МРНТИ 10.71.01
УДК 342.5
Исмаилбаев Тимурлан Шамильевич — главный научный сотрудник Межведомственного научно-исследовательского института Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан, старший советник юстиции (Республика Казахстан, г. Косшы);
Ермекова Зауреш Джумаевна — ведущий научный сотрудник Межведомственного научно-исследовательского института Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан, старший советник юстиции (Республика Казахстан, г. Косшы)
МЕЖДУНАРОДНЫЕ ПОДХОДЫ К РЕГУЛИРОВАНИЮ ДОВЕРИТЕЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ИМУЩЕСТВОМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
Аннотация. В статье авторы рассматривают законодательство зарубежных стран, регулирующее институт доверительного управления имуществом государственных служащих.
Анализ показал, что институт доверительного управления, как инструмент предотвращения конфликта интересов, присутствует в законодательстве большинства стран. Однако некоторые государства предпочитают устанавливать полный запрет на управление таким имуществом для государственных служащих при поступлении на государственную службу. Например, в Армении и Болгарии действует полный запрет на доверительное управление имуществом государственных служащих, тогда как в Австрии и Франции публичные должностные лица могут получать доход от частной деятельности при наличии специального разрешения или до определенного уровня.
Предлагаемые изменения послужат гарантией развития профессиональной государственной службы, так как они создадут более прозрачные и справедливые условия для управления имуществом государственных служащих. Это, в свою очередь, будет способствовать укреплению доверия граждан к государственным органам и повышению эффективности их работы.
Таким образом, анализ зарубежного законодательства показывает необходимость внедрения различных подходов к регулированию доверительного управления имуществом, что поможет предотвратить конфликты интересов и повысить профессиональный уровень государственной службы.
Ключевые слова: государственная служба, государственный служащий, доверительное управление, конфликт интересов, ограничения, запреты, активы.
Исмаилбаев Тимурлан Шамильевич — Қазақстан Республикасы Бас прокуратурасының жанындағы Құқық қорғау органдары академиясы ведомствоаралық ғылыми-зерттеу институтының бас ғылыми қызметкері, аға әділет кеңесшісі (Қазақстан Республикасы, Қосшы қ.)
Ермекова Зауреш Джумаевна — Қазақстан Республикасы Бас прокуратурасының жанындағы Құқық қорғау органдары академиясы ведомствоаралық ғылыми-зерттеу институтының жетекші ғылыми қызметкері, аға әділет кеңесшісі (Қазақстан Республикасы, Қосшы қ.)
МЕМЛЕКЕТТІК ҚЫЗМЕТШІЛЕРДІҢ МҮЛКІН СЕНІМГЕРЛІКПЕН БАСҚАРУДЫ РЕТТЕУДІҢ ХАЛЫҚАРАЛЫҚ ТӘСІЛДЕРІ
Түйін. Мақалада автор мемлекеттік қызметшілердің мүлкін сенімгерлікпен басқару институтын реттейтін шет мемлекеттердің заңнамасын қарастырады.
Талдау сенімгерлік басқару институты мүдделер қақтығысының алдын алу құралы ретінде көптеген елдердің заңнамасында бар екенін көрсетті. Дегенмен, кейбір мемлекеттер мемлекеттік қызметшілерге мемлекеттік қызметке кірген кезде мұндай мүлікті басқаруға толық тыйым салуды жөн көреді. Мысалы, Армения мен Болгарияда мемлекеттік шенеуніктердің мүлкін сенімгерлік басқаруға толық тыйым салынса, Австрия мен Францияда мемлекеттік шенеуніктерге арнайы рұқсатпен немесе белгілі бір деңгейге дейін жеке қызметтен кіріс ала алады.
Ұсынылып отырған өзгерістер кәсіби мемлекеттік қызметтің дамуына кепілдік береді, өйткені олар мемлекеттік қызметшілердің мүлкін басқару үшін неғұрлым ашық және әділ жағдай жасайды. Бұл өз кезегінде азаматтардың мемлекеттік органдарға сенімін нығайтуға және олардың жұмысының тиімділігін арттыруға ықпал етеді.
