Мир закона

Бекишева С. Д. — главный научный сотрудник Центра исследования проблем в сфере защиты общественных интересов Межведомственного научно-исследовательского института Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан, доктор юридических наук, доцент, старший советник юстиции

С. Ж. Бекішева — Ведомствоаралық ғылыми-зерттеу институты Қоғамдық мүдделерді қорғау саласындағы проблемаларды зерттеу орталығының бас ғылыми қызметкері Қазақстан Республикасы Бас Прокуратурасы жанындағы Құқық қорғау органдары академиясы, заң ғылымдарының докторы, доцент

Bekisheva S. D. — chief researcher of the Center for the study of problems in the field of protection of public interests of Interdepartmental research institute of Academy of Law Enforcement Agencies under the Prosecutor General’s Office of the Republic of Kazakhstan, doctor of law, associate professor

УДК 340

РЕТРОСПЕКТИВНЫЙ АНАЛИЗ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В КАЗАХСТАНЕ

ҚАЗАҚСТАНДАҒЫ ӘКІМШІЛІК ҚҰҚЫҚ БҰЗУШЫЛЫҚ ТУРАЛЫ ІСТЕР БОЙЫНША ІС ЖҮРГІЗУДІ ҚҰҚЫҚТЫҚ РЕТТЕУДІ РЕТРОСПЕКТИВТІ ТАЛДАУ

RETROSPECTIVE ANALYSIS OF THE LEGAL REGULATION OF PROCEEDINGS ON ADMINISTRATIVE OFFENSES IN KAZAKHSTAN

АННОТАЦИЯ

В данной статье, которая представлена в двух частях (первая часть опубликована в предыдущем № № 7-8, а вторая часть представлена в данном номере журнала), рассмотрена история правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях.

Автор продолжает сравнительно-правовой анализ норм о производстве по делам об административных правонарушениях, выделяя основные этапы их формирования и характерные особенности содержания этих норм на каждом этапе Кодекса об административных правонарушениях от 30 января 2001 года и Кодекса об административных правонарушениях от 5 июля 2014 года.

На основе проведенного исследования разработана авторская периодизация правового регулирования производства по делам об административных правона­рушениях в Казахстане, а также ряд рекомендаций по совершенствованию ад­министративного законодательства Республики Казахстан.

ТҮЙІН

Екі бөліктен тұратын бұл мақалада (бірінші бөлігі алдыңғы № 7-8 нөмірінде жарияланған, ал екінші бөлігі журналдың осы нөмірінде ұсынылған) әкімшілік құқық бұзушылық туралы іс жүргізуді құқықтық реттеу тарихы қарастырылған.

Автор 2001 жылғы 30 қаңтардағы Әкімшілік құқық бұзушылық туралы Кодекстің және 2014 жылғы 5 шілдедегі Әкімшілік құқық бұзушылық туралы кодекстің әрбір сатысында оларды қалыптастырудың негізгі кезеңдері мен осы нормалардың мазмұнына тән ерекшеліктерді айқындай отырып, Әкімшілік құқық бұзушылық туралы істер бойынша іс жүргізу туралы нормаларға салыстырмалы-құқықтық талдауды жалғастырады.

Жүргізілген зерттеу негізінде Қазақстандағы әкімшілік құқық бұзушылық туралы істер бойынша іс жүргізуді құқықтық реттеудің авторлық кезеңділігі, сондай-ақ Қазақстан Республикасының әкімшілік заңнамасын жетілдіру бойынша бірқатар ұсынымдар әзірленді.

ANNOTATION

This article, which is presented in two parts (the first part was published in the previous issue № 7-8, and the second part is presented in this issue of the journal), examines the history of legal regulation of proceedings in cases of administrative offenses.

The author continues the comparative legal analysis of the norms on proceedings in cases of administrative offenses, highlighting the main stages of their formation and the characteristic features of the content of these norms at each stage of the Code of administrative offenses of January 30, 2001 and the Code of administrative offenses of July 5, 2014.

Based on the conducted research, the author’s periodization of the legal regulation of proceedings on administrative offenses in Kazakhstan, as well as a number of recommendations for improving the administrative legislation of the Republic of Kazakhstan, has been developed.

Ключевые слова: административное законодательство, административные правонарушения, производство по делам об административных правонарушениях, административный штраф, уполномоченные органы, должностные лица.

