Мир закона

Кудабаев Р. А. — главный научный сотрудник Центра исследования проблем в сфере защиты общественных интересов МНИИ Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан, старший советник юстиции;

Ермекова З. Д. — старший научный сотрудник Центра исследования про­блем в сфере защиты общественных интересов МНИИ Академии право­охрани­тельных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан, советник юстиции

Кудабаев Р. А. — Қазақстан Республикасы Бас прокуратурасының жанындағы Құқық қорғау органдары Академиясының ВҒЗИ Қоғамдық мүдделерді қорғау саласындағы мәселелерді зерттеу орталығының бас ғылыми қызметкері, аға әділет кеңесшісі;

Ермекова З. Д. — Қазақстан Республикасы Бас прокуратурасының жанын­дағы Құқық қорғау органдары Академиясының ВҒЗИ Қоғамдық мүдделерді қорғау саласындағы мәселелерді зерттеу орталығының аға ғылыми қызметкері, әділет кеңесшісі

Kudabaev R. A. — chief researcher of the Center for research of problems in the field of protection of public interests of the IRI of the Academy of law enforcement agencies under the prosecutor General’s office of the Republic of Kazakhstan, senior adviser of justice;

Ermekova Z. D. — senior researcher of the Center for research of problems in the field of protection of public interests of the IRI of the Academy of law enforcement agencies under the prosecutor General’s office of the Republic of Kazakhstan, justice adviser

УДК: 347.9 (075.8)

РЕТРОСПЕКТИВНЫЙ АНАЛИЗ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА СУДЕБНЫХ ИСПОЛНИТЕЛЕЙ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

ҚАЗАҚСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНДАҒЫ СОТ ОРЫНДАУШЫЛАРЫ ИНСТИТУТЫНЫҢ ДАМУЫН РЕТРОСПЕКТИВТІ ТАЛДАУ

RETROSPECTIVE ANALYSIS OF THE DEVELOPMENT OF THE INSTITUTE OF BAILIFFS IN THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN

АННОТАЦИЯ

В данной статье авторами проведен краткий исторический экскурс по вопросу ста­новления и развития института судебных исполнителей в Республике Ка­зах­стан, который представлен в пяти этапах. Институт исполнения судебных актов с момента зарождения и до современного этапа претерпел многочисленные органи­зационно-правовые изменения, которые были обусловлены государственной по­литикой и социально экономическими предпосылками. Статус судебного испол­нителя формировался на протяжении периода независимости, в том числе с учетом советского периода.

ТҮЙІН

Берілген мақалада авторлар Қазақстан Республикасында сот орындаушылары институтының қалыптасуы мен дамуына арналған, бес кезеңді қамтитын қысқаша тарихи зерттеу жүргізген. Сот актілерін орындау институты өзінің пайда болған сәтінен бастап қазіргі кезеңге дейін мемлекеттік саясат пен әлеуметтік-экономи­калық алғышарттардан туындаған көптеген ұйымдастырушылық және құқықтық өзгерістерге ұшырады. Сот орындаушысының мәртебесі тәуелсіздік кезеңінде, оның ішінде кеңестік кезеңді ескере отырып қалыптасты.

 ANNOTATION

In this article, the authors conducted a brief historical digression on the formation and development of the institute of bailiffs in the Republic of Kazakhstan, which is presented in five stages. The institution of execution of judicial acts has undergone numerous organizational and legal changes since its inception and up to the present stage, which were conditioned by state policy and socio-economic prerequisites. The status of the bailiff was formed during the period of independence, including taking into account the Soviet period.

Ключевые слова: судебные исполнители, исполнительные документы, частный судебный исполнитель, судебные решения, история, исполнительное производство.

Түйінді сөздер: сот орындаушылары, атқарушылық құжаттар, жеке сот орындаушысы, сот шешімдері, тарих, атқарушылық іс жүргізу.

Keywords: bailiffs, enforcement documents, private bailiff, court decisions, history, enforcement proceedinqs.

Основополагающим принципом правового государства является соблюдение конституционных прав человека, интересов общества и государства. Обязательное и своевременное исполнение судебных решений является важной частью реали­за­ции правовых принципов в системе правосудия, гарантированных Конституцией Республики Казахстан.

Исполнение судебных решений осуществляют судебные исполнители — ли­ца, выполняющие возложенные на них законом функции по принятию мер, на­прав­ленных на принудительное исполнение исполнительных документов.

