Мир закона

МРНТИ 10.71.01

УДК 343.163

Ахметов Айбек Тютебаевич — старший научный сотрудник Центра координации исследований и изучения проблем правоохранительной деятельности Межведомственного научно-исследовательского института Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан, младший советник юстиции (Республика Казахстан, г. Қосшы)

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОЦЕНКИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

Аннотация. В данной статье автором проведен анализ различных подходов по оценке деятельности правоохранительных органов. Ученые и эксперты в этой области отмечают, что довольно сложно определить критерии, по которым можно было бы полно и объективно оценить эффективность деятельности правоохрани­тель­ных органов того или иного государства. Вместе с тем, обращено внимание на наличие ряда показателей, которые успешно применяются для оценки эффектив­нос­ти органов правопорядка. Международный опыт показывает, что в большин­ст­ве случаев в системе оценки правоохранительных органов используется комплекс­ный подход, который включает мнение населения и различные статистические показатели. В настоящее время уполномоченными органами ведется работа по вы­работке новых механизмов системы аудита качества и оценки эффективности пра­во­охранительной деятельности. При этом данные критерии позволят миними­зи­ровать риски, связанные с погоней за показателями, и учитывать основные индика­то­ры оценки состояния работы по обеспечению правопорядка в стране.

Ключевые слова: оценка деятельности, методика оценки, оценка правоох­ра­ни­тельного органа, прокуратура, антикоррупционная служба, служба экономи­ческих расследований, министерство внутренних дел.

Ахметов Айбек Тютебаевич — Қазақстан Республикасы Бас прокуратурасының жанындағы Құқық қорғау органдары академиясының Ведомствоаралық ғылыми-зерттеу институты Зерттеулерді үйлестіру және құқық қорғау жүйесі проблемаларын зерделеу орталығының аға ғылыми қызметкері, кiшi әдiлет кеңесшiсi (Қазақстан Республикасы, Қосшы қ.)

ҚАЗАҚСТАН РЕСПУБЛИКАСЫ ҚҰҚЫҚ ҚОРҒАУ ОРГАНДАРЫНЫҢ ҚЫЗМЕТІН БАҒАЛАУДЫҢ ҚҰҚЫҚТЫҚ НЕГІЗДЕРІ

Түйін. Бұл мақалада автор құқық қорғау органдарының қызметін бағалаудың әртүрлі тәсілдеріне талдау жасады. Осы саладағы ғалымдар мен сарапшылар белгілі бір мемлекеттің құқық қорғау органдары қызметінің тиімділігін толық және объективті бағалауға болатын өлшемдерді анықтау өте қиын екенін атап өтті, сонымен бірге, құқықтық тәртіп органдарының тиімділігін бағалау үшін сәтті қолданылатын бірқатар көрсеткіштердің болуына назар аударылды. Халықаралық тәжірибе көрсеткендей, көп жағдайда құқық қорғау органдарын бағалау жүйесінде халықтың пікірі мен әртүрлі статистикалық көрсеткіштерді қамтитын кешенді тәсіл қолданылады. Қазіргі уақытта уәкілетті органдар құқық қорғау қызметінің сапасын тексеру және тиімділігін бағалау жүйесінің жаңа тетіктерін әзірлеу бой­ынша жұмыс жүргізуде. Бұл ретте осы критерийлер көрсеткіштерге ұмтылумен бай­ланысты тәуекелдерді барынша азайтуға және елдегі құқықтық тәртіпті қамта­масыз ету жөніндегі жұмыстың жай-күйін бағалаудың негізгі индикаторларын ескеруге мүмкіндік береді.

Түйінді сөздер: қызметті бағалау, бағалау әдістемесі, құқық қорғау органын бағалау, прокуратура, сыбайлас жемқорлыққа қарсы қызмет, Экономикалық тергеу қызметі, Ішкі істер министрлігі.

