МРНТИ 10.23.31
УДК 346.6
Кудабаев Р. А. — главный научный сотрудник Центра исследования проблем в сфере защиты общественных интересов Межведомственного научно-исследовательского института Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан, старший советник юстиции (Республика Казахстан, г. Косшы)
ОТДЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
Аннотация. В статье предпринята попытка осуществления анализа отдельных аспектов правового регулирования в сфере предпринимательства. В частности, на основе изучения практики зарубежных стран рассмотрены вопросы государственной регуляторной политики, осуществления контроля и надзора за субъектами предпринимательства органами внутренних дел, деятельности палат предпринимателей и омбудсменов. Во многих странах дальнего зарубежья действуют специальные органы, осуществляющие контрольные функции в отношении предпринимателей. Автор предлагает определить роль института социального предпринимательства в системе казахстанского законодательства и путей его поддержки, а также пересмотреть казахстанскую модель предпринимательского объединения. Учитывая добровольность ассоциаций и союзов, узкую ориентацию их миссии и рода деятельности, целесообразно пересмотреть в целом необходимость их аккредитации в Национальной палате и вхождения в ее систему. Вместе с тем при введении изменений в сфере защиты отечественного предпринимательства, необходимо учитывать условия политического и экономического развития Казахстана, а также необходимо принимать во внимание национальные интересы государства.
Ключевые слова: государственный, контроль, надзор, сфера предпринимательства, защита предпринимательства, палаты предпринимателей, социальное предпринимательство.
Кудабаев Р. А. — Қазақстан Республикасы Бас прокуратурасының жанындағы Құқық қорғау органдары Академиясы Ведомствоаралық ғылыми-зерттеу институтының Қоғамдық мүдделерді қорғау саласындағы проблемаларды зерттеу орталығының бас ғылыми қызметкері, аға әділет кеңесшісі (Қазақстан Республикасы, Қосшы қ.)
КӘСІПКЕРЛІК САЛАСЫНДАҒЫ ҚҰҚЫҚТЫҚ РЕТТЕУДІҢ ЖЕКЕЛЕГЕН АСПЕКТІЛЕРІ
Түйін. Мақалада кәсіпкерлік саласындағы құқықтық реттеудің жекелеген аспектілерін талдауға әрекет жасалды. Атап айтқанда, шет елдердің тәжірибесін зерделеу негізінде мемлекеттік реттеу саясаты, ішкі істер органдарының кәсіпкерлік субъектілерін бақылау мен қадағалауды жүзеге асыру, кәсіпкерлер палаталары мен омбудсмендер қызметі мәселелері қаралды. Алыс шетелдердің көптеген елдерінде кәсіпкерлерге қатысты бақылау функцияларын жүзеге асыратын арнайы органдар жұмыс істейді. Автор әлеуметтік кәсіпкерлік институтының қазақстандық заңнама жүйесіндегі рөлін және оны қолдау жолдарын айқындауды, сонымен қатар, кәсіпкерлік бірлестіктің қазақстандық моделін қайта қарауды ұсынады. Қауымдастықтар мен одақтардың еріктілігін, олардың миссиясы мен қызмет түрінің тар бағытын ескере отырып, оларды Ұлттық палатада аккредиттеу және оның жүйесіне кіру қажеттілігін тұтастай қайта қарау қажет. Сонымен бірге, отандық кәсіпкерлікті қорғау саласында өзгерістер енгізу кезінде Қазақстанның саяси және экономикалық даму жағдайларын ескеру қажет, сондай-ақ ұлттық мүдделерді назарға алу қажет.
Түйінді сөздер: мемлекеттік, бақылау, қадағалау, кәсіпкерлік саласындағы, кәсіпкерлікті қорғау, кәсіпкерлер палаталары, әлеуметтік кәсіпкерлік.
