Мир закона

Садинов Т. М. — главный научный сотрудник Центра исследования проблем в сфере защиты общественных интересов Межведомственного научно-иссле­довательского института Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан, старший советник юстиции

Т. М. Садинов — Қазақстан Республикасы Бас прокуратурасының жанын­дағы Құқық қорғау органдары академиясының Ведомствоаралық ғылыми-зерттеу институтының Қоғамдық мүдделерді қорғау саласындағы мәселелерді зерттеу орталығының бас ғылыми қызметкері, аға әділет кеңесшісі

Sadinov T. M. — chief researcher of the Center for research of problems in the field of protection of public interests of the IRI of the Academy of law enforcement agencies under the prosecutor General’s office of the Republic of Kazakhstan, senior adviser of justice

УДК: 347.9 (075.8)

ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ В СФЕРЕ ОБОРОТА ТАБАЧНЫХ ИЗДЕЛИЙ

ТЕМЕКІ ӨНІМДЕРІНІҢ АЙНАЛЫМЫ САЛАСЫНДАҒЫ ПРОБЛЕМАЛЫҚ МӘСЕЛЕЛЕР

PROBLEMATIC ISSUES IN THE SPHERE OF TURNOVER TOBACCO PRODUCTS

АННОТАЦИЯ

В данной статье автором проведен комплексный анализ системы государственного контроля в сфере оборота табака и табачных изделий, изучены нормативные правовые акты, проведен функциональный анализ деятельности уполномоченных органов, выявлены причины существенно снижающих эффективность государственного контроля по соблюдению установленных требований и привлечения виновных лиц к административной ответственности за их нарушение.

Выработан ряд предложений, направленных на устранение пробелов и противоречий в законодательстве с целью формирования целостной (комплексной) и эффективной системы государственного контроля в сфере оборота табака и табачных изделий.

ТҮЙІН

Бұл мақалада автор темекі және темекі өнімдерінің айналымы саласындағы мемлекеттік бақылау жүйесіне кешенді талдау жасап, нормативтік құқықтық акті­лерді зерттеп, уәкілетті органдардың қызметіне функционалдық талдау жүргізді, белгіленген талаптарды сақтау және кінәлі тұлғаларды оларды бұзғаны үшін әкімшілік жауапкершілікке тарту бойынша мемлекеттік бақылаудың тиімділігін айтарлықтай төмендететін себептерді анықтады.

Темекі және темекі өнімдерінің айналымы саласындағы мемлекеттік бақылау­дың тұтас (кешенді) және тиімді жүйесін қалыптастыру мақсатында заңнамадағы олқылықтар мен қайшылықтарды жоюға бағытталған бірқатар ұсыныстар әзір­ленді.

ANNOTATION

In this article, the author has carried out a comprehensive analysis of the system of state control in the sphere of tobacco and tobacco products turnover, studied regulatory legal acts, conducted a functional analysis of the activities of authorized bodies, identified the reasons that significantly reduce the effectiveness of state control over compliance with established requirements and bringing perpetrators to administrative responsibility for their violation.

A number of proposals have been developed aimed at eliminating gaps and contradictions in legislation in order to form an integral (complex) and effective system of state control in the sphere of tobacco and tobacco products turnover.

Ключевые слова: табак и табачные изделия, система государственного конт­роля в сфере оборота табачных изделий, профилактика потребления табачных изделий, административная ответственность за нарушения требований по продаже табачных изделий, требования по профилактике и ограничению потребления та­бачных изделий, запрет по выкладке и открытой демонстрации табачных изде­лий, уполномоченные органы в сфере оборота табачных изделий, лицензирование деятельности по продаже табака и табачных изделий.

Түйінді сөздер: темекі және темекі бұйымдары, темекі бұйымдарының айна­лымы саласындағы мемлекеттік бақылау жүйесі, темекі бұйымдарын тұтынудың алдын алу, темекі бұйымдарын сату жөніндегі талаптарды бұзғаны үшін әкімшілік жауапкершілік, темекі бұйымдарын тұтынудың алдын алу және оны шектеу жөнін­дегі талаптар, темекі өнімдерін орналастыру және ашық көрсету жөніндегі тыйым салу, темекі өнімдерінің айналымы саласындағы уәкілетті органдар, темекі және темекі бұйымдарын сату жөніндегі қызметті лицензиялау

Keywords: tobacco and tobacco products, the system of state control in the sphere of tobacco products turnover, prevention of tobacco consumption, administrative responsibility for violations of the requirements for the sale of tobacco products, requirements for the prevention and restriction of tobacco consumption, prohibition on the display and open display of tobacco products, authorized bodies in the sphere of tobacco products turnover, licensing of activities for the sale of tobacco and tobacco products.