Түйінді сөздер: әкімшілік заңнама, әкімшілік құқық бұзушылықтар, әкімшілік құқық бұзушылықтар туралы істер бойынша іс жүргізу, әкімшілік айыппұл, уәкілетті органдар, лауазымды тұлғалар.

Keywords: administrative legislation, administrative offenses, proceedings on cases of administrative offenses, administrative fine, authorized bodies, officials,

КоАП 2001 года повторил в качестве одной из задач законодательства об ад­ми­нистративных нарушениях охрану прав, свобод и законных интересов человека, также были включены новые объекты охраны: санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, окружающая среда, общественная нравственность.

В Кодексе Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года впервые были воспроизведены основные конституционные принципы: исключительности компетенции судей, равенства граждан перед су­дом, презумпции невиновности, справедливости, гуманизма, неприкосновенности личности, частной жизни, собственности, уважения чести и достоинства граждан. Конечно же, в Кодексе 1984 года были закреплены принципы вины, обеспечения социалистической законности и равенства граждан при осуществлении адм­производства, но в КоАП 2001 года перечень принципов пополнился и каждый принцип был выделен отдельной статьей, чего не было в предыдущем.

Особенностью КоАП 2001 года была его направленность на защиту, в первую очередь, личных прав и свобод граждан при осуществлении производства по адмделам.  Так, в нем был закреплен принцип презумпции невиновности, как и в УК РК (ст. 12), недопустимости повторного привлечения к административной ответственности (ст. 14), гуманизма, заключающийся в обеспечении безопасности человека, недопустимости  причинение физических страданий или унижение человеческого достоинства (ст. 15), неприкосновенности личности, при котором запрещались безосновательные меры пресечения, личный досмотр, арест, иные меры, ограничивающие граждан, пропавших в орбиту адмпроизводства (ст. 16), уважения чести и достоинства личности (ст. 17), неприкосновенности частной жизни (ст. 18), обеспечения прав на квалифицированную юридическую помощь (ст. 23), гласности производства по делам об административных правонарушениях (ст. 24), обеспечения безопасности в ходе производства (ст. 25), свободы обжа­лования процессуальных действий и решений (ст. 26), судебной защиты прав, свобод и законных интересов лица (ст. 27).

Важным являлось и то, что в статье 8 «Значение принципов законодательства об административных правонарушениях» суть заключалась в том, что их нару­шение влекло признание состоявшегося адмпроизводства недействительным, от­ме­ну решений либо признание собранных при этом материалов, не имеющих силы доказательств.

Впервые было установлено, что производство ведется на государственном языке, при необходимости наравне с государственным употребляются русский и другие языки. В Кодексе 1984 года говорилось только о возможности лица, при­вле­каемого к административной ответственности, выступать на родном языке и пользоваться услугами переводчика, если не владеет языком, на котором ведется производство.

Количество субъектов, правомочных рассматривать адмдела и применять меры адмвзысканий, увеличилось до 36. Вплоть до принятия КоАП 2014 года их количество варьировалось из-за внесения регулярных изменений и дополнений в Главу 32 КоАП. Кроме большого количества государственных органов в список были включены и судьи специализированных межрайонных судов по делам несо­вер­шеннолетних. Также в результате изменений вместо судей районных и прирав­нен­ных к ним судов субъектами стали судьи специализированных админист­ратив­ных судов, видимо, вследствие того, что количество составов административных правонарушений было увеличено до 400.

Уникальным являлось включение в КоАП 2001 года новых субъектов право­нарушений — юридических лиц.

Перечень обстоятельств, исключающих производство по делу об админист­ративном правонарушении, увеличился: сюда были включены случаи, когда пра­во­вые акты, применяемые в рассматриваемом деле, признаны Конституционным Советом Республики Казахстан неконституционными; в случае возникновения технических ошибок в программном обеспечении при представлению форм на­ло­говой отчетности в электронном виде в иных случаях, предусмотренных налого­вым законодательством РК; при наличии документа, подтверждающего уплату административного штрафа, и т.д.  (ст. 580).

Более обстоятельно были расписаны статьи о потерпевшем (ст. 585), о лицах, защищающих права нарушителей и потерпевших: так кроме статей об адвокатах появились статьи о законных представителях физического лица (ст. 586), предста­ви­телях юридического лица (ст. 587); появились статьи, устанавливающие право­вой статус и полномочия  специалиста (ст. 596), эксперта (ст. 597), обстоятельства, исключающие возможность участия в производстве по делу об административном правонарушении (ст. 601), отводы лиц, участие которых в производстве по делу не допускается (ст. 602), возмещение расходов потерпевшему, свидетелю, эксперту, специалисту, переводчику или понятому (ст. 603).

