Мир закона

Музтауов Ж. Б. — магистрант 2-го курса Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан

УДК 349.6

К ВОПРОСУ О ПРОБЛЕМАХ ВОДНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

ҚАЗАҚСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНДАҒЫ СУ ҚАУІПСІЗДІГІНІҢ МӘСЕЛЕЛЕРІ ЖӨНІНДЕГІ САУАЛҒА

TO THE QUESTION OF WATER SAFETY PROBLEMS IN THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN

Ключевые слова: водная безопасность, межведомственное взаимодействие, гидротехнические сооружения, Водный кодекс, Министерство экологии.

Түйінді сөздер: су қауіпсіздігі, ведомствоаралық ынтымақтастық, гидротехникалық құрылымдар, Су кодексі, Экология министрлігі.

Keywords: water security, interagency cooperation, hydraulic structures, water code, Ministry of Ecology.

Одной из основных задач, которую ставит перед собой наша республика, является улучшение качества жизни населения, в т. ч. путем повышения эффективности экономического роста.

Для достижения поставленных задач важное место занимает обеспечение национальной безопасности.

Одним из видов национальной безопасности согласно подпункту 6 статьи 4 Закона РК «О национальной безопасности Республики Казахстан» является «экологическая безопасность, т.е. состояние защищенности жизненно важных интересов и прав человека и гражданина, общества и государства от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на окружающую среду»[1].

В свою очередь, одним из ее ключевых элементов является обеспечение водной безопасности.

В данной статье автор выделяет несколько проблем как правового, так и организационного характера, стоящих перед государством в части обеспечения водной безопасности.

Так, в пункте 1 статьи 7 Водного кодекса от 9 июля 2003 года (далее – Водный кодекс) указано, что «земли водного фонда находятся в государственной собственности. Пункт 2 этой же статьи гласит, что земельные участки из состава земель водного фонда, занятые водохозяйственными сооружениями (оросительные и дренажные системы) межрайонного (областного) и межхозяйственного (районного) значения, а также ирригационные сооружения, обслуживающие земельный участок одного хозяйствующего субъекта, могут находиться в частной собственности граждан и негосударственных юридических лиц Республики Казахстан в случае приватизации указанных сооружений»[2].

В Водном кодексе 1993 года подобное понятие отсутствовало, водный фонд и земельные участки, входящие в водный фонд, находились в неразрывной связи.

Принимая новый Водный кодекс, законодатель разделил эти два понятия, тем самым создав условия для передачи таких земельных участков в собственность граждан и юридических лиц, т.е. в конкурентную среду.

Возможно, данное решение обусловлено необходимостью снижения нагрузки на государственный бюджет и повышения уровня инвестиционной привлекательности, а также возможностью дальнейшей реконструкции и обслуживания гидротехнических сооружений.

Однако недавние события явно продемонстрировали неоправданность подобных решений.

Трагические события 2010 года в с. Кызылагаш Алматинской области (погибли 43 человека, эвакуировано около 1000), 2014 года в пос. Кокпекты Карагандинской области (погибли 5 человек, эвакуировано 360) и 2016 года в г. Атбасар Акмолинской области (эвакуировано 70 человек), показали к каким последствиям может привести халатность собственников и отсутствие контроля со стороны должностных лиц уполномоченных органов. Это без учета тех чрезвычайных ситуаций, которые не повлекли за собой человеческих жертв, однако, устранение, последствий которых потребовало от государства значительных финансовых затрат.

Согласно данным ученых-водников Т. Т. Сарсембекова и И. А. Петракова, «основные причины таких аварий гидротехнических сооружений — это неудовлетворительное техническое состояние объектов и недостаточная пропускная способность водосбросных сооружений: их проектирование осуществлялось без расчетов на катастрофический паводок. Организационные причины кроются в отсутствии квалифицированной службы эксплуатации гидроузлов. У собственников ГТС зачастую не организовано взаимодействие с центрами по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; не соблюдаются правила эксплуатации. Не все собственники ГТС имеют разрешение на эксплуатацию и планы ликвидации аварийной ситуации, согласованные с территориальными органами КЧС МВД.