Для понимания тенденций становления и развития института судебных ис­пол­нителей в Республике Казахстан проведен краткий исторический экскурс, по итогам которого условно выделено несколько основных этапов, начало которых берет, на наш взгляд, с советского периода.

Однако, если рассматривать период развития Казахского ханства, то можно отметить, что на территории Казахстана действовали нормы казахского обычного права — как до присоединения Казахстана к России, так и после (когда царское правительство в течение почти ста лет проводило политику невмешательства и признавало казахское обычное право источником права)[1].

Судебная власть в казахском кочевом обществе была основана на суде биев и казиев. При этом суды биев при решении споров руководствовались нормами адата (обычного права) и шариата, а суд казиев только правилами шариата (мусульманского права).

Системой исполнения решений суда биев в тот период времени являлось то, что у суда почти не было проблем с исполнением судебных решений. Это было вызвано тем, что, во-первых, исполнение решения суда биев возлагалось на по­тер­певшую сторону. Во-вторых, бий принимал свои решения на совете представи­те­лей своего племенного подразделения и исполнялись они, если с ними было согласно большинство[2]. В-третьих, виновность ответчика была позором не только для него, но и для всего его рода[3].

Постепенно судебное устройство Казахстана после его присоединения к Рос­сии и вплоть до Октябрьской революции было представлено двумя судебными системами: общеимперскими судебными учреждениями и обычным правом казахов.

В этот период в Казахстане исполнение решений судов по гражданским делам осуществлялось, прежде всего, на основе миролюбивого разрешения спора между истцом и ответчиком. Если стороны приходили к такому решению, то они прикла­дывали тамги (тамга-знак для пометки скота) и соответствующую подписку сельскому старшине или волостному управителю об отсутствии претензий друг к другу. Если же стороны не проходили к мирному разрешению спора, то вводился механизм принудительного исполнения волостными управителями решения суда биев. Кроме того, стороны должны были выплатить бийлык — сумма, которая взыс­кивалась за вынесение решения как вознаграждение бию и составляла десять процентов от стоимости иска.

В конце XIX и начале XX в. началось быстрое разложение старого уклада жиз­ни казахского общества, которое все больше стало втягиваться в систему капита­листических, а затем и социалистических отношений. Уже в конце 30-х годов оно превратилось из официального источника права в обычаи, не санкционированные государством.

Большое влияние на становление современного законодательства в Казах­стане, вообще, и об исполнительном производстве, в частности, оказал советский период развития.

Поэтому первый этап, по нашему мнению, начинается с 1917 г. и продол­жа­ется до 1973 г. — для этого этапа характерно отсутствие централизованных государственных органов принудительного исполнения и подчинением судебных исполнителей судам.

Вхождение казахского государства в состав Советского Союза привело к коренному переустройству сферы государственного управления, в том числе и изменениям системы отправления правосудия.

С принятием Конституции СССР в 1936 г. подверглись реформированию все отрасли права союзных республик. Исполнительное производство стало расце­ни­ваться «как особый инструмент укрепления социалистической законности … пресечения и предупреждения правонарушений, воспитания граждан в духе неуклонного соблюдения законов и уважения правил социалистического общежития»[4]. Одним из примечательных актов в этой сфере стала Инструкция о порядке исполнения судебных решений, утвержденная 28 сентября 1939 года.

Инструкция гласила, что судебные исполнители состоят при судах и действу­ют на территории деятельности этого суда. Наряду с исполнением решений судов, судебные исполнители также исполняли решения некоторых общественных организаций[5].

В исполнительном производстве того периода прослеживается приоритет го­сударственных интересов над интересами личности: предусматривалось первооче­редное исполнение решений по делам о недоимках по всевозможным налогам, штрафам и иным взысканиям в пользу государства[6].

В 1961-1964 гг. в СССР была проведена кодификация гражданского процес­суального законодательства, принятие основ гражданского судопроизводства Со­юза ССР и союзных республик от 8 декабря 1961 г.[7]

Исполнительное производство, как одна из стадий гражданского процесса, было включено в Гражданский процессуальный кодекс Казахской ССР (далее —ГПК КазССР). ГПК КазССР охватил такие вопросы, как сроки предъявления су­дебных актов к исполнению, порядок выдачи исполнительного документа, его содержание, ответственность за утрату исполнительного документа, вопросы уча­стия общественности при исполнении судебных актов, полномочия судебных ис­полнителей, вопросы их отвода, розыска должника, а также иные вопросы о поряд­ке проведения исполнительных действий.