Более широкое содержание получили статьи о доказательствах, увеличилось коли­чество мер обеспечения производства по делу об административном правона­рушении: список был дополнен приводом, превентивным ограничением свободы передвижения, задержанием, доставлением и запрещением эксплуатации транс­порт­ного средства или маломерного судна, осмотром, медицинским освидетельст­во­ванием физического лица на состояние наркотического или токсикоманического опьянения, а также мерами в отношении юридического лица (ст. 618). Появились новые акты производства — определение по делу об административном правона­рушении (ст. 653), представление об устранении причин и условий, способство­вавших совершению административного правонарушения (ст. 654).

Также уникальным было включение в КоАП 2001 года, как отметил известный ученый В. Г. Татарян, таких глав, как 39 «Пересмотр не вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях», 40 «Пере­смотр вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях и определений по результатам рассмотрения жалоб, протестов на них», 41 «Реабилитация, возмещение вреда, причиненного незаконными дей­ст­виями органа (должностного лица), уполномоченного рассматривать дела об адми­нистративных правонарушениях», 42 «Особенности производства по делам лиц, об­ладающих привилегиями и иммунитетом от административной ответствен­ности», которые «практически не имеют аналогов в новых кодифицированных актах СНГ[1].

Вместе с тем увеличился порог репрессивности административных взыска­ний. Если в момент принятия КоАП 2001 года максимальная сумма штрафа на граждан составляла 200 МРП (155 000), а на должностных лиц — 400 (310 000) (при МЗП в 3484 тенге), то в 2015 году штраф стал составлять:  не более 500 МРП на граждан (991 000 тенге), не более 1000 МРП — на должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, частных нотариусов, частных судебных исполнителей, адвокатов (1 982 000 тенге) (при МЗП — 21 364 тенге).

Таким образом, наблюдается рост суммы штрафов в 6,39 раз для рядовых граждан при повышении МЗП в 6,13 раз. Кажущееся равномерное увеличение суммы штрафов при сравнении с увеличением МЗП сводится на «нет» при срав­нении с суммами штрафов в КоАП 1984 года в первой редакции. Если макси­мальная сумма штрафа для граждан составляла 12,5 % от МЗП (меньше в 8 раз), то по КоАП 2001 года (последняя редакция) — такая сумма составляет 4 638,6 % от МЗП (больше в 46 раз)!

Следующим этапом развития производства по административным правона­рушениям является принятие КоАП от 5 июля 2014 года.

КоАП 2014 года во многом повторил структуру и содержание КоАП 2001 года. Было включено много новых статей и по настоящее время в него вносятся изменения и дополнения.

Из перечня принципов были выведены, но остались в тексте закона принципы исключительности компетенции суда и языка производства.

Опять увеличился перечень уполномоченных органов и их должностных лиц с 56 до 68 за счет включения новых уполномоченных органов в области мобили­за­ционной подготовки, твердых полезных ископаемых, добычи урана, использова­ния атомной энергии, информации, в сфере обеспечения информационной без­опас­ности, регулирования производства драгоценных металлов и оборота драго­цен­ных металлов, космической деятельности, технического регулирования, за­щи­ты прав потребителей, по регулированию, контролю и надзору финансового рынка и финансовых организаций, в сфере архивного дела и документационного обес­пе­чения управления, в сфере развития языков и т.д. В Кодексе 1984 года в начальной редакции было всего 27 уполномоченных органов, но в результате внесения допол­нений в КоАП их количество увеличилось до 41.

В отношении производства по делам об административных правонарушениях изменилось следующее (с учетом внесенных на сегодняшний день изменений и дополнений):