На плотинах, подвергшихся авариям и разрушениям, как показывает анализ, не велась оценка и корректировка эксплуатационных мероприятий при постоянно меняющихся физических и технических параметрах сооружений. Серьезные ошибки допускались еще на стадии изыскательских работ, игнорировались геологические условия и особенности формирования речного стока, особенно в период паводков.

Анализ катастрофических разрушений плотин и их последствий, изучение причин и закономерностей различных рисков свидетельствуют, что меры по обеспечению безопасности ГТС и его водохранилища не имели комплексного решения»[3].

Указанные данные позволяют сделать вывод, что ожидания законодателя о том, что владельцы водохозяйственных сооружений будут принимать меры по обслуживанию и реконструкции объектов не оправдались.

Кроме того, отдельно необходимо выделить проблемы деятельности уполномоченных органов в данном направлении.

Большая текучесть кадров в уполномоченных органах и принятие Предпринимательского кодекса РК (введен в действие с 1 января 2016 года) привели к снижению контроля за деятельностью собственников водохозяйственных сооружений.

С принятием Предпринимательского кодекса РК у контрольно-надзорных органов, в т. ч. в сфере контроля за соблюдением водного законодательства, существенно сократились основания для назначения и проведения проверок.

Так, на сегодняшний день у органов контроля отсутствует возможность проведения выборочных проверок в отношении субъектов предпринимательства и государственных предприятий. При этом, в ранее действовавшем Законе РК «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан» подобный вид проверки присутствовал. Данное обстоятельство привело к ослаблению контроля со стороны Комитета по водным ресурсам, как уполномоченного органа по вопросам водных правоотношений.

По сведениям Комитета по правовой статистике и специальных учетов при Генеральной прокуратуре РК, структурными подразделениями Комитета по водным ресурсам подразделениями в 2012 году проведено 1445 проверок (по результатам которых выявлено 637 нарушений законности), в 2013 году – 739 (370), в 2014 году (объявлен мораторий на проведение проверок) – 181 (79), в 2015 году – 295 (179), в 2016 году – 385 (282), в 2017 году – 223 (160) и за 6 месяцев 2018 года – 69 (49)[4].

Вместе с этим, в пунктах 1, 2 статьи 25 Водного кодекса указано, что «водохозяйственные сооружения, имеющие особое стратегическое значение, находятся в государственной собственности и не могут быть переданы в аренду, доверительное управление и не подлежат отчуждению, за исключением водохозяйственных сооружений, имеющих особое стратегическое значение, преду­смотренных в пункте 2 настоящей статьи. Водозаборные сооружения, насосные станции, водопроводные очистные сооружения, обеспечивающие водоснабжение городов, находятся в государственной собственности, не подлежат отчуждению и могут быть переданы в аренду и доверительное управление в соответствии с законодательством Республики Казахстан»[5].

При этом в законодательных актах не дается определение понятию «особое стратегическое значение». В постановление Правительства РК от 26 апреля 2004 года № 467 приведено лишь определение водохозяйственным сооружениям, имеющим важное стратегическое значение для экономики республики и региона, согласно которому к ним отнесены объекты, «оказывающие доминирующее влияние на обеспечение жизнедеятельности населения и экономику республики или региона»[6].

В связи с этим возникает вопрос, на каком основании и по какому принципу уполномоченными органами водохозяйственные сооружения относятся к сооружениям особого стратегического назначения и в чем разница от сооружений, находящихся в республиканской, коммунальной и частной собственности, т.к. все они без исключения несут в себе угрозу жизни и здоровью человека.