Таким образом, ГПК КазССР 1963 года стал первым документом, регу­лиро­вавшим на уровне законодательного акта вопросы исполнительного производства. Более детально процедура исполнения судебных актов была урегулирована Ин­струкцией о порядке исполнения судебных решений (постановление Президиума Верховного Суда Казахской ССР от 23 февраля 1967 г.)[8].

Согласно Инструкции о порядке исполнения судебных решений, судебный исполнитель приобретал новые полномочия, часть его отношений с судом имела не административный, а процессуальный характер[9]. Судьи по-прежнему контролировали деятельность судебных исполнителей. Отличительной особенностью данной инструкции стало то, что она придала процессуальный характер отношениям судебного исполнителя и судьи.

Второй этап развития института судебного исполнителя условно длился с 1973-1993 гг. и характеризовался подчинением судебных исполнителей органам юстиции. Роль органов юстиции в правовом регулировании деятельности су­деб­ных исполнителей существенно возросла в 1975-1981 гг.

Расширения полномочий судебного исполнителя нашли продолжение и в Инструкции о порядке исполнения судебных решений, утвержденной приказом Министра юстиции СССР от 24 апреля 1973 г. № 7[10].

Министерством юстиции СССР были изданы два приказа — «О дальнейшем улучшении работы министерств юстиции союзных республик по подбору, расстановке и воспитанию» от 12 марта 1975 г. № 3[11] и «Об организации деятельности органов юстиции и судов с судебными исполнителями» от 18 июня 1976 г. № 19[12].

Следующим важным шагом в реформировании советского исполнительного производства стала Инструкция об исполнительном производстве № 22, утверж­денная приказом Министра юстиции СССР от 15 ноября 1985 г.[13].

Инструкция закрепляла 12 видов исполнительных документов, принимаемых к исполнению судебными исполнителями, в числе которых были исполнительные надписи нотариальных органов: не оплаченные в срок платежные требования, ак­цептованные плательщиком; удостоверения, выдаваемые по трудовым спорам проф­союзными комитетами; решения исполнительных комитетов Советов народ­ных депутатов и др.

В целом советский период развития исполнительного производства характе­ризуется активным реформированием судебно-исполнительной системы Казах­стана. Принятые нормативно-правовые акты свидетельствуют о том, что государ­ство исполнительному производству уделяло огромное внимание.

Третий этап продолжался с 1993 г. до 2000 г. — этап становления ис­полни­тельного производства в независимом Казахстане. В указанный период все вопро­сы правового положения судов, а также судебных исполнителей регламентировались одним нормативным правовым актом — Законом КазССР «О судоустройстве КазССР» от 23 ноября 1990 г. Согласно данному Закону, судебные исполнители входили в состав судебной системы.

Впервые вопрос о необходимости концептуальных подходов к решению имев­шихся проблем в судебной системе и системе исполнительного производства был поднят Государственной программой правовой реформы в Республике Казахстан от 12 февраля 1994 г. Цель принятия данной правовой программы состояла в кар­динальном пересмотре существующей правовой системы, представлявшей собой наследие от СССР, а также в приведении ее в соответствие с реалиями и требова­ниями рыночной экономики, формировании базовых институтов, харак­теризую­щих демократическое государство[14].

В рамках Программы правовой реформы планировалось создание института су­дебных приставов, в компетенцию которых должны были входить следующие функции: обеспечение принудительного исполнения судебных актов, охрана су­дов, участников процесса и судебных работников, а также решение иных вопросов, связанных с обеспечением деятельности судов.

Следующим важным этапом реформирования системы исполнительного про­изводства в рамках исполнения Государственной программы правовой реформы является принятие Закона «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей» от 30 июня 1998 г., а также Закона «О судебных приставах» от 7 июля 1997 г.

Согласно указанным законодательным актам, функциями по исполнению судебных решений наделялись судебные исполнители территориальных органов Министерства юстиции, которые состояли при судах, за исключением Верховного Суда, а компетенцией по обеспечению порядка деятельности судов наделялись судебные приставы.

