Мир закона

МРНТИ 10.71.00:10.01.11

УДК 34.07

Абеуов Еркин Толепбергенович — начальник центра координации исследований и изучения проблем правоохранительной деятельности Межведомственного научно-исследовательского института Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан, кандидат юридических наук, доцент, старший советник юстиции (Республика Казахстан, г. Косшы);

Бекишева Сабигуль Джанабаевна — главный научный сотрудник Центра координации исследований и изучения проблем правоохранительной деятельности Межведомственного научно-исследовательского института Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан, доктор юридических наук, доцент, старший советник юстиции (Республика Казахстан, г. Косшы)

НАУЧНЫЕ ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

Аннотация. В данной статье рассмотрены научные и законодательные подхо­ды к оценке деятельности правоохранительных органов: представлен понятийный аппарат, изучено нормативное закрепление понятия и основных критериев оценки, применяемых в нашем государстве и других странах.

Целью статьи является изучение современного состояния и проблем оценки деятельности правоохранительных органов, разработка дефиниции «оценка дея­тельности правоохранительных органов».

Методами послужили методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, срав­нительно-правовой метод.

В ходе написания статьи получены следующие результаты: сформулировано авторское определение оценки деятельности правоохранительных органов.

В качестве выводов можно указать следующее:

• определено, что в теории понятие «оценка» трактуется в трех смыслах: 1) как умственный акт; 2) как средство, способ или метод и 3) как процесс, процедура по установлению оценки того или иного явления;
• выявлено, что в законодательстве РК понятие «оценка» понимается как: 1) средство, способ или метод и 2) комплекс мероприятий по установлению оценки;
• на основе анализа отечественного законодательства установлено отсутствие нормативного определения оценки деятельности правоохранительных органов.

Ключевые слова: аудит, качество, правоохранительная деятельность, пра­во­охранительные органы, оценка, субъект оценки, объект оценки, критерии оцен­ки.

Әбеуов Еркін Төлепбергенұлы — Қазақстан Республикасы Бас Прокуратурасының жанындағы Құқық қорғау органдары академиясының Ведомствоаралық ғылыми-зерттеу институты Зерттеулерді үйлестіру және құқық қорғау жүйесінің проблемаларын зерделеу орталығының бастығы, заң ғылымдарының кандидаты, доцент, аға әділет кеңесшісі (Қазақстан Республикасы, Қосшы қ.);

Бекішева Сәбигүл Жанабайқызы — Қазақстан Республикасы Бас Прокуратурасының жанындағы Құқық қорғау органдары академиясының Ведомствоаралық ғылыми-зерттеу институты Зерттеулерді үйлестіру және құқық қорғау жүйесінің проблемаларын зерделеу орталығының бас ғылыми қызметкері, заң ғылымдарының докторы, доцент (Қазақстан Республикасы, Қосшы қ.)

ҚҰҚЫҚ ҚОРҒАУ ОРГАНДАРЫНЫҢ ҚЫЗМЕТІН БАҒАЛАУДЫҢ ҒЫЛЫМИ ТӘСІЛДЕРІ

Түйін. Бұл мақалада құқық қорғау органдарының қызметін бағалаудың ғылы­ми және заңнамалық тәсілдері қарастырылған: тұжырымдамалық аппарат ұсыны­лып, біздің мемлекетімізде және басқа елдерде қолданылатын тұжырымдама мен бағалаудың негізгі критерийлерін нормативтік бекіту зерттелген.

Мақаланың мақсаты — құқық қорғау органдарының қызметін бағалаудың қазіргі жағдайы мен проблемаларын зерделеу, «құқық қорғау органдарының қыз­метін бағалау» анықтамасын әзірлеу.

Пайдаланылған әдістер: талдау және синтездеу, индукция және дедукция әдіс­тері, салыстырмалы құқықтық әдіс.

Мақаланы жазу барысында келесі нәтижелер алынды: құқық қорғау орган­да­ры­ның қызметін бағалаудың авторлық анықтамасы тұжырымдалды.

Қорытынды ретінде мыналарды көрсетуге болады:

• теорияда «бағалау» ұғымы үш мағынада түсіндіріледі: 1) ақыл-ой әрекеті ре­тінде; 2) құрал, тәсіл немесе әдіс ретінде және 3) белгілі бір құбылысты бағалауды белгілеу процесі, процедурасы ретінде;
• ҚР заңнамасында «бағалау» ұғымы: 1) бағалауды белгілеу жөніндегі іс-ша­ра­лардың құралы, тәсілі немесе әдісі және 2) кешені ретінде түсінілетіні анық­талды;
• отандық заңнаманы талдау негізінде құқық қорғау органдарының қызметін бағалаудың нормативтік анықтамасының жоқтығы анықталды.