По нашему мнению, водохозяйственным сооружением, имеющим особое стратегическое значение, являются гидротехнические сооружения и устройства, оказывающие доминирующие влияние на социально-экономическое развитие страны, стабильное функционирование которых позволяет обеспечить нормальную жизнедеятельность населения.

«Перечень водохозяйственных сооружений, имеющих особое стратегическое значение, утвержден постановлением Правительством РК от 29 декабря 2017 года №933»[7]. В данный перечень входят 65 водохозяйственных сооружений, в том числе 36, обеспечивающих водоснабжение городов республики. Ранее, до 3 июля 2017 года данный перечень утверждался Президентом РК. Данное решение обусловлено принятием закона, предусматривающего перераспределение полномочий между ветвями власти, согласно которому часть бремени по принятию тех или иных правовых актов ложится на плечи исполнительных органов.

Кроме того, до 4 июля 2013 года в статье 25 Водного кодекса отсутствовала норма, предоставляющая возможность передачи водохозяйственных сооружений в доверительное управление.

Причины передачи их в доверительное управление, как нам представляется, те же самые, что и передача земельных участков с ирригационными сооружениями в частные руки.

Всего по состоянию на 1 сентября 2019 года в республике насчитывается «1613 водохозяйственных сооружений, из них в республиканской собственности – 467, коммунальной – 936, частной – 210»[8], срок службы многих из которых превысил 30-летний рубеж, и это еще не считая бесхозные сооружения.

В бытность сенатор Парламента РК Д. А. Калетаев в своем запросе на имя премьер-министра страны указывал, что «в Казахстане из имеющихся 1665 гидротехнических сооружений 392 нуждаются в срочном ремонте. Большой проблемой являются малые ГТС, часть которых заброшена, не имеет владельцев или эксплуатационную службу. Техническое состояние их крайне неудовлетворительное. Ежегодный ущерб от неудовлетворительного состояния регулирующих и защитных сооружений от вредного воздействия вод – от паводков, наводнений, подтоплений — оценивается в целом по стране в десятки миллионов долларов США»[9].

По мнению заместителя министра внутренних дел Ю. Ильина, озвученного в кулуарах заседания мажилиса в 2018 году: «Комитет водных ресурсов Минсельхоза дает данные, что на сегодняшний день порядка 46 гидротехнических сооружений различной емкости являются бесхозными. Местные исполнительные органы должны установить владельцев гидротехнических сооружений, и в случае их отсутствия изъять соответствующим документом через суд, поставить себе на баланс, и в дальнейшем передать их на обслуживание государственным учреждениям»^[10]. Данные о реальной передачи бесхозных сооружений на баланс государственных органов отсутствуют.

Помимо этого, авторами выделена проблема межведомственного взаимодействия.

Ранее вопросами экологии страны занималось Министерство окружающей среды и водных ресурсов РК, которое в 2014 году было ликвидировано в связи с реструктуризацией, вследствие чего нарушилось руководство и межотраслевая координация всех органов, связанных с охраной окружающей среды.

Функции Министерства были разделены между различными ведомствами, такими как:

• Комитет экологического регулирования и контроля Министерства энергетики;
• Комитет по водным ресурсам Министерства сельского хозяйства;
• Комитет лесного хозяйства и животного мира Министерства сельского хозяйства;
• Комитет геологии и недропользования Министерства индустрии и инфраструктурного развития.

Согласно данным уже Т. Т. Сарсембекова и И. А. Петракова: «несмотря на наличие такого большого числа государственных контрольно-надзорных органов, между ними практически не ведется эффективное взаимодействие и координация по различным аспектам обеспечения безопасности плотин. Разобщенность в работе указанных ведомств, влияет на эффективность решения проблем безопасности ГТС.

Существующая законодательная и институциональная база по осуществлению уполномоченным органом — Комитетом по водным ресурсам МСХ, функций, полномочий и ответственности в области безопасности ГТС, имеет серьезные противоречия с другими действующими законодательными актами, что не позволяет уполномоченному органу выполнять возложенные на него задачи в этой области.