Kudabaev R.A. — chief researcher at the Center for the study of problems in the field of protection of public interests of the Interdepartmental research institute of the Academy of law enforcement agencies at the Prosecutor general’s office of the Republic of Kazakhstan, senior adviser to justice (Republic of Kazakhstan, Kosshy)
CERTAIN ASPECTS OF LEGAL REGULATION OF ENTREPRENEURSHIP
Annotation. The article attempts to analyze certain aspects of legal regulation in the field of entrepreneurship. In particular, based on the study of the practice of foreign countries, the issues of state regulatory policy, control and supervision of business entities by internal affairs bodies, the activities of chambers of entrepreneurs and ombudsmen were considered. In many countries of the far abroad, there are special bodies that carry out control functions in relation to entrepreneurs. The author proposes to define the role of the institute of social entrepreneurship in the system of Kazakh legislation and ways to support it, as well as to revise the Kazakh model of entrepreneurial association. Taking into account the voluntary nature of associations and unions, the narrow orientation of their mission and type of activity, it is advisable to reconsider the need for their accreditation in the National Chamber and entry into its system. At the same time, when introducing changes in the field of protection of domestic entrepreneurship, it is necessary to take into account the conditions of political and economic development of Kazakhstan, and it is also necessary to take into account the national interests of the state.
Keywords: state, control, supervision, entrepreneurship, protection of entrepreneurship, chambers of entrepreneurs, social entrepreneurship.
Введение. Вопросы правового регулирования в сфере предпринимательства занимают важную роль в системе законодательства Казахстана, поскольку развитие бизнеса является определяющей частью экономики страны. В современных условиях динамичного развития общественных отношений представляется важным своевременно реагировать на происходящие изменения и на сегодняшний день проблемы совершенствования законодательного регулирования правоотношений в сфере предпринимательства являются достаточно актуальными.
Материалы и методы. В рамках данной статьи проведен краткий анализ указанных вопросов на основе изучения опыта передовых зарубежных стран Европы и Америки. Материалами послужили действующие законодательства в сфере государственного контроля и надзора за деятельностью субъектов бизнеса и труды ученых, занимающихся данными вопросами.
Обсуждение и результаты. Практическую значимость имеет проблема государственного контроля и надзора за субъектами предпринимательства. В ходе реформирования национального законодательства значительно снизилось давление на бизнес со стороны органов, осуществляющих контрольные функции: упрощены процедуры, связанные с регистрацией предприятия, произошли изменения в сфере налогообложения, предложены альтернативные пути по защите инвесторов[I]. Такая модель регуляторной политики государства обеспечивает защиту интересов субъектов предпринимательства от безосновательного контроля и надзора, а также от нелегитимного вмешательства в их деятельность.
Во многих странах дальнего зарубежья действуют специальные органы, осуществляющие контрольные функции в отношении предпринимателей. Так, в США функционирует офис информации и регуляторных отношений, в Англии контрольно-надзорные функции возложены на директорат лучшего регулирования (The Better Regulation Executive). В некоторых странах Европы (Нидерланды, Германия, Бельгия) действуют консультативные советы (Adviescollege Vermindering Administratieve Lasten, Nationaler Normen kontollrat). При этом, независимо от единой миссии, исполняемой советами, задачи и функции координирующих органов разнятся.
Заслуживает отдельного внимания практика государственного регулирования в сфере бизнеса, сложившаяся в США и Германии. Анализ законодательства отдельных штатов США показывает, что правовое регулирование вопросов государственного контроля бизнеса осуществляется на уровне отраслевых законов, хотя общие аспекты прописаны в меморандуме федерального уровня, который закрепляет нормы, защищающие субъекты от чрезмерного контроля и надзора государственными структурами[1]. Интересен опыт Германии, где государство имеет право использовать рычаги воздействия на бизнес в тех случаях, когда частный сектор не может в должной мере приспособиться к существующим или изменившимся условиям деятельности и общественным требованиям. Основной фокус регуляторной политики Германии направлен на создание большего числа производительных, конкурентоспособных малых и средних предприятий.