Түйінді сөздер: аудит, сапа, құқық қорғау қызметі, құқық қорғау органдары, бағалау, бағалау субъектісі, бағалау объектісі, бағалау критерийлері.

Abeuov Erkin Tolepbergenovich — head of the center for coordination of research and study of law enforcement issues at the Interdepartmental research institute of the academy of law enforcement agencies at the prosecutor General’s office of the Republic of Kazakhstan, candidate of law, associate professor, senior justice advisor (Kosshy, Republic of Kazakhstan);

Bekisheva Sabigul Dzhanabaevna — chief researcher at the center for coordination of research and study of law enforcement issues at the Interdepartmental research institute of the academy of law enforcement agencies under the prosecutor General’s office of the Republic of Kazakhstan, doctor of law, associate professor, senior justice advisor (Kosshy, Republic of Kazakhstan)

SCIENTIFIC APPROACHES TO EVALUATING THE ACTIVITIES OF LAW ENFORCEMENT AGENCIES

Annotation. This article examines scientific and legislative approaches to evaluating the activities of law enforcement agencies: the conceptual framework is presented, the normative consolidation of the concept and the main evaluation criteria used in our country and other countries is studied.

The purpose of the article is to study the current state and problems of evaluating the activities of law enforcement agencies, and to develop the definition of «evaluating the activities of law enforcement agencies».

The methods used were methods of analysis and synthesis, induction and deduction, and the comparative legal method.

While writing the article, the following results were obtained: the author’s definition of evaluating the activities of law enforcement agencies was formulated.

As conclusions, you can specify the following:

• it is determined that in theory the concept of «assessment» is interpreted in three senses: 1) as a mental act; 2) as a means, method or method; and 3) as a process, procedure for establishing an assessment of a phenomenon;
• it is revealed that in the legislation of the Republic of Kazakhstan the concept of «assessment» is understood as: 1) a means, method or method, and 2) a set of measures to establish an assessment;
• based on the analysis of domestic legislation, it has been established that there is no regulatory definition for evaluating the activities of law enforcement agencies.

Keywords: audit, quality, law enforcement, law enforcement agencies, evaluation, subject of evaluation, object of evaluation, evaluation criteria.

 

Введение. Значимость вопросов оценки деятельности правоохранительных органов обусловлена многими факторами, наиболее важными из которых явля­ют­ся следующие.

Во-первых, проводимой государством политикой в сфере реформы право­ох­ра­нительной службы. Так, в Концепции правовой политики Республики Казахстан до 2030 года указано, что «требуется пересмотр системы аудита качества правоох­ра­нительной деятельности, обеспечивающего действенную обратную связь с на­се­ле­нием, на предмет оценки эффективности их работы (снижение жалоб на дей­ст­вие (бездействие) полицейских, увеличение положительных откликов об их ра­боте, оценки качества работы, обеспечения высокого уровня доверия со стороны на­селения и т. п.).

Результаты такого аудита должны оказывать реальное влияние на вопросы поощрения сотрудников и выдвижения их на вышестоящие должности»[1].

Во-вторых, вопросы оценки деятельности правоохранительных органов в тео­рии казахстанской науки разработаны недостаточно полно. Поэтому установление новых закономерностей развития, выявление новых критериев повышения эф­фек­тив­ности правоохранительной деятельности имеют важное значение и для казах­станской науки.

Актуальность темы обусловлена необходимостью трансформации всей право­ох­ранительной службы в соответствии с поставленной Национальным планом развития Республики Казахстан до 2025 года задачей создания сервисной модели пра­воохранительных органов — «модели взаимодействия правоохранительных ор­ганов с гражданами для построения безопасного и правового общества»[2].

Внедрение «клиентоориентированного подхода» при оказании право­ох­ра­нительных услуг требует изменения формата оценки эффективности деятельности правоохранительных органов Республики Казахстан.

Включение уровня доверия населения к силовым структурам как критерия для оценки деятельности правоохранительных органов требует глубокого изучения су­ществующих систем оценки функционирования государственных органов в нашем государстве и за рубежом, выборки наиболее эффективных и стимулирующих со­т­рудников данных органов на дальнейшее развитие и совершенствование своей работы, т.е. проведения научного исследования.

Однако оценка деятельности правоохранительных органов является серьез­ной, но малоразработанной в отечественных научных исследованиях проблемой, которая комплексно и в отношении всех входящих в правоохранительную систему структур не рассматривалась. Соответственно малоразработанным остался поня­тий­ный аппарат данного правового явления.