Анализ законодательных норм, регулирующих деятельность Комитета по водным ресурсам МСХ, показывает, что уполномоченный орган не в состоянии в полном объеме осуществлять возложенные на него задачи по обеспечению безопасности ГТС. Правовая регламентация деятельности бассейновых инспекций Комитета не соответствует возможностям выполнения ими задач по обеспечению безопасности ГТС»[11].

Проблема межведомственного взаимодействия наблюдалась на протяжении более 5 лет.

Спустя 5 лет, «Указом Главы государства от 17 июня 2019 года образовано Министерство экологии, геологии и природных ресурсов Республики Казахстан с передачей ему функций и полномочий:

Министерство энергетики Республики Казахстан в области формирования и реализации государственной политики охраны окружающей среды, обращения с твердыми бытовыми отходами, охраны, контроля и надзора за рациональным использованием природных ресурсов;

Министерства сельского хозяйства Республики Казахстан в области использования и охраны водного фонда, водоснабжения, водоотведения, лесного хозяйства;

Министерства индустрии и инфраструктурного развития Республики Казахстан в сфере государственного геологического изучения, воспроизводства минерально-сырьевой базы»[12].

В настоящее время на вышеуказанное министерство возложена ответственность за безопасность гидротехнических сооружений, в части разработки и утверждения правил эксплуатации водохозяйственных сооружений, расположенных непосредственно на водных объектах; определения порядка обеспечения безопасности водохозяйственных систем и сооружений, а также осуществления контроля за соблюдением правил эксплуатации водозаборных сооружений, водохозяйственных систем и водохранилищ[13].

Кроме того, на органы по борьбе с чрезвычайными ситуациями возложены функции:

• «обмена информацией об угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера из систем мониторинга, в том числе с использованием средств дистанционного зондирования земли;
• руководства силами гражданской защиты при организации и проведении мероприятий гражданской защиты, направленных на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечение пожарной безопасности и организации гражданской обороны Республики Казахстан;
• проведения аварийно-спасательных и неотложных работ при чрезвычайных ситуациях»[14].

Комитет по водным ресурсам, в соответствии со своим Положением, разрабатывает нормативные правовые акты в области безопасности плотин[15], а также в соответствии с Водным кодексом организует эксплуатацию водных объектов, водохозяйственных сооружений, находящихся в республиканской собственности и рассматривает дела об административных правонарушениях в области водного законодательства[16].

Еще одним немаловажным моментом является возможность Комитетом по водным ресурсам проводить проверки и возбуждать по ним административные дела и выдавать предписания в отношении всех собственников водохозяйственных сооружений независимо от формы собственности. При этом объекты, находящиеся в республиканской собственности, эксплуатируются РГП «Казводхоз», который при этом подведомственен Комитету по водным ресурсам, что создает риск в необъективности в отношении него проверок.

Затрагивая вопрос правового регулирования, следует отметить, что в РК отсутствует единый целевой закон о безопасности гидротехнических сооружений, а нормы, регулирующие рассматриваемый вопрос, закреплены в различных правовых актах (Экологический кодекс РК, Водный кодекс РК, Закон РК «О гражданской защите», постановления Правительства).

К примеру, понимая важность принятия подобного рода закона в сопредельных с Казахстаном Узбекистане и Таджикистане, такие НПА приняты еще в 1999 и 2010 годах, соответственно.

В Казахстане попытки принятия закона «О безопасности гидротехнических сооружений» предприняты в 2007 году, однако, на сегодняшний день в силу ряда обстоятельств, этот закон не принят.

«В 2002 году при разработке Водного кодекса РК по требованию Министерства Юстиции РК с мотивировкой о необходимости разработки отдельного законопроекта исключено положение «О безопасности гидротехнических сооружений.