В Австралии применяется принцип «регулировать меньше, а не регулировать лучше». Иными словами, в Австралии действует политика, согласно которой максимально минимизируется участие государства в сфере регулирования бизнеса. Это правило соблюдается и обеспечивается работой системы, сдерживающей принятие правовых актов, негативно влияющих на конкуренцию в предпринимательстве, и упреждающей излишние административные издержки[2].
В контексте темы контроля и надзора в сфере предпринимательства важно уделить внимание отечественной правоприменительной практике. В частности, анализ контрольной деятельности органов внутренних дел за предпринимателями позволил выявить некоторые существенные проблемы.
В ведомственных правовых актах органов внутренних дел отсутствует норма, определяющая порядок организации и проведения государственного контроля и надзора за соблюдением предпринимателями требований законодательства, регламентирующего продажу алкогольной продукции лицам в возрасте до 21 года, табачной продукции, а также порядок нахождения несовершеннолетних в развлекательных заведениях. В практике сложилась проблема, связанная со склонением субъекта предпринимательства к совершению правонарушения, что является провокацией и исключает виновность лица, в т. ч. сотрудниками полиции применяется методика «контрольного закупа»[3].
Выявлена проблема необоснованных проверок предпринимателей по вопросам соблюдения требований в области миграции населения. Здесь также усматривается отсутствие нормы, определяющей порядок организации и проведения государственного контроля и надзора (не определен круг проверяемых лиц, подлежащих проверке, сроки, период, периодичность проверок).
В связи с этим, полагаем необходимым разработать правовой акт, устанавливающий основания проведения проверок, их сроки и порядок, в целях защиты прав предпринимателей, исключения практики необоснованного вмешательства в их деятельность со стороны правоохранительных органов.
Следует отметить, что Предпринимательский кодекс предусматривает общие положения и принципы проведения контроля, права и обязанности проверяемых и проверяющих, виды проверок и сферы деятельности субъектов предпринимательства. Однако на сегодняшний день не имеется единого нормативного определения «риск», понятие рисков раскрывается в отраслевых законах. Между тем, ряд предпринимателей могут осуществлять одновременно несколько видов деятельности, соответственно, на них может возрасти нагрузка при осуществлении контрольно-надзорными органами своей деятельности на основе специфичности системы управления рисками. Считаем, вопрос некоторой унификации системы управления рисками позволит повысить как эффективность контрольно-надзорной деятельности, так и комфортность ведения бизнеса[4]. Вместе с тем, полагаем, что в настоящее время понятие риск-ориентированного регулирования носит достаточно размытый характер и объединяет большое количество разнообразных подходов к регулированию, в связи с чем, система оценки рисков во всех сферах требует универсального подхода[5].
Отдельное место в реализации задачи по защите интересов предпринимательства занимает институт омбудсменов. В 2014 году в законодательстве РК нормативно закреплен правовой статус, основные направления деятельности и функционирования Бизнес-омбудсмена (дополнены Закон «О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан», а также глава 28 ПК)[II].
О целесообразности и необходимости существования фигуры бизнес-омбудсмена в предпринимательских отношениях свидетельствует и мировая практика. В Австралии омбудсмен занимается рассмотрением заявлений субъектов бизнеса на незаконные действия правительственных органов. В Канаде законом закреплены должности омбудсмена по вопросам государственных закупок и налогового омбудсмена, но омбудсмена с общей компетенцией нет. Такая организация с наличием специализированных омбудсменов связана с условиями, продиктованными правоприменительной практикой[6].
Среди иных инструментов поддержки и защиты интересов субъектов предпринимательства важно отметить место организаций, создающих условия для реализации предпринимательской инициативы. Так, в Казахстане действует Национальная палата предпринимателей, являющаяся некоммерческой организацией, представляющей собой союз предпринимателей, созданный в целях обеспечения благоприятных правовых, экономических и социальных условий для реализации предпринимательской инициативы и развития взаимовыгодного партнерства между бизнес-сообществом и органами государственной власти.