Материалы и методы. Материалами послужили научные разработки, вопло­щен­ные в диссертациях, монографиях, научных статьях, а также специальное за­конодательство, служебные документы, касающиеся оценки деятельности право­ох­ранительных органов РК.

Методами послужили методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, срав­нительно-правовой метод.

С помощью методов анализа и синтеза, индукции и дедукции проанализи­ро­ва­ны положения основных научных трудов в части оценки деятельности право­охранительных органов в Казахстане и зарубежных государствах.

Путем применения сравнительно-правового метода выделены характерные чер­ты данного вида оценки.

В исследовании проведен анализ законодательства Республики Казахстан на предмет правового обеспечения института оценки деятельности правоохрани­тель­ных органов.

Результаты/обсуждение. В казахстанской юридической науке проблемные вопросы оценки деятельности правоохранительных органов комплексно и в от­но­ше­нии всех входящих в правоохранительную систему структур не рассматри­ва­лись. Поэтому до сих пор в научной литературе и законодательстве отсутствует ком­плексное понятие «оценка деятельности правоохранительных органов».

Для формирования этого понятия следует опираться на достигнутые в теории результаты – на уже выработанное общее понятие оценки, которое встречается в сло­варях и научных трудах ряда авторов.

Понятие «оценка» давно обсуждается в философской, филологической и со­цио­логической литературе.

В философских словарях даются краткие (способ установления значимости чего-либо для действующего и познающего субъекта)[3] и более пространные (акт установления соответствия или несоответствия оцениваемого феномена принятым субъектом ценностям (как положительным, так и отрицательным), на которые ори­ен­тирован субъект ценностного отношения)[4] определения оценки. Суть в данном случае одна — это действие, при котором субъект сопоставляет объект с имеющей­ся у него шкалой ценности и мысленно определяет место в этой иерархии цен­нос­тей. Различия проявляются в том, что в первом приведенном определении оценка рассматривается как способ, т.е. средство проведения данного акта, а во втором — как непосредственно сам акт.

Также оценку трактуют как «субъективное познавательное средство обнару­жения ценности»[5].

Более точное и буквальное определение разработано лингвистами. Так, С. Д. По­го­ре­ловой и А. С. Яковлевой предлагается трактовать оценку как «ум­ст­вен­ный акт, в результате которого устанавливается отношение субъекта к оцени­вае­мому объекту с целью определения его значения для жизни и деятельности субъекта»[6].

Применительно к сфере управления и организационным структурам понятие оценки как умственного акта усложняется, так как в данном случае оценка в ос­нов­ном производится не одномоментно и не всегда одним субъектом, так как про­цесс оценки организации, имеющей многие параметры деятельности, не сопос­та­вим с оценкой, которую ставит, например, учитель ученику или гражданин заин­те­ресовавшему его объекту.

В социологических словарях оценка (performance measurement) представлена как «управленческий метод определения результативности или других аспектов работы организации или службы»[7]. В данном случае акцент делается на оцени­ва­ние конечных результатов работы той или иной структуры.

Также в литературе выделяют такое понятие, как «оценка эффективности дея­тель­ности государственных органов», под которой понимают «процесс опреде­ле­ния эффективности реализации целей и задач в соответствии с их компетенцией, поз­воляющий получить существенную, значимую информацию для принятия даль­нейших управленческих решений»[8].

В данном случае хотелось выделить два момента.

Во-первых, любое определение должно давать достаточно ясную картину, по­это­му использование тавтологии (объяснение эффективности через эффек­тив­ность) не совсем точно отражает суть предмета.

Во-вторых, понятие «оценка эффективности деятельности» и «оценка дея­тель­ности» все-таки различаются. В первом случае оценивается эффект, т.е. уро­вень позитивных изменений, во втором — все стороны деятельности государст­вен­ного органа.

Как отмечалось выше, понятие оценки по отношению к правоохранительным органам в литературе не рассматривалось, за исключением более разработанного в части оценки понятийного аппарата института «деятельность органов внут­ренних дел».

Так определение оценки рассмотрено в диссертации В. Ю. Касьяна «Оценка организации правоохранительной деятельности органов внутренних дел: вопросы методологии», защищенной в 2007 году. Этот автор определил ее как «процесс вы­пол­нения одной из главных задач аналитической функции управленческой дея­тель­ности ОВД, включающей описание объекта оценки, выявление отклонений и сбоев в его функционировании, объяснение причин и условий их порождающих, обоснование соответствующих управленческих решений и иных мер»[9].