Akhmetov Aibek Tyutebaevich — senior researcher at the Center for coordination of research and study of law enforcement problems of the Interdepartmental research Institute of the Academy of law enforcement agencies under the prosecutor General’s office of the Republic of Kazakhstan, junior justice adviser (Republic of Kazakhstan, Kosshy)

LEGAL FRAMEWORK FOR EVALUATING THE ACTIVITIES OF LAW ENFORCEMENT AGENCIES OF THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN

Annotation. In this article, the author analyzes various approaches to evaluating the activities of law enforcement agencies. Scientists and experts in this field note that it is quite difficult to define criteria by which it would be possible to fully and objectively assess the effectiveness of law enforcement agencies of a particular state. At the same time, attention is drawn to the presence of several indicators that are successfully used to assess the effectiveness of law enforcement agencies. International experience shows that in most cases a comprehensive approach is used in the evaluation system of law enforcement agencies, which includes the opinion of the population and various statistical indicators. Currently, the authorized bodies are working on developing new mechanisms for the quality audit system and evaluating the effectiveness of law enforcement activities. At the same time, these criteria will minimize the risks associated with the pursuit of indicators and take into account the main indicators for assessing the state of law enforcement in the country.

Keywords: performance assessment, assessment methodology, assessment of the law enforcement agency, prosecutor’s office, anti-corruption service, economic investigation service, Ministry of internal affairs.

 

Введение. В Казахстане деятельность правоохранительных органов регулиру­ется различными законодательными актами, включая Конституцию Республики Ка­захстан, Уголовный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс, а также другие нормативные документы. Они определяют полномочия, порядок работы и ответст­вен­ность правоохранительных органов. Также важным является соблюдение прав человека и обеспечение законности в деятельности этих органов.

Оценка деятельности правоохранительных органов в Казахстане может осу­ще­ст­в­ляться по различным критериям, таким как эффективность расследований, соблюдение законности при проведении оперативно-розыскной деятельности, за­щита прав граждан, профессионализм сотрудников, а также уровень коррупции и прозрачность в работе. Эта оценка может проводиться как государственными ор­га­нами, так и общественными организациями и независимыми экспертами.

Как показывает зарубежный опыт, в большинстве случаев в системе оценки пра­во­ох­ранительных органов (в основном, это полиция) используется комплек­сный подход, который включает мнение населения и различные статистические по­казатели. Результаты такой оценки, как правило, служат основой для разработки стандартов работы сотрудников с учетом потребностей общества.

Ученые и эксперты в этой области отмечают, что довольно сложно определить критерии, по которым можно было бы полно и объективно оценить эффективность деятельности правоохранительных органов того или иного государства.

Тем не менее, существует ряд показателей, которые успешно применяются для оценки эффективности органов правопорядка. Как правило, при оценке ис­поль­зуются следующие источники и данные:

1. криминальная статистика (количество преступлений на душу населения, количество отбывающих наказание в местах лишения свободы, раскрываемость преступлений и т.д.);
2. результаты опросов общественного мнения;
3. результаты контроля надзорных органов;
4. результаты общественного контроля;
5. отчеты уполномоченного по правам человека;
6. статистика обращений в правоохранительные органы, структура этих обращений и пр.;
7. уровень коррупции в правоохранительных органах;
8. установление количества сотрудников правоохранительных органов и их соотношение с численностью населения;
9. установление количества частных охранных структур и их соотношение с численностью правоохранительной системы;
10. система замещения должностей в правоохранительных органах – назна­ча­емость или выборность должностного лица правоохранительного органа;
11. система финансирования – соотношение расходов на правоохранительный орган с размерами предотвращенного и возмещенного с помощью правоохрани­тельного органа материального ущерба;
12. экономический фактор – максимальное снижение преступности при задан­ном бюджете расходов на защиту порядка, т. е. расходование ресурсов, в первую оче­редь, на предотвращение правонарушений, а не розыск и поимку право­на­ру­шителей. доминирующей идеологией правоохранительных органов зарубежных стран в отношениях с обществом является так называемая концепция комму­наль­но-ориентированной деятельности полиции.