Национальная палата образуется по принципу обязательности членства в ней субъектов предпринимательства, зарегистрированных в республике. Интересной особенностью казахстанского законодательства является то, что учредители Национальной палаты не отвечают по ее обязательствам, Национальная палата не отвечает по обязательствам учредителей. С течением времени такой подход начал формировать негативные настроения среди предпринимателей.
Следует отметить также и то, что помимо Национальной палаты в Казахстане функционируют иные объединения предпринимателей, которые формируются по роду и субъектам деятельности (ОЮЛ «Национальный Союз Пчеловодов Казахстана «Бал-Ара», ОЮЛ «Ассоциация кондитеров Казахстана», и т.д.). При этом, несмотря на их самостоятельность и добровольное участие в деятельности, функционирование ассоциаций и союзов предпринимателей осуществляется фактически под контролем Национальной палаты. В результате, предприниматель в силу специфики своей деятельности может добровольно состоять в ассоциациях (платно), и в обязательном порядке в составе Национальной палаты (тоже платно). Такая практика вызывает сомнения в эффективности Национальной палаты, обладающей более широкими полномочиями, чем союзы, так как охватить своим вниманием весь предпринимательский сектор она не может.
Изучение зарубежного законодательства показало, что сегодня в качестве основных универсальных ассоциаций в большинстве случаев выступают торгово-промышленные палаты (далее — ТПП)[7].
Так, согласно континентальной модели построения ТПП (Германии, Италии, Турции, Венгрии, Австрии, Франции, Финляндии, Нидерландов, Испании, Словении, Мексики), вопрос об обязательном членстве предпринимателей в объединениях решается на законодательном уровне. В специальном законе закрепляется императивная норма, обязывающая предпринимателей вступать в объединения. Англо-саксонская модель (США, Великобритания, Канада, Польша, Швеция, Швейцария, Бельгия, Австралия, Норвегия) представляет собой добровольное объединение представителей делового сообщества и не предполагает наличия специального закона, который регулирует ее деятельность[8]. Континентальная и англо-саксонская модели представляют два противоположных полюса в системе палат. Однако существует несколько стран, чьи системы палат объединяют характеристики обеих этих моделей — они являются смешанными. К ним можно отнести азиатскую модель (Япония и Таиланд). Азиатская модель имеет следующие признаки: статус публичного права; смешанное членство; защита репутации палат; регулирование территории деятельности палат; ограниченное самоуправление; делегирование государственных функций и т.д.
Несмотря на то, что в основе казахстанской модели предпринимательского объединения лежит континентальная модель организации бизнес-сообществ, с учетом последних и предстоящих политических изменений видится целесообразным пересмотреть казахстанскую модель с уклоном в сторону смешанной модели. Учитывая добровольность ассоциаций и союзов, узкую ориентацию их миссии и рода деятельности, необходимо пересмотреть в целом необходимость их аккредитации в Национальной палате и вхождения в ее систему.
Законодательство в сфере предпринимательства динамично совершенствуется. Так, в июне 2021 года в законодательство РК внесены поправки по вопросам социального предпринимательства. Понятие «социальное предпринимательство» получило официальный правовой статус, определены основные задачи социального предпринимательства, его субъекты[III]. Принимая во внимание тот факт, что социальное предпринимательство — это новый институт в сфере бизнеса, резонно возникают вопросы о его практической реализации в сферах жизнедеятельности.
На данный момент в странах американского и европейского континента функционирует большое количество организаций, специализирующихся на социальном предпринимательстве. Основная концепция «социального бизнеса» состоит в том, что посредством вовлечения малоимущих слоев населения в работу в предпринимательстве, либо путем предоставления услуг данной категории населения, используются частные или смешанные ресурсы с рыночным доходом не менее 50 % и, соответственно, образуется площадка с взаимодействием коммерческого и некоммерческого секторов экономики.