Осылайша, шетелдік заңнаманы талдау мүдделер қақтығысын болдырмауға және мемлекеттік қызметтің кәсіби деңгейін арттыруға көмектесетін мүлікті сенімгерлік басқаруды реттеудің әртүрлі тәсілдерін енгізу қажеттілігін көрсетеді.
Түйінді сөздер: мемлекеттік қызмет, мемлекеттік қызметші, сенімгерлік басқару, мүдделер қақтығысы, шектеулер, тыйымдар, активтер.
Ismailbayev Timurlan Shamilevich — chief researcher at the Interdepartmental research institute of the Academy of law enforcement agencies at the Prosecutor general’s office of the Republic of Kazakhstan, senior adviser to justice (Republic of Kazakhstan, Kosshy);
Ermekova Zauresh Dzhumaevna — leading researcher at the Interdepartmental research institute of the Academy of law enforcement agencies under the Prosecutor general’s office of the Republic of Kazakhstan, senior adviser of justice (Republic of Kazakhstan, Kosshy)
INTERNATIONAL APPROACHES TO THE REGULATION OF TRUST MANAGEMENT OF PROPERTY OF CIVIL SERVANTS
Annotation. In the article, the authors consider the legislation of foreign countries regulating the institution of trust management of property of civil servants.
The analysis showed that the institution of trust management, as a tool for preventing conflicts of interest, is present in the legislation of most countries. However, some States prefer to establish a complete ban on the management of such property for civil servants when entering the civil service. For example, in Armenia and Bulgaria, there is a complete ban on the trust management of the property of civil servants, whereas in Austria and France, public officials can receive income from private activities with a special permit or up to a certain level.
The proposed changes will serve as a guarantee for the development of a professional civil service, as they will create more transparent and fair conditions for the management of the property of civil servants. This, in turn, will help to strengthen citizens’ trust in government agencies and increase the efficiency of their work.
Thus, the analysis of foreign legislation shows the need to introduce various approaches to the regulation of trust management of property, which will help prevent conflicts of interest and improve the professional level of public service.
Keywords: civil service, civil servant, trust management, conflict of interest, restrictions, prohibitions, assets.
Введение: Государственная служба — это профессиональная деятельность служащих в государственных органа. Вопросы развития государственной службы в Республики Казахстан рассматривали различные ученые[1].
Однако, на наш взгляд, институту доверительного управления имуществом государственных служащих уделено не достаточное внимание.
При этом подавляющее число стран мира устанавливают запреты или жесткие ограничения на владение государственными служащими ценными бумагами и их участие в коммерческой деятельности.
Материалы и методы. На основе сравнительного анализа зарубежных законодательств установлена необходимость внедрения различных подходов к регулированию доверительного управления имуществом, что поможет предотвратить конфликты интересов и повысить профессиональный уровень государственной службы.
Обсуждение и результаты. Наиболее распространённой формой предотвращения конфликта интересов на государственной службе является полное отчуждение конфликтоопасных активов, причем, ряд государств, например Албания устанавливает и запрет на их продажу аффилированным с государственным служащим лицам.
Законодательство большинства государств не устанавливает в качестве альтернативы отчуждению ценных бумаг и долей в коммерческих компаниях доверительное управление таким имуществом. В то же время, к государствам, имеющим нормы, регулирующим возможность передачи проблемных активов в доверительное управление, вместо их полного отчуждения, относятся США, Канада, Чили, Албания и некоторые другие. Отдельные страны находятся в процессе обсуждения подобных законодательных инициатив, например, Мексика[2].
Наиболее развитым, с точки зрения правовой регламентации института доверительного управления имуществом государственных служащих, является правовое регулирование в США, где помимо законодательного закрепления самой возможности помещения своих активов в траст (в качестве альтернативы продаже), присутствуют детальные административные регламенты действий служащих, включающие в себя, в том числе, и разработанные формы бланков документов для каждого этапа процедуры.