При этом, в 2007 году по требованию Министерства Юстиции РК проект закона отклонен в связи с необходимостью включения представленного законопроекта в Водный кодекс РК.

В 2009 году внесены изменения в Водный кодекс РК, который по сей день не обеспечивает решение актуальных проблем водохозяйственной отрасли»[17].

Другой интернет-источник дает свою характеристику тем событиям: «Министерством сельского хозяйства в 2008 году был подготовлен проект Закона «О безопасности гидротехнических сооружений». Правительство, с учетом рекомендаций межведомственной комиссии по законопроектной работе, приняло решение о нецелесообразности принятия отдельного закона и положения законопроекта были внесены в виде поправок в Водный кодекс, принятый в начале 2009 года»[18].

По прошествии почти 10 лет руководство страны пришло к выводу о необходимости возврата к проблеме безопасности гидротехнических сооружений.

Согласно Концептуальному плану законотворческой работы на 2016-2021 годы, утвержденному Указом Президента Республики Казахстан от 6 сентября 2016 года № 314 в 1 полугодие 2018 года предполагалось принятие мер «с целью совершенствования законодательства в сфере безопасности гидротехнических сооружений, в частности, разграничить на законодательном уровне функции участников процесса обеспечения безопасности гидротехнических сооружений с созданием эффективной системы их взаимодействия»[19].

Однако, на данный момент информация о ходе исполнения плановых мероприятий в свободном доступе отсутствует (на официальных интернет-страницах заинтересованных государственных органов Концепция проекта закона до сих пор не представлена, что не создает возможность для ознакомления с ним и его публичного обсуждения).

Таким образом, вышеприведенные проблемы требуют комплексного подхода и без надлежащего контроля со стороны уполномоченных органов и добросовестного отношения собственников, гидротехнических сооружений решение проблем из года в год будут откладываться, а сами проблемы только множиться. Результаты же такого отношения к рассматриваемому вопросу могут привести к серьезным последствиям и многомиллионному ущербу для граждан и экономики страны.

Принятие подобного закона и сопутствующих мер позволят предотвратить, а также существенным образом сократить риски от возможных последствий аварий.

В этой связи, для решения указанных проблем предлагается ряд конструктивных мер, в том числе:

• внести изменения в статью 7 Водного кодекса в части невозможности передачи в частную собственность земельных участков, занятых водохозяйственными сооружениями, а также статью 25 Водного кодекса в части невозможности передачи сооружений, имеющих особое стратегическое значение в аренду либо доверительное управление;
• расширить перечень оснований для проведения проверок собственников гидротехнических сооружений, в т. ч. с возможностью проведения выборочных проверок;
• провести инвентаризацию всех водохозяйственных сооружений в республики и принять надлежащие меры по бесхозным комплексам;
• принять целевой закон «О безопасности гидротехнических сооружений»;
• внести в Водный кодекс РК понятие «водохозяйственные сооружения, имеющие особое стратегическое значение».

 

АННОТАЦИЯ

Статья посвящена некоторым современным проблемам в Республике Казахстан в сфере обеспечения водной безопасности. Автором в статье отражены проблемы как правового, так и организационного характера, а также предложены возможные пути выхода из сложившейся ситуации.

ТҮЙІН

Мақала Қазақстан Республикасында су қауіпсіздігін қамтамасыз ету саласындағы кейбір заманауи проблемаларға арналған. Мақала авторы құқықтық және ұйымдастырушылық мәселелерді көрсетеді, сонымен қатар, бұл жағдайдан шығудың мүмкін жолдарын ұсынады.

 ANNOTATION

The article is devoted to some modern problems in the Republic of Kazakhstan in the field of ensuring water security. The author in the article reflects both legal and organizational problems, and also suggests possible ways out of this situation.