1. в число задач было включено обеспечение реализации прав и обязанностей участников производства, обеспечение предписания о необходимости уплаты штрафа и исключена задача обеспечения исполнения вынесенного постановления (ст. 737);
2. включена новая форма производства по делам об административных правонарушениях — электронная, определен ее порядок оформления (ст. 737-1, ст. 737-2);
3. нормы о языке производства были переведены из принципов в данную главу (ст. 738);
4. в статье о ходатайствах появилась норма об их подаче в форме электронного документа, удостоверенного электронной цифровой подписью. Также была вклю­чена норма о принятии решения в трехдневный срок с момента заявления в том случае, когда немедленное рассмотрение ходатайства невозможно (ст. 740);
5. появились новые обстоятельства,  исключающие производство по делу об административном правонарушении: в случае возникновения технических ошибок в программном обеспечении, подтвержденных уполномоченным органом в облас­ти оборота нефтепродуктов, в области производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, в области производства и оборота табачных изделий, в области оборота биотоплива, которые привели к нарушению; в случае возникно­ве­ния ошибок в работе информационной системы по декларированию в электрон­ной форме, подтвержденных уполномоченным органом в сфере таможенного дела, которые привели к нарушениям; иные случаи, предусмотренные налоговым, тамо­женным законодательством РК; в связи с примирением сторон (ст. 741);
6. в статье об уведомлениях (извещениях) появилась норма об их направлении посредством текстового сообщения по абонентскому номеру сотовой связи или по электронному адресу либо с использованием иных средств связи, обеспечивающих фиксацию извещения или вызова, а также о порядке направления предписания о необходимости уплаты штрафа (ст. 743);
7. в статье о представителях юридических лиц появилась норма о предста­вителях индивидуального предпринимателя (ст. 747);
8. в статье о представителях потерпевшего была усилена защита прав и закон­ных интересов потерпевших, являющихся несовершеннолетними либо по своему физическому или психическому состоянию лишенных возможности самостоя­тельно защищать свои права и законные интересы, к обязательному участию в процессе привлекаются их законные представители и представители (ст. 753);
9. в статье о процессуальном статусе прокурора была включена норма об осуществлении высшего надзора за соблюдением законности в процессе произ­водства по делам об административных правонарушениях от имени государства Генеральным Прокурором Республики Казахстан как непосредственно, так и через подчиненных ему прокуроров, а также норма, закрепляющая принцип незави­си­мости прокурора при осуществлении своих процессуальных полномочий (ст. 759);
10. появилась новая статья, устанавливающая правовой статус секретаря судебного заседания (ст. 759-1);
11. в ст. 760 внесены изменения и дополнения по полномочиям прокурора по обеспечению законности производства по делам об административных правона­рушениях;
12. в статью, закрепляющую объяснения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показания потер­пев­шего и свидетеля, внесены новые нормы об использовании в ходе производства научно-технических средств в режиме видеоконференцсвязи. Также включено тре­бование об обязательности разъяснения лицам, в отношении которых ведется производство по делу, их прав и обязанностей. Несоблюдение этого правила влечет недостоверность показаний свидетеля, они считаются не имеющими силы доказательств и не могут быть признаны в качестве доказательств (ст. 767);
13. в норму о заявлении об обеспечении доказательств включено дополнение об электронной форме документа (ст. 771);
14. включена новая ст. 778 «Научно-технические средства»;
15. выделены в отдельные статьи стадии сбора (ст. 782) и проверки дока­зательств (ст. 783);
16. статья о мерах обеспечения производства по делу об административном правонарушении была дополнена новой мерой — приостановление либо запре­щение деятельности или отдельных ее видов (ст. 785);
17. статья о поводах и основаниях для возбуждения дела об администра­тивном правонарушении была дополнена новыми нормами — одним из оснований стали признаваться показаниями контрольно-измерительной аппаратуры и (или) средств радиотехнического контроля, а составление первого протокола о приме­нении мер обеспечения производства по делу об адмправонарушении стало мо­ментом возбуждения адмдела (ст. 802);
18. статья о протоколе об административном правонарушении была дополне­на тем, что сведения о физическом лице, в отношении которого возбуждено дело, могут включать абонентский номер телефона, факса, сотовой связи и (или) элек­тронный адрес (если они имеются). Также была включена новая норма о состав­лении протокола в электронной форме и необходимости его размещении на веб-портале «электронного правительства» и (или) информационном сервисе упол­номоченного органа в области правовой статистики и специальных учетов (ст. 803);
19. увеличилось количество статей, по которым прокурор выносит постанов­ление о возбуждении дел об административных правонарушениях (ст. 805);
20. в статье, предусматривающей случаи, когда протокол об администра­тив­ном правонарушении не составляется, появилась новое основание — если админи­стративное правонарушение зафиксировано сертифицированными специальными контрольно-измерительными техническими средствами и приборами, работаю­щи­ми в автоматическом режиме. В таком случае штраф оформляется в виде предпи­сания о необходимости уплаты штрафа (ст. 807);
21. появился новый вид производства по делу об административном право­нарушении, которому посвящена целях глава — это сокращенное производство (Глава 42, ст. ст. 810-811);
22. были внесены изменения в отношении мест рассмотрения дела об административном правонарушении (ст. 812);
23. в порядке рассмотрения дел об административных правонарушениях были выделены отдельные действия органа (должностного лица) — заслушивание объяс­нения лиц, участвующих в деле и вынесение определения об отложении рас­смотрения дела в связи с заявлением о самоотводе или отводе лиц, участвующих в деле (ст. 818);
24. органам (должностным лицам), рассматривающим административное дело, впервые было предоставлено право сокращать размер административного штрафа, наложенного на лицо, в отношении которого возбуждено дело об адми­нистративном правонарушении, до тридцати процентов от общей суммы штрафа (ст. 819);
25. появился новый вид решений по результатам рассмотрения дела об ад­министративном правонарушении — предписание о необходимости уплаты штра­фа и, соответственно, новая статья, предусматривающая содержание предписания и порядок его направления (ст. 821);
26. в главу о производстве по делам об административных правонарушениях включены новые статьи — ст. 825 «Исправление описок, опечаток и арифме­ти­ческих ошибок» и ст. 826 «Частное представление». В последней орган (должност­ное лицо) должно внести при выявлении случаев нарушения законности, а также установлении причин и условий, способствующих совершению администра­тив­ных правонарушений, представление о принятии мер по их устранению в соответ­ствующую организацию и должностным лицам.