В данном контексте необходимо отметить, что в соответствии с законодатель­ством право осуществления отдельных исполнительских действий было предоставлено и другим органам, организациям и должностным лицам, в прямо предусмотренных законом случаях[15].

Так, постановлением Правительства РК от 5 июля 1999 г. № 931 функции по исполнению судебных актов были возложены на вновь образованный Комитет по исполнению судебных постановлений Министерства юстиции РК, который осу­ществлял специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции, а так­же руководство в сфере обеспечения исполнительного производства[16].

Четвертый этап развития института судебных исполнителей длился с 2000 г. по 2010 г. В ходе дальнейшего реформирования института судебных исполнителей имела место неоднократная передача данного института из ведомства одних уполномоченных органов в ведомство других.

В целях усиления независимости судебной системы, ускорения темпов судеб­ной правовой реформы был издан Указ Президента Республики Казахстан за № 440 от 1 сентября 2000 г. «О мерах по усилению независимости судебной системы РК»[17]. Система исполнительного производства вновь оказалась переданной в ведомство Верховного Суда.

3 июня 2005 года состоялся IV Съезд судей Республики Казахстан, где впервые на государственном уровне обсуждалась возможность внедрения в Казахстане института частного судебного исполнения[18].

За период с 2005 г. по 2006 г. уполномоченным органом в сфере исполнения — Комитетом по судебному администрированию при Верховном Суде РК — были проведены ряд конференций и различных форумов с участием представителей Администрации Президента, Правительства, ученых-юристов, депутатов Парла­мента, судей на которых обсуждались вопросы внедрения института частных судебных исполнителей.

В июне 2008 года проект Закона РК «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей» был внесен в Правительство и в сентябре того же года в Мажилис Парламента Республики Казахстан.

Принятый по итогам данной работы Закон «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей» 2 февраля 2010 года был подписан Главой государства и в октябре 2010 года введен в действие.

Пятый этап начался в 2010 г. с внедрения альтернативной государственному частной формы исполнения судебных решений.

Так, с 2010 года по 2014 годы деятельность частных судебных исполнителей (далее — ЧСИ) существовала как альтернативный способ исполнения, у взыска­те­ля было право выбора передачи документов государственным судебным исполнителям (далее — ГСИ) ГСИ или ЧСИ. В этот период, Указом Президента от 17 августа 2010 г. № 1039 «О мерах по повышению эффективности правоохра­нительной деятельности и судебной системы в Республике Казахстан» упразднен Комитет по судебному администрированию при Верховном суде, а функции ис­полнения судебных актов и часть штата работников были переданы вновь образо­ванному в составе Министерства юстиции Комитету по исполнению судебных ак­тов.

Дальнейшая реализация норм нового закона «Об исполнительном производ­стве и статусе судебных исполнителей» и претворение в жизнь института частного исполнения была возложена на вновь образованный Комитет. Для этой цели в структуре Комитета было образовано Управление по организации деятельности частных судебных исполнителей.

В августе-сентябре 2011 г. в регионах были образованы первые региональные коллегии частных судебных исполнителей, а в ноябре того же года создана Респуб­ликанская коллегия.

С октября 2014 г. Комитет был упразднен, а функции Комитета перешли са­мому Министерству юстиции, на базе Комитета в Министерстве было образовано структурное подразделение — Департамент по исполнению судебных актов.

Для реализации поставленных задач Министерством юстиции разработана соответствующая нормативная база института частного исполнения.

Кроме того, 29 декабря 2014 г. был принят Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопро­сам кардинального улучшения условий для предпринимательской деятельности в Республике Казахстан», в рамках которого внесены изменения касательно орга­низации деятельности частных судебных исполнителей.

К 2015 г. ввиду внесения неоднократных изменений в Казахстане действовала смешанная модель, где ГСИ могли исполнять все исполнительные документы, а ЧСИ все, за исключением тех, где государство является должником.

Шестой этап развития института судебных исполнителей начался с 2015 г. и длится до настоящего времени.

6 мая 2015 г. на расширенном заседании Правительства Глава государства Н. А. Назарбаев дал поручение об упразднении государственной службы судебных исполнителей и в дальнейшем развитии института частных судебных испол­ните­лей в рамках государственного заказа.

Поручение легло в основу реализации Плана Нации «100 конкретных шагов по реализации институциональных реформ главы государства, в разделе «Обеспе­чение верховенства закона» — шаг 27 — дальнейшее развитие института частных судебных исполнителей и поэтапное сокращение государственной службы судебных исполнителей.