По динамике развития социального бизнеса можно сказать, что данная модель наиболее распространена в США, а также в странах Латинской Америки и Африки[9]. Социальное предпринимательство чаще концентрируется на общественно значимых сферах деятельности (социальное обеспечение, спорт и досуг, финансы и страхование, культура и зрелища, образование). В зарубежных странах социальное предпринимательство является основным объектом государственной поддержки. Большинство организаций, принадлежащих к социальному предпринимательству, являются малыми и средними, а соответственно, подпадают под программы поддержки малых и средних предприятий[10].
Заключение. Таким образом, на основании вышеизложенного, можно заключить следующее, что среди проблемных вопросов социального бизнеса, нуждающихся в государственной поддержке, можно выделить следующие: сложность монетизирования деятельности, вызовы, связанные с новыми (цифровыми) технологиями, низкая степень признания, отсутствие предпринимательских навыков. Анализ международного опыта свидетельствует, что поддержка социального бизнеса предусматривает, во-первых, применение общих принципов поддержки предприятий малого и среднего бизнеса; во-вторых, применение принципов поддержки инновационных инициатив, поскольку социальное предпринимательство в большинстве случаев предполагает использование именно нестандартного подхода к решению социальных проблем.
В целом, предпринимательский сектор в Казахстане развивается бурными темпами, опираясь при этом на поддержку и защиту со стороны государства. В то же время проведенный краткий анализ демонстрирует, что в казахстанской практике имеются некоторые пробелы, а также вопросы, требующие своевременного реагирования. На наш взгляд, правильная интерпретация и рецепция норм права зарубежных стран позволит благоприятно урегулировать сферу защиты и поддержки отечественного предпринимательства. Вместе с тем, следует учитывать условия политического и экономического развития Казахстана, а также необходимо принимать во внимание и национальные интересы страны.
Список литературы
- Большаков О. Е. Государственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности в зарубежных странах // Молодой ученый. — 2020. — № 25 (315). — С. 231-233 // https://moluch.ru/archive/315/71864/ (дата обращения: 15.05.2022).
- Прохорская А. Ю. Правовое регулирование деятельности субъектов среднего предпринимательства: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2017. — 230 с. // https://msal.ru/upload/main/00disser/2016/Prohorskaya (дата обращения: 06.05.2022).
- Экспресс-анализ: Анализ действующего законодательства в сфере государственного контроля и надзора за деятельностью субъектов бизнеса. Зарубежный опыт и проблемные вопросы. — Астана: Академия правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан, Межведомственный научно-исследовательский институт, 2021. — 20 с.
- Разработка концептуальных и методических основ применения риск — ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов союза (таможенного союза)» (итоговый). — Астана: РГП «Казахстанский институт стандартизации и сертификации, 2018. — 209 с. // http://www.eurasiancommission.org/ru/NIR/Lists/ List/Attachments/191/ (дата обращения: 18.05.2022).
- Руководство по риск-ориентированному подходу: Услуги по переводу денежных средств и ценностей: Рекомендации ФАТФ. — Париж, 2016. — 140 с.
- Крылова Д. В., Свириденко А. Ю. Учебная программа и пособие для подготовки региональных и общественных омбудсменов и их сотрудников «Основы деятельности института уполномоченных по защите прав предпринимателей и основные антикоррупционные концепции» ECCU-PRECOP-6/2014: Технический отчет. — 2014. — 162 с. // https://rm.coe.int/16806d8558 (дата обращения: 14.05.2022).
- Самородова Е. М., Баранов А. С. Торгово-промышленная палата как субъект современной экономики // Территория науки. — 2013. — № 2 // https://cyberleninka.ru/article/n/torgovo-promyshlennaya-palata-kak-subekt-sovremennoy-ekonomiki (дата обращения: 16.05.2022).
- Федотов В. И. Особенности эволюции организационно-правовых моделей торгово-промышленных палат // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. — 2009. — № 1 // https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-evolyutsii-organizatsionno-pravovyh-modeley-torgovo-promyshlennyh-palat (дата обращения: 20.05.2022).