В части нововведений, направленных на повышение защиты прав граждан от противоправных посягательств, по мнению некоторых ученых, наиболее значимы­ми являются введение сокращенного производства по делу об административном правонарушении и введение нормы, позволяющей судье, органу (должностному лицу) при установлении смягчающих обстоятельств, сократить сумму админи­стра­тивного штрафа до 30 % от общей суммы[2]. Последняя мера позволяет «смяг­чить» политику государства в отношении размеров административных штрафов, носящую фискальный характер.

Так, на момент принятия КоАП 2014 года максимальный размер штрафа, налагаемого на физическое лицо, составлял 500 МРП, что, как указывалось выше, в 46 раз превышал МЗП.

В настоящее время Законом РК от 28 декабря 2017 года[3] максимальный размер штрафа, налагаемого на физическое лицо, снижен до 200 МРП (583 400 тенге).  Этим же законом были снижены суммы штрафов по многим составам адмправо­нарушений.

Для должностных лиц, частных нотариусов, частных судебных исполнителей, адвокатов, субъектов малого предпринимательства максимальный размер штрафа составляет 750 МРП (2 187 750 тенге), среднего — 1000 МРП (2 917 000), крупного — 2000 МРП (5 834 000).

При этом размер минимальной заработной платы (в 2021 году) составляет 42500 тенге.

Таким образом, даже если соотнести максимальный размер штрафа к минимальной зарплате в советское время и сегодня, то произошло увеличение в 13,7 раз против 1,25 раз.

В отношении юридических лиц репрессивность выражается в увеличении сумм штрафа путем установления не фиксированных сумм или выраженных в МРП, а в процентах от: ставок платы за негативное воздействие на окружающую среду, а также суммы экономической выгоды, полученной в результате нарушения экологического законодательства; суммы ущерба, причиненного ресурсам недр в результате нарушения права государственной собственности на недра; суммы неисполненного или исполненного ненадлежащим образом налогового обяза­тельства; суммы сделки (операции), совершенной (проведенной) с нарушением финансового законодательства; суммы дохода (выручки), полученного в ре­зуль­тате осуществления монополистической деятельности или нарушения законо­да­тельства об электроэнергетике, естественных монополиях, финансовом рынке и т.д.

Рассчитанные таким образом суммы представляют миллионы тенге и по размерам сопоставимы с уголовным наказанием, а иногда и превышают его.

Так, в 2017 году по итогам проверки областной департамент экологии при­влек ТШО к административной ответственности по ст. 328 КоАП за превышение нормативов эмиссий в окружающую среду. Материалы дела рассмотрел суд, который наложил на компанию штраф в сумме 278,4 млн тенге[4].

В 2021 году этот же департамент выявил превышение нормативов эмиссии загрязняющих веществ ТОО «Атырауский нефтеперерабатывающий завод» (сульфата в 2,5 раза, аммонийного азота в 5 раз, общего железа в 1,5 раза, нефтепродуктов в 6 раз и взвешенных веществ в 628 раз). Сумма ущерба окру­жающей среде составила 14 млн. тенге. При этом сумма штрафа, наложенного на предприятие, — 60 млн. тенге[5].