По-нашему мнению, данное определение следует дополнить самой сутью оцен­ки — сопоставлением объекта с имеющейся у субъекта, производящего оцен­ку, шкалой ценности и установлением места данного объекта в этой шкале.

Проведенный анализ научных подходов к оценке деятельности правоохра­ни­тель­ных органов показал, что а) до сих пор в литературе отсутствует ее опре­де­ление; б) имеющиеся определения оценки, как общей категории, неоднозначны; в) даже при наличии тех скудных исследований, касающихся вопросов оценки, прак­тически нет материала, отражающего дискуссию по поводу рассматриваемого фе­но­мена.

В отечественном законодательстве ситуация не лучше. Единственное опреде­ле­ние на законодательном уровне содержится в Законе Республики Казахстан «Об оценочной деятельности в Республике Казахстан» от 10 января 2018 года: это «оп­ре­деление возможной рыночной или иной стоимости объекта оценки в соответ­ст­вии с законодательством Республики Казахстан». Разумеется, оно не может быть применимо к государственным, в том числе правоохранительным органам, так как последние не участвуют в рыночном обороте, как, например, имущественные ком­плексы.

На подзаконном уровне понятие оценки закреплено в Указе Президента Рес­публики Казахстан «О Системе ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения, столицы» от 19 марта 2010 года № 954 и При­казе Министра внутренних дел Республики Казахстан «Об утверждении системы кри­териев оценки деятельности полиции» от 4 июня 2019 года № 515.

В акте Президента РК фигурирует понятие «оценка эффективности деятель­ности государственных органов Республики Казахстан», но при этом не дается его определение. При этом просто указано, что данное понятие включает «опера­ци­он­ную оценку эффективности деятельности государственных органов» и «оценку ре­зуль­тативности деятельности государственных органов». Но определения послед­них понятий приводятся в этом нормативном правовом акте.

Операционная оценка представляет собой «комплекс мероприятий, направ­лен­ных на определение эффективности процессов деятельности в государствен­ных органах», а оценка результативности — «комплекс мероприятий, определяю­щих степень достижения государственными органами конкретных результатов при реализации стратегических целей и задач, направленных на повышение до­ходов и улучшение качества жизни населения»[10].

Данные определения указывают на сложность оценки государственных струк­тур, так как здесь описывается не единичный мыслительный акт, а целая сово­куп­ность мероприятий, направленных на оценивание той или иной стороны дея­тель­ности и осуществляемых не одним человеком.

Пунктом 9 приказа Министра внутренних дел РК № 515 установлено опре­де­ле­ние оценки деятельности полиции — «это инструмент определения степени дос­ти­жения результативности деятельности полиции». Как видим, данное опреде­ле­ние рассматривает оценку как средство, способ, метод установления места подраз­де­ления полиции в общей результативности всех территориальных департаментов полиции.

Заключение. В ходе проведенного исследования были сформулированы сле­дующие выводы.

Изучение научных подходов к определению оценки показало, что понятие «оценка» трактуется в трех смыслах: 1) как умственный акт; 2) как средство, спо­соб или метод и 3) как процесс, процедура по установлению оценки того или иного явления.

Анализ законодательства РК показал, что понятие «оценка» встречается и трактуется в двух смыслах: 1) как средство, способ или метод и 2) как комплекс мероприятий по установлению оценки. При этом в законодательстве отсутствует комплексное определение оценки деятельности правоохранительных органов.

На основе анализа законодательства РК и литературных источников разра­ботаны авторские определения формирующегося института оценки деятельности правоохранительных органов:

• оценка деятельности правоохранительных органов (как средство, способ или метод) — это средство определения качественных и количественных показателей деятельности этих органов для сопоставления и установления их места в системе оценивания государственных органов;
• оценка деятельности правоохранительных органов (как процесс, процедура) — это процесс установления субъектом оценки качественных и количественных показателей деятельности этих органов для сопоставления и установления их мес­та в системе оценивания государственных органов.

Анализ законодательства РК показал процесс формирования правового ин­сти­тута «Оценка деятельности правоохранительных органов», который гармонично дополнит систему учебной дисциплины «Правоохранительные органы», а также даст возможность для дальнейшей дискуссии и развития теории права в этой части.