Термин «community poliсing» трактуется как признание и одобрение роли об­щества в оказании влияния на философию управленческой деятельности полиции. Если гражданин воспринимает полицию как «свою», значит, полиция на верном пути. Вот тот основной критерий социальной эффективности работы полиции, ко­то­рый находит все более широкое применение в оценке ее работы. Определение облика сотрудника полиции как «друга и помощника», а ее профессиональной дея­тельности как «служение обществу» является лейтмотивом построения отношений между полицией и населением, а главным критерием оценки ее деятельности – общественное мнение[1].

Что касается методики проведения оценки деятельности органов правопо­ряд­ка, то эта проблема на международном уровне решается за счет привлечения по­тенциала экспертного сообщества.

К примеру, для оценки качества преобразований предлагаются модели, разра­ботанные Европейским фондом управления качеством, некоммерческим фондом, помогающим различным организациям реализовывать проекты[2].

Также были разработаны Рекомендации ОБСЕ по реализации концепции и стратегии эффективной оценки работы полиции, которые включают в себя:

• общие критерии оценки процессов реализации полицейской деятельности по месту жительства населения (уместность, эффективность и действенность, влия­ние и устойчивость);
• проведение опросов общественного мнения и интервьюирование целевых групп по вопросу эффективности работы полиции и ситуации с безопасностью в жи­лых районах и мерами ее обеспечения;
• составление отчетов о внутреннем и общественном контроле над полицей­ской деятельностью;
• анализ сообщений в средствах массовой информации;
• ведение записей о совместных действиях полиции и общества;
• анализ жизнеспособности официальных и неформальных общественных форумов и т. д.[3]

Эти качественные критерии должны дополняться количественными показате­ля­ми, такими как статистика преступлений, уровень раскрываемости преступле­ний, и/или докладами о виктимизации.

Материалы и методы. На основе общих методов исследования, а также в ре­зультате анализа таких материалов, как научная и специальная литература, автором рассматриваются вопросы оценки деятельности правоохранительных органов.

Обсуждение. Анализ показал, что действующая в нашей стране система ауди­та качества правоохранительной деятельности состоит из двух основных эле­мен­тов – внутренней и внешней оценки.

Внутренняя система оценки выстроена в каждом правоохранительном органе. Она охватывает процедуру внутреннего контроля исполнения структурными и территориальными подразделениями, подведомственными органами и организа­циями, должностными лицами принятых решений, требований законодательства, а также качественной реализацией поставленных задач по конкретным направ­лениям деятельности.

Все процедуры внутреннего контроля регламентированы ведомственными актами и позволяют обеспечивать своевременность и качество выполнения возло­женных государством на правоохранительный орган функций.

Внешняя оценка работы правоохранительного органа дается в рамках Сис­те­мы ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, городов республиканского значе­ния, столицы, утвержденная Указом Президента от 19 марта 2010 года № 954[4] (далее – Система ежегодной оценки).

Система разработана для повышения эффективности деятельности централь­ных государственных и местных исполнительных органов областей, городов рес­публиканского значения, столицы. Система устанавливает основные положения, прин­ципы, блоки, определяет сис­тему органов и организаций, порядок проведе­ния, определения результатов ежегодной оценки эффективности деятельности оце­ни­ваемых государственных органов (далее – оценка эффективности) и их об­суж­дения, а также ответственность участников оценки эффективности.

Целью оценки эффективности деятельности государственных органов являет­ся определение эффективности реализации возложенных на них задач и функций.

Оценка эффективности деятельности государственных органов Республики Ка­захстан включает: операционную оценку эффективности деятельности государ­ст­венных орга­нов (далее – операционная оценка); оценку результативности дея­тель­ности государственных органов (далее – оценка результативности).

Операционная оценка – комплекс мероприятий, направленных на опреде­ле­ние эффективности процессов деятельности в государственных органах.

Оценка результативности – комплекс мероприятий, определяющих степень дос­тижения государственными органами конкретных результатов при реализации стратегических целей и задач, направленных на повышение доходов и улучшение качества жизни населения.

В соответствии с данной Системой оценки Генеральная прокуратура, Мини­стер­ство внутренних дел и Агентство по финансовому мониторингу включены в перечень органов, подлежащих оценке по блоку «Взаимодействие государ­ствен­ного органа с физическими и юридическими лицами» и оценке результативности, а в отношении Агентства по противодействию коррупции проводится только оцен­ка результативности.