В практике Казахстана встречаются случаи и более крупных администра­тивных штрафов, которые по размеру далеко «обгоняют» максимальные суммы уголовных штрафов за рубежом.

Например, в США штраф является фиксированной суммой: минимальный размер штрафа составляет 250 долларов, максимальный — 250 тыс. долларов[6].

В Англии штраф устанавливается в абсолютных единицах от 25 до 1000 фунтов стерлингов[7].

В Японии применяется два вида штрафа: штраф и малый штраф. Малый — в сумме от 1 до 10 тысяч иен, для штрафа устанавливается лишь нижний предел в 10 тысяч иен[8].

Максимальный размер штрафа в Швейцарии — 40000 франков, а если в действиях лица имеется корыстное побуждение, то судья может не учитывать данный максимальный предел[9].

Таким образом, сумма налагаемых в Казахстане административных штрафов на предприятия может превысить даже максимальный размер уголовного штрафа в зарубежных странах. Безусловно, такая ситуация вредит имиджу Казахстана в глазах мировой общественности.

Подводя итоги ретроспективного анализа развития производства по делам об административных правонарушениях, можно отметить следующее.

Первое. Хотя нормы о производстве по делам об административных право­нарушениях являются составной частью административного законодательства, их развитие началось гораздо позже. Первые нормы административного законода­тельства появились в начале XIX века в рамках полицейского права (наука о по­лиции)[10], а нормы о производстве по делам об административных правона­ру­ше­ниях появились намного позднее, после выделения административной ответст­вен­ности в самостоятельный институт.

Второе. В развитии норм о производстве по делам об административных правонарушениях можно выделить несколько этапов:

1 этап — дореволюционный период. Специфика его заключалась в том, что норм о производстве по делам об административных правонарушениях как тако­вых не было, отсутствовало четкое разделение между уголовными преступле­ния­ми и административными проступками, следовательно, не было самостоятельной процедуры рассмотрения административных дел. Также специфичным являлось применение на территории Казахстана как обычного права казахов, так и норм имперского права.

2 этап — 1917 г.-май 1922 г. Данный период — первоначальный этап форми­ро­вания норм о производстве по делам об административных правонарушениях. Он характеризуется принятием ряда Декретов и иных правовых актов об адми­нистративной ответственности, введением в юридическую терминологию понятия «административные взыскания», выделением некоторых государственных орга­нов в качестве самостоятельных субъектов рассмотрения малозначительных дел, появлением отдельных разрозненных норм, описывающих процедурные моменты. При этом все-таки отсутствовало четкое разграничение между администра­тив­ными и уголовными правонарушениями.

3 этап — 1 июня 1922 г.-март 1931 г., когда был принят первый советский Уго­ловный кодекс[11]. Значение этой вехи заключается в первых попытках законо­дательного разделения уголовных преступлений и административных проступков. Теперь все составы преступлений были сосредоточены в УК. Однако при этом нормы об административных проступках не были кодифицированы и все детали по административному производству следовало искать в отдельных источниках права. Кроме того, ряд уголовных преступлений из-за малозначительности рассма­т­ривался в административном порядке, т. е. происходило замещение уголовных наказаний административными взысканиями.

4 этап — 30 марта 1931 г.-октябрь 1980 г. Данный этап выделен в связи с тем, что были образованы новые субъекты производства по делам об администра­тив­ных правонарушениях — административные комиссии — и характеризуется фор­ми­рованием норм о них и их компетенции.

5 этап — 23 октября 1980 г.-март 1984 г. В этот период начала действовать первооснова всех кодексов об административных правонарушениях союзных рес­публик — Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об адми­ни­стративных правонарушениях. Здесь были заложены не только принципы админи­стративного производства, но и выделены в самостоятельные главы нормы об ор­ганах, уполномоченных рассматривать дела об административных правонару­ше­ниях и непосредственно само производство по делам об административных право­на­рушениях.

6 этап — 22 марта 1984 г.-январь 2001 г. — период действия Кодекса Казах­ской ССР об административных правонарушениях от 30 января 2001 г. Данный этап характеризуется созданием и действием самостоятельного казахстанского нормативного правового акта, закрепляющего понятие и виды административных правонарушений, виды административных взысканий, особенности субъекта пра­вонарушения, перечень органов, уполномоченных рассматривать дела об админи­ст­ративных правонарушениях, порядок производства по делам об админист­ративных правонарушениях. Этот кодекс действовал в период Советского Казах­стана и на начальном этапе суверенного Казахстана.