Канада использует специфические формы доверительного управления в деле предотвращения конфликта частных и публичных интересов лиц, занимающих государственные должности. Федеральный режим конфликта интересов, который применяется к государственным должностным лицам, таким как министры, и парламентскими кодексами конфликта интересов, принятыми Сенатом и Палатой общин для регулирования поведения их членов. Неотъемлемой частью режима являются два независимых наблюдателя за конфликтом интересов, а именно комиссар по конфликту интересов и этике и сотрудник по этике Сената.
В соответствии с канадским законодательством, регулирующим вопросы конфликта интересов и этики, слепой траст — это финансовое соглашение, в котором доверительный управляющий или слепой доверительный агент уполномочен управлять активами траста без какого-либо участия бенефициара траста и не может предоставлять бенефициару какую-либо информацию о повседневной деятельности траста. Согласно закону, министрам кабинета министров не разрешается владеть или торговать «ценными бумагами, акциями, сырьевыми товарами и фьючерсами» или «вести бизнес через партнерство или индивидуального предпринимателя», если эти активы не находятся в слепом трасте. Попечители должны действовать отстраненно или независимо от учредителя слепого траста, а также должны быть одобрены комиссаром по конфликту интересов. Они не могут консультироваться с министром, чьими активами они управляют, но предоставляют ежегодный отчет о доходах от траста комиссару по конфликтам и самому министру, чтобы позволить им платить подоходные налоги. Интересной особенностью рассматриваемой модели является то, что министры кабинета министров имеют право на возмещение своих расходов по учреждению и содержанию траста за счет средств налогоплательщиков.
В соответствии с канадским законодательством, государственный служащий обязан в течение 120 дней со дня своего назначения лишиться каждого из своих контролируемых активов, выполнив одно из следующих действий: продажа его в сделке не аффилированным с ним лицами; или, размещение его в слепом трасте. Условия слепого траста, при этом, должны предусматривать, что: активы, подлежащие передаче в доверительное управление, регистрируются на имя доверительного управляющего; государственный служащий не имеет никаких полномочий по управлению или контролю над трастовыми активами; доверительный управляющий не должен запрашивать или принимать какие-либо инструкции или советы от учредителя траста относительно управления активами; активы, переданные в траст, должны быть перечислены в списке, прилагаемом к контракту; срок действия любого траста длится до тех пор, пока государственный служащий, учредивший траст, продолжает занимать свою должность или до тех пор, пока активы траста не будут исчерпаны; доверительный управляющий не предоставляет информацию о трасте, включая его состав, держателю государственной должности, за исключением периодических отчетов об общей стоимости траста; доверительный управляющий должен быть независим от государственного должностного лица, а уполномоченный по конфликтам и этике — уверен в этом[3].
В качестве доверительного управляющего в Канаде могут выступать: государственный попечитель; публичная компания, квалифицированная для выполнения обязанностей доверительного управляющего; лицо, которое может выполнять обязанности доверительного управляющего в ходе своей обычной работы3.
Законодательное регулирование института передачи управления активами государственных служащих и иных публичных лиц третьим лицам присутствует и в Чили. Как и в большинстве государств, в Чили, в целях соблюдения принципа добросовестности, органы власти и отдельные должностные лица обязаны представлять декларации о своих финансовых интересах и имуществе. Это обязательство закреплено в Конституции Республики Чили с 2010 года после включения в статью 8 новых третьего и четвертого подпунктов, предусматривающих, что: «Президент Республики, государственные министры, депутаты и сенаторы, а также другие органы власти и должностные лица, указанные в Конституционном органическом законе, должно публично заявлять о своих интересах и имуществе». Закон № 20,880 «О честности на государственной службе и предотвращении конфликта интересов», определяет случаи и условия, при которых эти лица делегируют третьим сторонам управление имуществом и обязанностями, связанными с возможным конфликтом интересов, при выполнении ими своих публичных функций[4].