В последнее время в Казахстане идут бурные дискуссии «за» и «против» на фоне принимаемых государством мер по ужесточению требований для продажи табачных изделий, вводятся новые ограничения и запреты, но, как видим, ситуация кардинально не меняется. Попробуем разобраться в причинах.

На основе изучения действующего законодательства и правоприменительной практики можно констатировать, что сегодня в Казахстане отсутствует целостная (комплексная) и эффективная система государственного контроля в сфере оборота табачных изделий.

Различные нормативные правовые акты регламентируют отдельные аспекты в рамках компетенции уполномоченных государственных органов, при этом многие положения так и остались неурегулированными.

Как следствие, существующий механизм контроля полноценно не обеспечи­вает соблюдение установленных запретов и ограничений в сфере оборота табачных изделий, а также защиту здоровья населения от негативных последствий потребления данной продукции.

Ситуацию усугубляет наличие размытой компетенции и зон ответственности уполномоченных органов, что также является условием для возможных злоупот­реблений со стороны контролирующих органов при проверке бизнеса.

Ретроспективный анализ показывает, что с 2002 г. рассматриваемый вопрос рег­ламентировался отдельным Законом «О профилактике и ограничении табакокурения»[1]. При этом уполномоченным органом по осуществлению государственного контроля в этой сфере в то время стало Министерство здравоохранения.

В 2009 г. данный Закон поставлен на утрату, а его отдельные положения, касательно профилактики и ограничений потребления табачных изделий, вклю­чены в ст. 159 Кодекса «О здоровье народа и системе здравоохранения» от 18 сентября 2009 г. (далее — Кодекс о здоровье)[2].

С этого момента вводится административная ответственность за нарушения требований законодательства по продаже табака и табачных изделий путем включения в Кодекс «Об административных правонарушениях» в старой редакции ст. 163-3 (далее — КоАП)[3].

При этом, уполномоченными на составление протоколов определены сотруд­ники органов внутренних дел, а компетенция по их рассмотрению отнесена судам.

В принятом в 2014 г. КоАП в новой редакции[4] административная ответственность за нарушения требований законодательства по продаже табака и табачных изделий предусмотрена ст. 199, а подведомственность дел данной категории перешла к местным исполнительным органам с наделением их полномочиями самостоятельно рассматривать такие дела.

В 2020 г. принят Кодекс о здоровье в новой редакции[5], где закреплена ст. 110 «Профилактика и ограничение потребления табачных изделий, в том числе изде­лий с нагреваемым табаком, табака для кальяна, кальянной смеси, систем для на­гре­ва табака, электронных систем потребления и жидкостей для них, и алкоголя».

В новой редакции данной статьи, в отличие от одноименной нормы Кодекса о здоровье в старой редакции (ст. 159 «Профилактика и ограничение потребления табачных изделий и алкоголя»), расширен предмет регулирования и установлены до­полнительные требования по профилактике и ограничению потребления табачных изделий с учетом их новых видов и приспособлений (к 40 раннее установленным требованиям добавлено порядка 15 новых).

Соответственно, необходимые дополнения внесены в состав админи­стративного правонарушения, предусмотренного ст. 199 КоАП.

Краткий экскурс истории становления норм, регламентирующих оборот табач­ных изделий, показывает, что государство предпринимает определенные системные меры по установлению запретов и ограничений, ответственности за их несоблюдение с закреплением компетенции за уполномоченными органами.

Вместе с тем, эффективность установленных механизмов контроля за соблю­дением установленных требований вызывает большие вопросы, в том числе в части привлечения к административной ответственности.

Как было указано выше, с принятием в 2014 г. КоАП в новой редакции уполномоченным органом по рассмотрению дел и наложению административных взысканий по ст. 199 КоАП определены местные исполнительные органы.