7 этап — 30 января 2001 г.-июль 2014 г. — период принятия и действия Ко­декса Казахской ССР об административных правонарушениях от 30 января 2001 года. Особенностью данного периода являлось то, что принятый нормативный пра­вовой акт был направлен на регулирование административно-процессуальных отношений в период построения рыночной экономики и учитывал админи­стра­тивную ответственность новых субъектов — юридических лиц, а также пред­принимателей, закрепил принцип ведения производства на государственном языке и все больше был нацелен на защиту граждан, так как здесь впервые была сфор­мирована самостоятельная глава, касающаяся реабилитации, возмещения вреда, при­чиненного незаконными действиями органа (должностного лица), уполно­мо­ченного рассматривать дела об административных правонарушениях.

8 этап — 5 июля 2014 года — по настоящее время. Данный период отличается еще большей направленностью норм КоАП РК на защиту прав граждан, в том числе и конституционных. Так, здесь выделена специальная задача — обеспечение реализации прав и обязанностей участников производства, введено сокращенное производство по делу об административном правонарушении, позволяющее гражданам сэкономить свое время и иные ресурсы, и даже в случае стандартного производства в суде избежать части расходов при установлении смягчающих обстоятельств. Кроме того, особенностью является перевод производства по делам об административных правонарушениях в электронный формат.

Третье. История развития производства по делам об административных пра­вонарушениях показывает, что с каждым этапом нормы об этом виде производства становятся более детализированными, тщательно прописываются, как нормы уго­ловного процесса. Рассматриваемые нормы формируются в направлении все боль­шей защиты граждан и иных субъектов как участников административного про­цесса.

Четвертое. Наряду с позитивными процессами развития производства по делам об административных правонарушениях наблюдается негативная тенденция изменения цели такого административного взыскания, как штраф, с воспита­тель­ной на фискальную. Штрафы ужесточаются и по уровню репрессивности граничат с уголовными наказаниями, а иногда и превышают суммы последних.

Такая ситуация требует установления соразмерности сумм административных штрафов совершенным деяниям. Если КоАП устанавливает ответственность по проступкам, имеющим небольшую степень опасности, то тогда следует исключить наложение необоснованно «раздутых» сумм штрафа.

В настоящее время КоАП во многих случаях выполняет функцию уголовной репрессии, например, в отношении юридических лиц. Так как в интересах развития национальной экономики руководителей предприятий — крупных субъектов предпринимательства — не привлекают к уголовной ответственности (хотя суммы причиненного ущерба иногда превышают особо крупный ущерб и особо крупный раз­мер по УК РК), то их наказывают посредством административной ответствен­ности. При этом размывается грань между административным правонарушением и уголовным, ведь в КоАП «сидят», по сути, составы уголовных преступлений.

Одним из способов решения данной проблемы является введение уголовной ответственности юридических лиц, дискуссия о которой ведется до сих пор.

Пятое. Изучение развития производства по делам об административных пра­вонарушениях показало вовлечение в процессуальные отношения все большего количества государственных органов. С момента принятия КоАП 1984 года их численность увеличилась в 2,5 раза. Анализ Главы 36 «Подведомственность дел об административных правонарушениях, компетенция должностных лиц по рас­смотрению дел и наложению административных взысканий» показывает, что наделение всех контролирующих органов правом налагать адмвзыскания не всегда целесообразно.

Во-первых, предоставление права налагать штрафы акимам нежелательно по четырем причинам: 1) исторически принятие такого решения в регионах допус­ка­лось только для коллегиальных органов (местные исполнительные комитеты, го­родские советы, административные комиссии); 2) наложение административных взысканий акимами противоречит теории государственного управления, согласно которой «меры административного принуждения применяются к третьим лицам, т. е. к тем, кто не находится в непосредственном подчинении у полномочных ис­пол­нительных органов (должностных лиц)[12]. Можно предположить, что контроль в отношении субъектов в пределах курируемой территории, осуществляемый акимами, представляет собой не надведомственный, а внутренний (внутриведом­ственный) контроль. В таком случае акимами должны применяться меры дисцип­ли­нарной, а не административной ответственности; 3) штрафы представляют собой умаление имущества субъекта, а согласно ч. 3 ст. 26 Конституции «никто не может быть лишен своего имущества, иначе как по решению суда»[13]; 4) еди­но­началие в принятии решения по наложению адмвзыскания влечет коррупционные риски.