К числу стран, в определенной степени, использующих специализированные виды доверительного управления в деле предотвращения конфликта интересов, относятся, в первую очередь, США.
Однако, здесь необходимо учитывать специфику правовой системы американского государства — его значительную децентрализацию, и иметь в виду, что из всех 50 штатов, так или иначе, упоминается о слепых трастах в контексте обеспечения беспристрастности государственных служащих только в законодательстве единичных регионов, причем, число таких штатов значительным образом сократилось за последние 10 лет. Но, там, где положения о слепых трастах остались, слепые трасты (Blind trust), применяются в попытке этически сбалансировать частные интересы с общественными обязанностями государственных должностных лиц или государственных служащих.
Так, в соответствии с Административным регламентом штата Канзас (параграф 19-41-1-Definitions) — «слепой траст» означает доверительное управление, созданное государственным должностным лицом или государственным служащим, или его супругом с целью отчуждения своего контроля и осведомленности о финансовых активах, способных порождать конфликт интересов[5].
Достаточно развернуто дано регулирование слепых трастов в законодательстве штата Мериленд.
Так, параграф 1-501, Аннотированного Кодекса штат Мэриленд, устанавливает требования о неучастии служащих и должностных лиц штата, в официальных делах, в которых они заинтересованы или в которых участвуют в качестве стороны хозяйствующий субъект, или имеют определенные экономические отношения. Статья о государственном управлении (15-502), запрещает этим должностным лицам и сотрудникам иметь финансовый интерес в организации, которая подчиняется их полномочиям или агентству, с которым они связаны, или которое ведет переговоры о контракте с агентством. Исключения из указанных запретов предусмотрено для лиц, находящихся в ведении Государственной комиссии по этике, в соответствии с правилами Комиссии, когда она определяет, что нет конфликта или видимости конфликта, и когда это не будет противоречить целям Закона.
Кодекс штата Мэриленд в этой связи также определяет обстоятельства, при которых сертифицированный слепой траст (certified blind trust) или исключенный слепой траст (excepted blind trust) будут рассматриваться Комиссией по этике как соответствующие установленным законом критериям исключения из этих положений о конфликте интересов. Основополагающая концепция здесь заключается в том, что в ситуациях, когда траст создается независимой третьей стороной или, существуют диверсифицированные холдинги в трасте, созданном государственным должностным лицом или служащим, должностное лицо или служащий не знает финансовые интересы траста, и не контролирует эти интересы, а значит, на его официальные действия не будут влиять или казаться влияющими частные интересы. Таким образом, общая цель публичной политики, достигаемая за счет опоры на слепое доверие, — это фактическая «слепота» или отсутствие знаний, или контроля со стороны должностного лица или работника в отношении своих личных интересов, находящихся в доверии.
Резюмируя, отметим, что, хотя институт доверительного управления имуществом государственных служащих и иных публичных лиц – как инструмент предотвращения конфликта интересов, можно наблюдать в законодательстве ряда стран, тем не менее, большинство государств, предпочитает более радикальный способ противодействия коррупции, связанный с обязательностью отчуждения конфликтоопасного имущества, и установления запретов на определенные виды деятельности. Так, в ряде государств действуют конкретные ограничения деятельности публичных должностных лиц в частном секторе. В одних государствах, например, в Армении, Болгарии и Буркина-Фасо, существует абсолютный запрет на такую деятельность, а в других государствах — в Австрии и Франции, публичные должностные лица могут получать доход от частной деятельности при наличии специального разрешения или до определенного уровня. В некоторых странах запреты и ограничения на деятельность публичных должностных лиц в частном секторе действуют и после их ухода с должности, причем во многих из них этот строк составляет от трех до пяти лет. В Китае такое ограничение действует в течение трех лет, а если речь идет о младшей публичной должности, то этот срок уменьшается до двух лет.
Нормами действующего законодательства закреплено, что гражданин поступающий государственную службу обязан передать имущество (акции, частные компании и т. п.) приносящие доходы госслужащему и доверенному лицу.