 

Список литературы

1. Указ Президента Республики Казахстан «Об утверждении Концепции пра­во­вой политики Республики Казахстан до 2030 года» от 15 октября 2021 г. № 674 // https://adilet.zan.kz/rus/docs/U2100000674 (Дата обращения: 11.09.2023 г.).
2. Указ Президента Республики Казахстан от 15 февраля 2018 г. № 636 «Об утверждении Национального плана развития Республики Казахстан до 2025 года и признании утратившими силу некоторых указов Президента Республики Ка­зах­стан» (утратил силу) // https://adilet.zan.kz/rus/docs/U1800000636
3. Грицанов А. А. Новейший философский словарь. — Минск: Изд. «В.М.Скакун», 1999. С. 495 (896 с.).
4. Философский энциклопедический словарь / Гл. редакция: Л. Ф. Ильичев, Г. Н. Федосеев, С. М. Ковалев. В. Г. Панов. — М.: Сов. энциклопедия. 1983. С. 671 (840 с.).
5. Сутужко В. В. Проблемы дефиниции и классификации оценки // Вестник ТГУ. — 2008. — Вып. 6 (62). — С. 300-303.
6. Погорелова С. Д., Яковлева А. С. Структура оценочной ситуации и ее ком­по­ненты // Вестник Челябинского государственного университета. Филоло­ги­ческие науки. — 2017. — Вып. 105. № 3 (399). — С. 98-103.
7. Гулина М. А. Словарь-справочник по социальной работе. — СПб: Питер, 2008. — 395 с.
8. Джунусбекова Г. Совершенствование системы оценки эффективности дея­тель­ности государственных органов в Республике Казахстан // Viešoji politika ir administravimas public policy and administration. — 2015. — № 2. T.14. — Р. 250-264.
9. Касьян В. Ю. Оценка организации правоохранительной деятельности орга­нов внутренних дел: вопросы методологии: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2007.
10. Указ Президента Республики Казахстан «О Системе ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных испол­нительных органов областей, городов республиканского значения, столицы» от 19 марта 2010 г. № 954 // https://adilet.zan.kz/rus/docs/U100000954_

References

1. Ukaz Prezidenta Respubliki Kazakhstan «Ob utverzhdenii Kontseptsii pra¬vo¬voy politiki Respubliki Kazakhstan do 2030 goda» ot 15 oktyabrya 2021 g. № 674 // https://adilet.zan.kz/rus/docs/U2100000674 (Data obrashcheniya: 11.09.2023 g.).
2. Ukaz Prezidenta Respubliki Kazakhstan ot 15 fevralya 2018 g. № 636 «Ob utverzhdenii Natsional’nogo plana razvitiya Respubliki Kazakhstan do 2025 goda i priznanii utrativshimi silu nekotorykh ukazov Prezidenta Respubliki Kazakhstan» (utratil silu) // https://adilet.zan.kz/rus/docs/U1800000636
3. Gritsanov A. A. Noveyshiy filosofskiy slovar’. — Minsk: Izd. «V.M.Skakun», 1999. S. 495 (896 s.).
4. Filosofskiy entsiklopedicheskiy slovar’ / Gl. redaktsiya: L. F. Il’ichev, G. N. Fedoseyev, S. M. Kovalev. V. G. Panov. — M.: Sov. entsiklopediya. 1983. S. 671 (840 s.).
5. Sutuzhko V. V. Problemy definitsii i klassifikatsii otsenki // Vestnik TGU. — 2008. — Vyp. 6 (62). — S. 300-303.
6. 6. Pogorelova S. D., Yakovleva A. S. Struktura otsenochnoy situatsii i yeye komponenty // Vestnik Chelyabinskogo gosudarstvennogo universiteta. Filologicheskiye nauki. — 2017. — Vyp. 105. № 3 (399). — S. 98-103.
7. Gulina M. A. Slovar’-spravochnik po sotsial’noy rabote. — SPb: Piter, 2008. — 395 s.
8. Dzhunusbekova G. Sovershenstvovaniye sistemy otsenki effektivnosti deyatel’nosti gosudarstvennykh organov v Respublike Kazakhstan // Viešoji politika ir administravimas public policy and administration. — 2015. — № 2. T.14. — R. 250-264.
9. Kas’yan V. YU. Otsenka organizatsii pravookhranitel’noy deyatel’nosti organov vnutrennikh del: voprosy metodologii: Avtoref. dis. … kand. yurid. nauk. — M., 2007.
10. Ukaz Prezidenta Respubliki Kazakhstan «O Sisteme yezhegodnoy otsenki effektivnosti deyatel’nosti tsentral’nykh gosudarstvennykh i mestnykh ispolnitel’nykh organov oblastey, gorodov respublikanskogo znacheniya, stolitsy» ot 19 marta 2010 g. № 954 // https://adilet.zan.kz/rus/docs/U100000954_