1. [1]        Закон Республики Казахстан «О национальной безопасности» от 6 января 2012 года № 527-IV // http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1200000527.
2. [2]        Водный кодекс 9 июля 2003 года № 481 // http://adilet.zan.kz/rus/docs/K030000481.
3. [3]        Сарсембеков Т. Т., Петраков И. А. Аналитическая справка по вопросу законодательного обеспечения безопасности гидротехнических сооружений // http://www.cawater-info.net/bk/dam-safety/documents.htm.
4. [4]        Отчетные данные Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры Республики Казахстан // http://pravstat.prokuror.gov.kz/rus.
5. [5]        Водный кодекс 9 июля 2003 года № 481 // http://adilet.zan.kz/rus/docs/K030000481.
6. [6]        Постановление Правительства Республики Казахстан от 26 апреля 2004 года № 467 «Об утверждении Правил введения временного государственного управления водохозяйственными сооружениями, имеющими важное стратегическое значение для экономики республики и региона» // http://adilet.zan.kz/rus/docs/P040000467.
7. [7]        Постановление Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2017 года № 933 «О перечне водохозяйственных сооружений, имеющих особое стратегическое значение, в том числе которые могут быть переданы в аренду и доверительное управление» // https://tengrinews.kz/zakon/pravitelstvo_respubliki_kazahstan_premer_ministr_rk/selskoe_hozyaystvo/id-P1700000933.
8. [8]        Комитет по водным ресурсам // https://moa.gov.kz/ru/committee2.
9. [9]        Проблемы бесхозности гидротехнических сооружений в РК обсудили в сенате // http://www.zakon.kz/4885343-problemy-beshoznosti-gidrotehnicheskih.html.
10. [10]      Бесхозные дамбы и плотины в Казахстане передадут на баланс акиматов // https://kursiv.kz/news/vlast-i-biznes/2018-03/beskhoznye-damby-i-plotiny-v-kazakhstane-peredadut-na-balans-akimatov.
11. [11]      Сарсембеков Т. Т., Петраков И. А. Указ. раб.
12. [12]      Указ Президента Республики Казахстан «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан» от 17 июня 2019 года №17 // http://www.akorda.kz/ru/legal_acts/decrees/o-merah-po-dalneishemu-sovershenstvovaniyu-sistemy-gosudarstvennogo-upravleniya-respubliki-kazahstan-5.
13. [13]      Положение о Министерстве экологии, геологии и природных ресурсов Республики Казахстан // http://ecogeo.gov.kz/ru/pages/polozhenie-o-ministerstve-ekologii-geologii-i-prirodnyh-resursov-respubliki-kazahstan.
14. [14]      ПОЛОЖЕНИЕ о Комитете по чрезвычайным ситуациям Министерства внутренних дел Республики Казахстан // http://emer.gov.kz/ru/komitet/polozheniya.
15. [15]      Положение о Комитете по водным ресурсам Министерства экологии, геологии и природных ресурсов // http://ecogeo.gov.kz/ru/kategorii/polozhenie-19.
16. [16]      Водный кодекс 9 июля 2003 года № 481 // http://adilet.zan.kz/rus/docs/K030000481.
17. [17]      Обзор деятельности по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений в Казахстане // http://kazaral.org/obzor-deyatelnosti-po-obespecheniyu-bezopasnosti-gidrotexnicheskix-sooruzhenij-v-kazaxstane.
18. [18]      В МСХ РК обсудили проблемы безопасности гидротехнических сооружений в Казахстане // http://agroinfo.kz/v-msx-rk-obsudili-problemy-bezopasnosti-gidrotexnicheskix-sooruzhenij-v-kazaxstane.
19. [19]      Указ Президента Республики Казахстан «Об утверждении Концептуального плана законотворческой работы на 2016-2021 годы (шестой созыв Парламента Республики Казахстан)» от 6 сентября 2016 года № 314 // http://www.adilet.gov.kz/ru/articles/ konceptualnyy-plan-zakonotvorcheskoy-raboty-na-2016-2021-gody.