При таких обстоятельствах получается, что собственник поступает на государственную службу, для того чтобы поддержать государственными бюджетными средствами частную компанию. Например: «Установлены случаи конфликта интересов, участия госслужащих в управлении коммерческими организациями путем формальной передачи их в доверительное управление близким родственникам. Например, победителями конкурсов государственных закупок министерств или иных ведомств становились коммерческие организации, принадлежащие должностным лицам этих учреждений, а также их родственникам»[6].
Заключение и выводы. Поэтому в Закон Республики Казахстан «О государственной службе» следует внести изменение или дополнение следующего содержания: «граждане, поступающие на государственную службу, а также поступающие на службу государственным юридическим лицам, обязаны продать имущество, акции, юридическое лицо, доли, находящиеся в юридическом лице, приносящие прибыли, доходы и дивиденды».
Таким образом, государство, создавшее свою власть путем приватизации государственной собственности, должно получить возможность для развития законной предпринимательской деятельности. В противном случае государство никогда не сможет избавиться от коррупции.
Государственные служащие будут продолжать лоббировать частные интересы и заниматься незаконной предпринимательской деятельностью, используя существующие пробелы в законодательстве.
Внесение таких изменений позволит минимизировать риски коррупции и повысить уровень доверия граждан к государственной службе.
Эти меры будут способствовать укреплению правовых и экономических основ государственной службы, обеспечивая прозрачность и справедливость в управлении государственными ресурсами.
Список литературы
- Кульжанова Ж. Т. О развитии государственной службы в ОВД // Хабаршы-Вестник Карагандинской академии МВД РК имени Баримбека Бейсенова. — 2019. — № 2. — С. 26-30.
- Маскалева О., Конов А. Доверительное управление как инструмент предотвращения и урегулирования конфликта интересов: Рабочие материалы // Антикоррупционный центр НИУ ВШЭ. — М., 2021. Выпуск № 2 // https://anticor.hse.ru/main/working_material/doveritelnoe_upravlenie_kak_instrument_predotvrascheniya_i_uregulirovaniya_konflikta_interesov
- Parlament of Canada Act R.S.C., 1985 https:// laws-lois.justice.ag.ca/eng/acts/P-1/page-10.html#h-391298
- LAW No.20,880 on probity in the public servise and prevention of conflict of interest. https://www.cmfchile.cl/portal/principal/613/articles-27838
- Горохова С. С. Использование механизма доверительного управления как способа предотвращения конфликта интересов на государственной службе: опыт США // Юридические исследования. — 2022. — № 1. — С. 14-31.
- Модернизировать госслужбу // Казахстанская правда. 2015. 15 апреля.
References
- Kul’zhanova ZH. T. O razvitii gosudarstvennoy sluzhby v OVD // Khabarshy-Vestnik Karagandinskoy akademii MVD RK imeni Barimbeka Beysenova. — 2019. — № 2. — S. 26-30.
- Maskaleva O., Konov A. Doveritel’noye upravleniye kak instrument predotvrashcheniya i uregulirovaniya konflikta interesov: Rabochiye materialy // Antikorruptsionnyy tsentr NIU VSHE. — M., 2021. Vypusk № 2 // https://anticor.hse.ru/main/working_material/doveritelnoe_upravlenie_kak_instrument_predotvrascheniya_i_uregulirovaniya_konflikta_interesov
- Parlament of Canada Act R.S.C., 1985 https:// laws-lois.justice.ag.ca/eng/acts/P-1/page-10.html#h-391298
- LAW No.20,880 on probity in the public servise and prevention of conflict of interest. https://www.cmfchile.cl/portal/principal/613/articles-27838
- Gorokhova S. S. Ispol’zovaniye mekhanizma doveritel’nogo upravleniya kak sposoba predotvrashcheniya konflikta interesov na gosudarstvennoy sluzhbe: opyt SSHA // Yuridicheskiye issledovaniya. — 2022. — № 1. — S. 14-31.
- Modernizirovat’ gossluzhbu // Kazakhstanskaya pravda. 2015. 15 aprelya.