Операционная оценка по блоку «Взаимодействие государственного органа с фи­зическими и юридическими лицами» осуществляется в целях определения эф­фек­тивности мер по качественному оказанию государственных услуг населению, рассмотрению жалоб и заявлений физических и юридических лиц, а также степени открытости государственного органа.

Операционная оценка по данному блоку осуществляется уполномоченным ор­ганом по делам государственной службы, уполномоченным органом по государст­вен­ной правовой статистике и ведению специальных учетов, уполномоченным органом в сфере информатизации и уполномоченным органом в сфере инфор­ма­ции.

Оценка результативности проводится Администрацией Президента Республи­ки Казахстан на основе анализа достижения оцениваемыми государственными ор­ганами ключевых показателей результативности, результатов социологических исследований и показателей индекса общестранового прогресса.

В свою очередь, критерии оценки результативности отражают эффективность реализации основных задач. При этом, ключевые показатели МВД, Генеральной прокуратуры и АПК (утверждены приказом Руководителя Администрации Пре­зи­дента от 24.12.2019 г. №19-01-38.48, с внесенными изменениями от 25.12.2020г.) содержат, как количественные, так и качественные критерии. Основой для коли­че­ственных является правовая статистика, а для качественных – результаты со­циологических опросов на предмет определения уровня доверия населения.

Социологическое исследование по уровню доверия населения к правоохрани­тель­ным органам проводится Бюро национальной статистики Агентства по страте­гическому планированию и реформам (Методика по проведению выборочного об­сле­дования уровня доверия населения к правоохранительным органам утверждена Приказом Председателя Комитета по статистике Министерства национальной эко­номики Республики Казахстан от 10 декабря 2019 года № 13).

В рамках исследования также изучается мнение населения по таким чувстви­тель­ным темам как ощущение собственной безопасности в районе проживания, готовность оказать содействие правоохранительным органам, субъективная оцен­ка уровня преступности и сведений о правонарушениях, а также результаты рас­сле­дования дел по тем преступлениям, где респондент оказался жертвой.

Такой комплексный подход позволяет минимизировать риски, связанные с по­гоней за показателями, и учитывает основные индикаторы, по которым тради­ци­он­но оценивают состояние работы по обеспечению правопорядка в стране, в том чис­ле в рамках международных рейтингов и индексов в сфере борьбы с преступ­ностью.

Например. Перечень ключевых показателей МВД включает 9 критериев:

6 количественных:

1. количество общеуголовных правонарушений на 10 тыс. населения;
2. количество убийств на 100 тыс. населения;
3. раскрываемость убийств;
4. количество преступлений, совершенных на улицах из расчета на 100 тыс. населения;
5. количество дорожно-транспортных происшествий на 100 тыс. населения;
6. количество погибших в дорожно-транспортных происшествиях на 100 тыс. населения;

3 опросных:

1. уровень доверия к органам внутренних дел;
2. оценка эффективности работы полиции;
3. ощущение личной, имущественной и общественной безопасности;

Генеральной прокуратуры – 3 критерия:

2 количественных:

1. соблюдение прав подозреваемых (обвиняемых) и потерпевших в уголовном процессе;
2. степень цифровизации уголовного процесса;

1 опросный: уровень доверия населения к органам прокуратуры;

Агентства по противодействию коррупции – 4 критерия:

2 количественных:

1. доля возмещенного ущерба от суммы установленного ущерба от коррупци­онных правонарушений;
2. количество совершенных коррупционных правонарушений на 10 тыс. насе­ления;

2 опросных:

1. восприятие населением уровня коррупции;
2. степень доверия населения к Агентству.

Таким образом, аудит качества в большей степени осуществляется только со сто­роны самих госорганов. Население фактически в процесс оценки качества ока­зы­ваемых правоохранительных услуг не вовлечено, за исключением опроса, про­водимого Бюро национальной статистики по исследованию уровня доверия.