В этой связи с 2016 г. к исключительной компетенции ЧСИ переданы почти все категории исполнительных документов, в том числе о взыскании в доход госу­дарства, социально-значимые категории дел.

Так, в целях создания транспарентного и подотчетного государства, Главой государства было озвучено, что необходимо обеспечить широкое внедрение само­­регулирования в обществе. Необходимо поэтапно сокращать зоны ответственно­сти государственных органов, передавая полномочия, связанные с оказанием со­циально значимых государственных услуг, институтам гражданского общества по мере их готовности.

В целом построение эффективной системы исполнения судебных актов есть задача, без решения которой невозможно обеспечить конституционные гарантии доступа к правосудию, гарантии защиты государством прав и законных интересов граждан и организаций.

Подводя же итог историческому анализу законодательства, посвященного раз­личным аспектам исполнительного производства, на основании рассмотренных правовых актов виден прогресс в развитии всего исполнительного производства в Республике Каахстан.

Так, институт исполнения судебных актов с момента зарождения и до совре­менного этапа претерпел многочисленные организационно-правовые изменения, которые были обусловлены государственной политикой и социально эконо­миче­скими предпосылками. Статус судебного исполнителя формировался на протя­же­нии периода независимости, в том числе с учетом советского периода.

Вместе с тем, дальнейшее реформирование исполнительного производства происходило в полном соответствии с современными реалиями политических, со­циальных и экономических преобразований и реалиями взаимоотношений между государством и обществом.

В настоящее время в Казахстане исполнительное производство осуществля­ется государственными судебными исполнителями и частными судебными испол­нителями, которые выполняют возложенные на них законом функции по приня­тию мер, направленных на принудительное исполнение исполнительных актов, и имеют равные права и обязанности, предусмотренными законодательством Рес­пуб­лики Казахстан об исполнительном производстве и статусе судебных исполни­телей.

1. Кенжалиев З. Ж., Даулетова С. О. Казахское обычное право в условиях советской власти (1917-1937 гг.). — Алматы, 1993.
2. Там же.
3. Обычное право киргизов // Киргизская степная газета. — Алматы: Галым, 1994. С. 763-771.
4. Курс советского гражданского процессуального права: в 2 т. — М., 1981. Т. 2. С. 456.
5. Инструкция о порядке исполнения судебных решений, утверждена НКЮ СССР 28 сентября 1939 г. — М.: Госюриздат, 1952. — 112 с.
6. Сборник приказов и инструкций Министерства юстиции СССР: 1936-1948 гг. — М., 1949. С. 316-319.
7. Закон СССР «Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик» от 8 декабря 1961 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1961. — № 50. — С. 526.
8. Инструкция о порядке исполнения судебных решений, утверждена Постановлением Президиума Верховного суда Казахской ССР от 23 февраля 1967 г. — Алма-Ата: Верховный Суд КазССР, 1967. — 54 с.
9. Там же.
10. Инструкция о порядке исполнения судебных решений: Приказ Министра юстиции от 24 апреля 1973 г. № 7.
11. Сборник приказов, постановлений коллегии, инструкций и указаний Министерства юстиции СССР. — М., 1976-1982. С. 418.
12. Сборник законодательных актов, нормативных материалов и судебной практики. — М., 1983 С. 339.
13. Инструкция об исполнительном производстве: Приказ Министра юстиции СССР № 22 от 15 ноября 1985 г. — М: Министерство юстиции, 1985. — 86 с.
14. Постановление Президента Республики Казахстан № 1569 «О государственной программе правовой реформы в Республике Казахстан» от 12 февраля 1994 года // https://adilet.zan.kz › rus › docs › K940001569_
15. Закон Республики Казахстан № 253 «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей» от 30 июня 1998 года. Утратил силу Законом Республики Казахстан № 253 от 2 апреля 2010 г.
16. Там же.
17. Указ Президента РК № 440 «О мерах по усилению независимости судебной системы» от 1 сентября 2000 г. // Сборник нормативных, правовых актов и др. актов по вопросам исполнительного производства в Республике Казахстан. — Астана: Изд-во Комитета по судебному администрированию при Верховном суде РК, АО «Би-Логистикс», 2006. — 46 с.
18. Постановление IV съезда судей Республики Казахстан // По материалам Национального архива РК.