание Президента Республики Казахстан народу «Конструктивный общественный диалог – основа стабильности и процветания Казахстана» от 02.09.2019 г. // http://www.akorda.kz/ru.  Дата обращения 11.10.2019 г.; Послание Президента Республики Казахстан народу Казахстана «Казахстан в новой реальности: время действий» от 01.09.2020 г. // http://www.akorda.kz/ru.  Дата обращения 07.10.2020 г.; Послание Главы государства Касым-Жомарта Токаева народу Казахстана «Единство народа и системные реформы — прочная основа процветания страны» от 01.09.2021 г. // http://www.akorda.kz/ru.  Дата обращения 14.11.2021 г.
4. Концепция правовой политики Республики Казахстан до 2030 года: утверждена Указом Президента Республики Казахстан от 15 октября 2021 года № 674 // https://adilet.zan.kz/rus/docs/U2100000674. Дата обращения 09.12.2021 г.
5. Там же.
6. Там же.
7. Национальный доклад о противодействии коррупции // официальный сайт Агентства Республики Казахстан по противодействию коррупции // https://www.gov.kz/ Дата обращения 01.02.2021 года.
8. Отчеты формы № 1 «О работе прокурора по надзору за законностью в социально-экономической сфере» //официальный сайт Комитета правовой статистики и специальных учетов Генеральной прокуратуры Республики Казахстан // http://qamqor.gov.kz. Дата обращения 20.09.2021 года.
9. Официальный сайт Уполномоченного по защите прав предпринимателей Республики Казахстан //http://ombudsma№biz.kz. Дата обращения 01.02.2021 года.
10. Курманалиева Э. Б. Прокурорский надзор за точным и единообразным применением земельного законодательства в Республике Казахстан: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.2011. — Алматы, 2010. — 207 с.
11. Ашиткова Т. В. Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.11. — М., 2008. — 215 с.
12. Чертов А. А. Прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.11. — Екатеринбург, 2011. — 218 с.
13. Алиев В. А. Проблемы совершенствования прокурорского надзора за исполнением законодательства в системе агропромышленного комплекса России: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.11. — М., 2004. — 178с.
14. Земеров Н. Н. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.11. — М., 2009. — 194 с.
15. Хаджиев А. Х. Земельное право Республики Казахстан. — Алматы: Юрист, 2002. С. 3.
16. Джаксыбаев А. С. История развития и становления земельных отношений в Казахстане до присоединения к России // Наука и жизнь Казахстана. — 2017. — № 5 (49). С. 137.
17. Стамкулов А. С., Стамкулова Г. А. Земельное право Республики Казахстан. — Алматы, 2004. С. 37.
18. Масанов Н. Э. Кочевая цивилизация казахов. — Алматы, 1995. С. 87.
19. Там же. С. 140.
20. Кудайбергенов К. Ч. История государства и права Республики Казахстан. — Астана: Азамат, 2003. С. 51.
21. Еренов А. Е. Возникновение и развитие социалистических земельных правоотношений в Казахской ССР. — Алма-Ата: Наука, 1963. С. 29.
22. Козлов И. А.  Памятная книжка Западной Сибири. Обычное право киргизов. — Омск, 1882 / Культелеев Т. М., Масевич М. Г., Шакаев Г. Б. Материалы по Казахскому обычному праву. — Алматы: Жалынбаспасы, 1998. С. 318.
23. Баллюзек Л. Ф.  Народные обычаи, имевшие, а отчасти и ныне имеющие в Малой Киргизской Орде силу закона. Bыпуск 2. 1871 / Культелеев Т. М., Масевич М. Г., Шакаев Г. Б. Материалы по Казахскому обычному праву. — Алматы: Жалынбаспасы, 1998. С. 287.
24. Там же.
25. Еренов A. E. Очерки по истории феодальных земельных отношений у казахов. — Алма-ата, 1961. С. 6.
26. Там же. С. 112.
27. Зиманов C. Политический строй Казахстана конца VXIII и первой половины XIX веков. — Алма-Ата,1960. С. 37.
28. Баишев С. Б. История Казахской ССР с древнейших времен до наших дней: в 5 т. — Алма-ата: Наука, 1977-1980. Т. 1. С. 18.
29. Джаксыбаев А.С. Историческое понятие и значение земельных споров в Республике Казахстан // Ключевые проблемы и передовые разработки в современной науке: Сб. научных трудов по мат-лам I Международ. научно-практ. конф. — Смоленск, 2017. С. 224.
30. Масанов Н. Э. Указ. раб. С. 231.
31. Архипов И. Г. Земельное право Республики Казахстан. — Алматы: БОРКИ, 1997. С. 29.
32. Джаксыбаев А. С. История земельного права в период нахождения в составе Российской империи // Наука и жизнь Казахстана. — 2017. — № 6 (50). С. 149.
33. Архипов И. Г. Указ. раб. С. 33.
34. Там же. С. 34.
35. Там же.