- Баринова В. А. Зарубежный опыт развития социального предпринимательства и возможность его применения в России. — М.: Изд-во Ин-та Гайдара, 2018. — 100 с.
- Панов С., Еспенова М., Сейфуллина Л. Обеспечение деятельности Центра гражданских инициатив города Нур-Султан: Метод. пос. — Нур-Султан, 2019. — 35 с.
References
- Bol’shakov O. E. Gosudarstvennyj kontrol’ za osushhestvleniem predprinimatel’skoj dejatel’nosti v zarubezhnyh stranah // Molodoj uchenyj. — 2020. — № 25 (315). — S. 231-233 // https://moluch.ru/archive/315/71864/ (data obrashhenija: 15.05.2022).
- Prohorskaja A. Ju. Pravovoe regulirovanie dejatel’nosti sub#ektov srednego predprinimatel’stva: Dis. … kand. yurid. nauk.. — M., 2017. — 230 s. // https://msal.ru/upload/main/00disser/2016/Prohorskaya (data obrashhenija: 06.05.2022).
- Jekspress-analiz: Analiz dejstvujushhego zakonodatel’stva v sfere gosudarstvennogo kontrolja i nadzora za dejatel’nost’ju sub#ektov biznesa. Zarubezhnyj opyt i problemnye voprosy. — Astana: Akademija pravoohranitel’nyh organov pri General’noj prokurature Respubliki Kazahstan, Mezhvedomstvennyj nauchno-issledovatel’skij institut, 2021. — 20 s.
- Razrabotka konceptual’nyh i metodicheskih osnov primenenija risk – orientirovannogo podhoda pri organizacii gosudarstvennogo kontrolja (nadzora) za sobljudeniem trebovanij tehnicheskih reglamentov sojuza (tamozhennogo sojuza)» (itogovyj). — Astana: RGP «Kazahstanskij institut standartizacii i sertifikacii, 2018. — 209 s. // http://www.eurasiancommission.org/ru/NIR/Lists/List/Attachments/191/ (data obrashhenija: 18.05.2022).
- Rukovodstvo po risk-orientirovannomu podhodu: Uslugi po perevodu denezhnyh sredstv i cennostej: Rekomendacii FATF. — Parizh, 2016. — 140 s.
- Krylova D. V., Sviridenko A. Ju. Uchebnaja programma i posobie dlja podgotovki regional’nyh i obshhestvennyh ombudsmenov i ih sotrudnikov «Osnovy dejatel’nosti instituta upolnomochennyh po zashhite prav predprinimatelej i osnovnye antikorrupcionnye koncepcii» ECCU-PRECOP-6/2014: Tehnicheskij otchet. — 2014. – 162 s. // https://rm.coe.int/16806d8558 (data obrashhenija: 14.05.2022).
- Samorodova E. M., Baranov A. S. Torgovo-promyshlennaja palata kak sub#ekt sovremennoj jekonomiki // Territorija nauki. — 2013. — № 2 // https://cyberleninka.ru/article/n/torgovo-promyshlennaya-palata-kak-subekt-sovremennoy-ekonomiki (data obrashhenija: 16.05.2022).
- Fedotov V. I. Osobennosti jevoljucii organizacionno-pravovyh modelej torgovo-promyshlennyh palat //Vestnik Saratovskogo gosudarstvennogo social’no-jekonomicheskogo universiteta. — 2009. — № 1 // https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-evolyutsii-organizatsionno-pravovyh-modeley-torgovo-promyshlennyh-palat (data obrashhenija: 20.05.2022).
- Barinova V. A. Zarubezhnyj opyt razvitija social’nogo predprinimatel’stva ivozmozhnost’ ego primenenija v Rossii. — M.: Izd-vo In-ta Gajdara, 2018. — 100 s.
- Panov S., Espenova M., Sejfullina L. Obespechenie dejatel’nosti Centra grazhdanskih iniciativ goroda Nur-Sultan: Metod poso. — Nur-Sultan, 2019. — 35 s.