В этой связи, существующие механизмы аудита и контроля качества работы пра­воохранительных органов необходимо расширять инструментами, позволяю­щи­ми на основе обратной связи с населением получать информацию об ощуще­ниях защищенности граждан и их удовлетворённости уровнем безопасности.

Согласно Концепции развития государственного управления в Республике Ка­захстан до 2030 года (утверждена Указом Президента от 26.02.2021 года №522) сис­тема оценки деятельности правоохранительного блока должна включать пока­затели, объективно отражающие качество реализации возложенных задач и оценку населением состояния безопасности и эффективности принимаемых мер.

При этом, основой для количественных критериев будет правовая статистика, для качественных – результаты социологических исследований на предмет уровня доверия населения.

Концепцией правовой политики Республики Казахстан до 2030 года (утверж­де­на Указом Президента от 15.10.2021г. №674) предусмотрен пересмотр системы аудита качества правоохранительной деятельности, с обеспечением обратной свя­зи с населением на предмет оценки их работы (снижение жалоб на действие (без­дей­ствие) полицейских, увеличение положительных откликов об их работе, оцен­ки качества работы, обеспечение высокого уровня доверия со стороны населения и т.п). Результаты такого аудита должны оказывать реальное влияние на вопросы поощрения сотрудников и выдвижения их на вышестоящие должности.

С учетом обозначенных положений стратегических документов и действую­щих инструментов и методов оценки госорганов в настоящее время ведется работа по выработке новых механизмов системы аудита качества и оценки эффектив­ности правоохранительной деятельности.

Предлагаемая система содержит количественные и качественные критерии, ос­но­ванные на правовой статистике и результатах социологических опросов, и состоящие из четырех основных компонентов: Результаты социологических ис­сле­дований, Работа с обращениями физических и юридических лиц, Статисти­че­ские показатели, Устойчивость сотрудников к проявлениям коррупции.

Заключение. Полагаем, что данные критерии позволят минимизировать рис­ки, связанные с погоней за показателями, и учитывать основные индикаторы оцен­ки состояния работы по обеспечению правопорядка в стране.

При этом, критерии компонента «Статистические показатели» для каждого пра­воохранительного органа должны выбираться индивидуально с учетом специ­фики выполняемых функций и решаемых задач. В свою очередь, вопросы работы с обращениями, устойчивости к проявлениям коррупции и результаты социоло­ги­ческих исследований актуальны и применимы ко всем органам без исключения.

 

Список литературы

1. Гусев Р. Г. Зарубежный опыт разработки критериев и механизмов оценки дея­те­ль­ности правоохранительных органов // Новый юридический журнал. — 2012. — № 3.
2. Сучкова М. Обзор международных документов о подходах к организации и ра­боте современной полиции … // https://publicverdict.org/topics/p_assessment /9746.html
3. Руководство по демократическим основам полицейской деятельности. — Вена: ОБСЕ, 2006.
4. О системе ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, городов республи­канского значения, столицы: Указ Президента Республики Казахстан от 19 марта 2010 года № 954 // https://adilet.zan.kz/rus/docs/U100000954

References

1. Gusev R. G. Zarubezhnyy opyt razrabotki kriteriyev i mekhanizmov otsenki deyatel’nosti pravookhranitel’nykh organov // Novyy yuridicheskiy zhurnal. — 2012. — № 3.
2. Suchkova M. Obzor mezhdunarodnykh dokumentov o podkhodakh k organizatsii i rabote sovremennoy politsii … // https://publicverdict.org/topics/p_assessment/9746.html
3. Rukovodstvo po demokraticheskim osnovam politseyskoy deyatel’nosti. — Vena: OBSE, 2006.
4. O sisteme yezhegodnoy otsenki effektivnosti deyatel’nosti tsentral’nykh gosudarstvennykh i mestnykh ispolnitel’nykh organov oblastey, gorodov respublikanskogo znacheniya, stolitsy: Ukaz Prezidenta Respubliki Kazakhstan ot 19 marta 2010 goda № 954 // https://adilet.zan.kz/rus/docs/U100000954