Во-вторых, законодатель наделил правом налагать штрафы все контролирую­щие органы, более того, по некоторым статьям такое решение принимают несколь­ко органов, в таком случае наблюдается дробление полномочий. Например, по ст. 353 КоАП (Нарушение порядка ликвидации и консервации объектов пользо­ва­ния недрами) правом налагать штрафы обладают должностные лица Министерства экологии, геологии и природных ресурсов РК (в части операции по использованию пространства недр), Министерства индустрии и инфраструктурного развития РК (в части операций по разведке и добыче твердых полезных ископаемых), Ми­ни­стерства энергетики РК (в части операций по разведке и (или) добыче углево­дородов, а также в части операций по добыче урана), акимы (в части операций по добыче общераспространенных полезных ископаемых и старательству). При этом и уран, и углеводороды, и твердые полезные ископаемые, и общераспро­стра­нен­ные полезные ископаемые относятся к недрам.

В-третьих, нецелесообразным является передача функции по наложению адм­взыс­кания некоторым государственным органам, уполномоченным проводить про­изводство только по одному адмправонарушению. Так, например, Министер­ст­ву цифрового развития, оборонной и аэрокосмической промышленности РК предоставлено такое право по ст. 643-1 КоАП «Нарушение законодательства Рес­публики Казахстан в области мобилизационной подготовки». Думается, что такое правонарушение вряд ли будет иметь массовый характер (за 2020-2021 гг. не совер­шено ни одного правонарушения) и даже на перспективу не было необхо­ди­мости наделять данное министерство такими полномочиями. Само правонару­шение заключается в отсутствии мобилизационных планов в государственных ор­ганах, акиматах области и т.д., непроведении мероприятий по подготовке спе­циальных формирований и техники, предназначенных при объявлении мобили­зации к поставке в Вооруженные Силы РК, непроведению бронирования военно­обязанных и т.п. Проведение разбирательства по такому делу возможно силами суда с привлечением специалистов, экспертов.

Для устранения выявленных проблем необходимо провести ревизию КоАП на предмет установления соразмерности административных взысканий совершенным деяниям, сокращения количества уполномоченных органов, призванных налагать адмвзыскания, и ограничению их компетенции в этой сфере.

1. Татарян В. Г. Административно-деликтное законодательство Республики Казахстан: становление, состояние и его дальнейшее развитие после приобретения независимости // Вестник Уральского института экономики, управления и права. — 2009. — № 3. С. 16.
2. Тукиев А. С., Парманкулова Б. А. О перспективах реформирования адми­нистративного законодательства по итогам обобщения практики применения нового Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях // Вестник Института законодательства Республики Казахстан. — 2015. — №5 (41). — С. 17-22.
3. Закон РК «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях» от 28 декабря 2017 года // zakon.kz.
4. Гузиков Л. «Тенгизшевройл» оштрафован на 278 миллионов тенге // https://ratel.kz/scandal/tengizshevrojl_oshtrafovan_na_278_millionov_tenge.
5. Хайруллина Н. АНПЗ оштрафован на 60 млн. тенге // https://azh.kz/ru/news/view/77717.
6. Шагидуллина Ж.В. Штраф как вид уголовного наказания в США // https://www.tisbi.ru/files/prod/home/nauka/vestnik-tisbi/bf37a1f18fdcffb9d32dbb17ae148f01.pdf.
7. Альтенгоф В.Е. Уголовное наказание в виде штрафа: Магистерская диссертация. — Томск: НИ ТГУ, 2019. С. 19.
8. Уголовный кодекс Японии от 24 апреля 1907 года № 45 [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://crimpravo.ru/codecs/japan/2.doc
9. Шмид М., Огрохина Е. А. Виды наказаний и принудительных мер в уголовном законодательстве Швейцарии // Вестник института: Преступление. Наказание. Исправление. — 2013. — № 1. С. 91.
10. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник. 3-е изд., пересмотр. и доп. — М. : Норма, 2008. С. 90.
11. Уголовный кодекс  РСФСР от 1 июня 1922 года // http://www.libussr.ru /doc_ussr/ussr_1338.htm
12. Бачило А. Л., Сокол Н. Е. Сравнительное административное право: Крат. курс лекций. — Минск: БИП-С, 2003. С. 110.
13. Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 года // zakon.kz.