При этом, законодатель не установил механизмы и инструменты реализации данной компетенции, в том числе во взаимодействии с другими уполномоченными органами (ОВД, КСЭК МЗ, КЗПП МТИ).

Выборочное изучение в отдельных регионах практики применения ст. 199 КоАП показало нулевые результаты в этом направлении, что подтверждается и пра­вовой статистикой. За последние 4 года (2018-2021 годы) по стране зарегистрировано всего 2 таких правонарушения (все в 2021 г.), одно из которых прекращено.

По результатам интервьюирования уполномоченных сотрудников акиматов уста­новлено, что работу на местах по привлечению к административной ответственности за нарушение требований по продаже табачных изделий никто должным образом не организовывает, так как нет понимания механизма реализации данной компетенции.

Более того, изучение Закона «О местном государственном управлении и са­моуправлении в Республике Казахстан»[6] показало, что в нем до сих пор отсутствует компетенция местных исполнительных органов по осуществлению контроля за соблюдением требований законодательства в сфере оборота табачных изделий.

Как следствие, в отдельных акиматах не определены ответственные подраз­деления за данный фронт работы, что подтверждается изучением положений управлений и отделов местных исполнительных органов.

Таким образом, несмотря на наличие более семи лет компетенции по привле­чению к адмответственности за нарушение требований законодательства по продаже табака и табачных изделий, а также широкого круга проблемных вопросов правоприменения, со стороны акиматов активных мер для исправления ситуации не принимается.

В целом, вызывает определенные сомнения в возможности обеспечения эффективности контроля за соблюдением требований и ограничений в сфере оборота и потребления табачных изделий при оставлении данной компетенции за местными исполнительными органами в силу специфики их деятельности и отсутствия заинтересованности (не входит в перечень приоритетных задач и систему оценки деятельности).

Здесь также одной из причин является высокий уровень конфликта интересов, так как зачастую уполномоченными подразделениями в регионах функционально определяются подразделения предпринимательства, одной из задач которых является развитие и защита бизнеса.

В такой ситуации установление дополнительных требований по обороту та­бачных изделий, даже самых передовых, не способно, по нашему мнению, оказать положительного эффекта по защите здоровья населения от негативных последствий потребления данной продукции.

К примеру, как показала практика, новый запрет по выкладке и открытой демонстрации табачных изделий в большей части не соблюдается, что вызывает справедливые возмущения представителей гражданского общества.

Другим проблемным вопросом, на который необходимо обратить внимание, является отсутствие в профильном законодательстве регламентации порядка осу­ществления государственного контроля в сфере розничной торговли табачными изделиями.

В Законе «О государственном регулировании производства и оборота табач­ных изделий»[7] (далее — профильный закон) в большей части развитие получило направление по регламентации производства и оптовой продаже табачной продукции (порядок получения, приостановления и лишения лицензии, вопросы налогообложения, контроля, мониторинга, а также предоставления уполномоченному органу отчетной информации о производстве, экспорте, импорте и оптовой продаже).

Эти вопросы также детально предусмотрены в законодательстве о разреше­ниях и уведомлениях, налоговом законодательстве.

При этом детальное изучение профильного законодательного акта показало, что его содержание не в полной мере раскрывает и регулирует общественные отношения согласно своему наименованию и закрепленному в Законе понятийному аппарату.

Справочно: согласно Закону «О государственном регулировании производства и оборота табачных изделий», под оборотом табачных изделий понимается экспорт, импорт, хранение, оптовая и розничная реализация табачных изделий.

В большей части его положения направлены на регламентацию взаимоотношений налоговых органов и производителей табачных изделий, а также отдельные аспекты оптовой продажи (п. 2 ст. 8 — лица, осуществляющие импорт и/или оптовую реализацию табачных изделий, обязаны предоставлять уполномоченному органу декларации об остатках и/или обороте табачных изделий).

Соответственно уполномоченным органом в рамках данного Закона определен Комитет государственных доходов Министерства финансов, которым проводятся проверки исключительно в соответствии со своей компетенцией и задачами.

Так, совместным приказом Министра финансов и Министра национальной экономики[8] утверждены проверочные листы по тематическим налоговым проверкам, в одном из которых предусмотрено всего четыре требования к обороту табачных изделий (из 25).

Их изучение показало, что все они относятся к контролю за производителями данной продукции.