36. Земельный кодекс Казахской СССР от 16 ноября 1990 года № 332-XII Утратил силу Указом Президента РК от 22.12.95  № 2717.
37. Закон Казахской ССР «О земельной реформе в Казахской ССР» от 28 июня 1991 года № 729-XII. Утратил силу  Законом РК от 14 июля 1997 года № 158-1.
38. Архипов И. Г. Указ. раб. С. 37.
39. Джаксыбаев А. С. История земельного права Казахской ССР в период нахождения в составе СССР // Совершенствование деятельности правоохранительных органов с учетом современных реалий: Мат-лы международ. научно-практ. конф. в свете изменений и дополнений в уголовное, уголовно-процессуальное и административное законодательства от 17 ноября 2017 года. — Актобе: АЮИ МВД РК им. М. Букенбаева, 2017. С. 98.
40. Jaxybayev A. S. Land Regulation Following Indepedence in the Republic of Kazakhstan / Правовое регулирование земельных отношений после обретения Республикой Казахстан государственной независимости // Journal of Advanced Research in Law and Economics (ISS№2068696X-Roma№ia-Scopus). — 2018. — Vol 9 No 3(33): JARLE, Volume IX, Issue 3(33), Summer. Р. 971.
41. Закон Республики Казахстан «О государственной независимости Республики Казахстан» от 16 декабря 1991 года, по состоянию на 01.01.2019 года // Ведомости Веpховного Совета Казахской ССР. — 1991. — № 51. — Ст. 622.
42. Конституция Республики Казахстан от 28 января 1993 года. Утратила силу в связи с принятием новой конституции 30 августа 1995 г.
43. Указ Президента Республики Казахстан «О некоторых вопросах регулирования земельных отношений» от 24 января 1994 года № 1516. Утратил силу Законом РК от 14 июля 1997 г. № 158 ~Z970158; Указ Президента Республики Казахстан «О дальнейшем совершенствовании земельных отношений» от 5 апpеля 1994 года № 1639. Утратил силу Законом РК от 14 июля 1997 г. № 158 ~Z970158.
44. Указ Президента Республики Казахстан «О земле» от 22 декабря 1995 г. № 2717, имеющий силу Закона. Утратил силу Законом РК от 24 января 2001 г. № 153 ~Z010153.
45. Джаксыбаев А. С. Перемены в земельном законодательстве, обусловленные принятием Указа «О земле» // Гармонизация национального законодательства в рамках интеграционных процессов: Сб. мат-лов научно-практ. конф. (25 ноября 2017 года). — Караганда, 2017. С. 179.
46. Кодекс Наполеона от 25.03.1804 года / Code Napoléon. Le Moniteur universel. 25.03.1804.
47. Саидов А. А. Кодексу Наполеона 200 лет // https://www.zakon.kz. Дата обращения 07.10.2020 года
48. Статистические сведения о земельном фонде Республики Казахстан // Официальный сайт Министерства сельского хозяйства Республики Казахстан, http://mgov.kz. Дата обращения  20.09.2021 года
49. Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 года № 442 // Ведомости Парламента Республики Казахстан. — 2003. — № 13. — Ст. 99.
50. Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 года № 442, по состоянию на 21.01.2019 года // https://www.zakon.kz.
51. Jaxybayev A. S. Bekisheva S. J. Land Legal Relations in the Republic of Kazakhstan: Meaning, Types and Peculiarities // Современное научное знание: теория, методология, практика: Сб. научн. статей по мат-лам V международ. научно-практ. конф. (31 января 2018 года). — Смоленск: Наукосфера, 2018. Часть 2. С. 152.
52. Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 года № 442, по состоянию на 21.01.2019 года // https://www.zakon.kz.
53. Хаджиев А. Х. Указ. раб. С. 92.
54. Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 года № 442, по состоянию на 21.01.2019 года // https://www.zakon.kz.
55. Джаксыбаев А.С. Актуальные вопросы в сфере определения круга субъектов и объектов земельных правоотношений в Республике Казахстан, а также о месте органов прокуратуры в системе земельного законодательства // Наука и жизнь Казахстана. — 2018. — №2 (57). С. 64.
56. Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 года № 442, по состоянию на 21.01.2019 года // https://www.zakon.kz.
57. Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву: правоотношение по советскому гражданскому праву. Спорные вопросы учения о правоотношении. — М.: Статут, 2000. С. 137.
58. Jaxybayev A. S. Certain issues arising i№ law enforcement performance in the sphere of legal and legislative regulation of Legal Land Relations in the Republic of Kazakhstan // Обеспечение верховенства права: новые возможности в свете глобальных изменений: Сб. мат-лов международ. научно-практ. кон. — Астана, 2018. С. 209.
59. Jaxybayev A. S. Bekisheva S. J. Land Legal Relations in the Republic of Kazakhstan: Meaning, Types and Peculiarities // Современное научное знание: теория, методология, практика: Сб. научн. статей по мат-лам V международ. научно-практ. конф. (31 января 2018 года). — Смоленск: Наукосфера, 2018. Часть 2. С. 152.