В целом, согласно ст. 3 вышеуказанного Закона, госрегулирование производства и оборота табачных изделий ограничено только лицензированием деятельности, регулированием импорта табачных изделий, контролем за производством и оборотом табачных изделий посредством осуществления мониторинга и установления порядка декларирования.

Единственное регулирование в части розничной торговли в рамках Закона — это установление минимальных цен на сигареты.

Таким образом, можно констатировать, что профильный Закон не регламентирует порядок госконтроля за розничной торговлей и соблюдением требований по продаже и потреблению табака и табачных изделий.

При этом основные меры по профилактике и ограничению потребления табака и табачных изделий, в том числе новых их видов и приспособлений, а также запреты по их продаже, как было сказано выше, предусмотрены в ст. 110 Кодекса о здоровье (более 50 запретов и ограничений).

Более того, анализом установлено, что на сегодняшний день не определен уполномоченный орган и отсутствуют нормативные правовые акты по контролю за соблюдением предусмотренных запретов и ограничений по продаже данной продукции.

Общие требования по осуществлению проверок определены в ст. 137 Предпринимательского кодекса[9] (далее — ПК). Вместе с тем, согласно пп. 16 п. 3 ст. 140 ПК эти требования не распространяются на осуществление контроля и надзора за соблюдением законодательства по продаже табачной продукции. В соответствии с п. 4 ст. 140 ПК эти вопросы должны быть урегулированы отдельными законами.

Однако, данная норма до сих пор не реализована, что не позволяет эффективно осуществлять контроль за соблюдением требований по продаже, потреблению табака и табачных изделий, предусмотренных ст. 110 Кодекса о здоровье.

Справедливости ради необходимо отметить, что незначительная часть запретов и ограничений все же нашли свою регламентацию с определением уполномоченных органов.

В частности, за нарушение требований по запрету продажи лицам в возрасте до двадцати одного года, а также лицами до восемнадцати лет табачных изделий, новых их видов и приспособлений предусмотрена адмответственность (ст. 423-1 и ст. 133 КоАП — подведомственность ОВД).

Положения п. 7 ст. 110 Кодекса о здоровье касательно мест потребления табачных изделий реализованы в приказе Министра здравоохранения «Об утверждении требований к оборудованию мест, выделенных специально для потребления табачных изделий, в том числе изделий с нагреваемым табаком, систем для нагрева табака, электронных систем потребления и жидкостей для них»[10].

Требования данного приказа предусмотрены отдельным пунктом в проверочных листах, утвержденных совместным приказом Министра здравоохранения и Министра национальной экономики «Об утверждении критериев оценки степени риска и проверочных листов в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения»[11]. Уполномоченный орган — Комитет санитарно-эпидемиологического контроля Министерства здравоохранения.

Однако по основной массе запретов и ограничений, предусмотренных ст. 110 Кодекса о здоровье, уполномоченный орган по осуществлению контроля не определен, правовая основа проверки отсутствует.

В целом, анализ нормативной базы, правоприменительной практики и международного опыта позволил выработать ряд рекомендаций по повышению эффективности государственной системы контроля и надзора в сфере оборота табачных изделий, которые направлены в уполномоченные органы.

Ключевые из них:

1. Рассмотреть вопрос о целесообразности отнесения деятельности по обороту табачных изделий к лицензируемому виду.

Справочно: Данный вопрос ранее уже поднимался в Казахстане. В 2012 г. в рамках концепции законопроекта «О государственном регулировании производства и оборота табачных изделий» предлагалось ввести лицензирование импорта и продажи табачных изделий. Аналогичный подход имеется в практике зарубежных стран.

2. Проработать вопрос о внесении в Закон «О государственном регулировании производства и оборота табачных изделий» следующих изменений и дополнений:

1) в статью 3 в качестве дополнительных мер госрегулирования производства и оборота табачных изделий включить проверку и профилактический контроль;

2) разработать и включить отдельный раздел по регулированию госконтроля за соблюдением запретов и ограничений, предусмотренных ст. 110 Кодекса о здоровье, где определить уполномоченные органы, а также предусмотреть детальный механизм и инструменты реализации компетенции, в том числе во взаимодействии с другими органами.

3. Законодательно наделить местных исполнительных органов компетенцией по осуществлению контроля за соблюдением требований в сфере оборота табачных изделий (в случае оставления данной компетенции за акиматами).
4. Проработать вопрос о целесообразности введения общественного контроля за соблюдением запретов и ограничений, предусмотренных ст. 110 Кодекса о здоровье.

Справочно: Данное предложение в полной мере соответствует одному из руководящих принципов осуществления ст. 13 Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака, где указано, что гражданское общество должно играть центральную роль и его следует включить в этот процесс в качестве активного партнера.

5. Рассмотреть вопрос о запрете продажи табака и табачных изделий, новых их видов и приспособлений во всех торговых точках с разрешением этой деятельности только в специализированных магазинах (бутиках) и отнести ее к лицензируемому виду.

Справочно: Подобные подходы имеются в зарубежных странах (к примеру, в Испании продажа табачных изделий в супермаркетах запрещена. Купить сигареты можно только в специализированных магазинах «Tabacos»).

Аналогичные предложения высказывают отечественные эксперты. Председатель правления ОЮЛ «Ассоциация «Лига потребителей Казахстана» Светлана Романовская, комментируя введение требований о запрете выкладки и открытой демонстрации табачных изделий, как вариант защиты прав потребителей, видит в создании специализированных магазинов или маленьких бутиков, куда не будет доступа несовершеннолетним[12].

Предлагаемая мера позволит в полной мере обеспечить соблюдение установленных требований и ограничений, предусмотренных ст. 110 Кодекса о здоровье, а также минимизирует возможные импульсивные покупки табачных изделий (одна из причин введения запрета на выкладки и открытой демонстрации табачных изделий).

В целом, полагаем, что реализация данных предложений и рекомендаций позволит обеспечить не только защиту здоровья населения от негативных последствий потребления табачной продукции, но и снизить давление на бизнес, так как четкая и понятная регламентация на принципах прозрачности и открытости является основным условием снижения административного давления со стороны контролирующих органов.

1. Закон Республики Казахстан «О профилактике и ограничении табакокурения» от 10 июля 2002 года N 340 (утратил силу).
2. Кодекс Республики Казахстан «О здоровье народа и системе здравоохранения» от 18 сентября 2009 года № 193-IV (утратил силу).
3. Кодекс Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» от 30 января 2001 года № 155 (утратил силу).
4. Кодекс Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» от 5 июля 2014 года № 235-V ЗРК // https://adilet.zan.kz/rus/docs/K1400000235
5. Кодекс Республики Казахстан «О здоровье народа и системе здравоохранения» от 7 июля 2020 года № 360-VI ЗРК // https://adilet.zan.kz/rus/docs/K2000000360
6. Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 года № 148 // https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z010000148_/info
7. Закон Республики Казахстан «О государственном регулировании производства и оборота табачных изделий» от 12 июня 2003 года № 439 // https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z030000439_
8. Совместный приказ Министра финансов Республики Казахстан от 18 апреля 2017 года № 254 и Министра национальной экономики Республики Казахстан от 15 мая 2017 года № 200 «Об утверждении проверочных листов по налоговым проверкам» // https://adilet.zan.kz/rus/docs/V1700015224/history
9. Предпринимательский кодекс Республики Казахстан от 29 октября 2015 года № 375-V ЗРК // https://adilet.zan.kz/rus/docs/K1500000375
10. Приказ Министра здравоохранения Республики Казахстан «Об утверждении требований к оборудованию мест, выделенных специально для потребления табачных изделий, в том числе изделий с нагреваемым табаком, систем для нагрева табака, электронных систем потребления и жидкостей для них» от 10 декабря 2020 года № ҚР ДСМ-246/2020 // https://adilet.zan.kz/rus/docs/V2000021776/info
11. Совместный приказ Министра здравоохранения Республики Казахстан от 27 июня 2017 года № 463 и Министра национальной экономики Республики Казахстан от 20 июля 2017 года № 285 «Об утверждении критериев оценки степени риска и проверочных листов в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения» // https://adilet.zan.kz/rus/docs/V1700015512
12. Галушко М. Запрет на выкладку табачных изделий: в чем недоработки принятых мер // https://inbusiness.kz/ru/news/zapret-na-vykladku-tabachnyh-izdelij-v-chem-nedorabotki-prinyatyh-mer.